Государевы люди. Особое мнение

Сазонов задумался.

— Значит, вы предлагаете задерживать решения?

— Нет. Предлагаю заранее учитывать, каким органом они должны оформляться.

Грановский вмешался:

— Александр Николаевич, ваши рассуждения хороши для обычных обстоятельств. Но существуют ситуации, когда промедление недопустимо.

— Тогда закон должен предусматривать срочный порядок.

— А если не предусматривает?

— Значит, полномочия необходимо изменить.

— Пока будем менять, ситуация исчезнет.

— Возможно. Но если разрешить исполнителю самому определять, когда закон можно не соблюдать, мы получим другую проблему.

— Какую другую крайность?

— Невозможность отличить необходимое от удобного.

Ордынцев внимательно слушал.

Сазонов перевернул страницу.

— Здесь вы пишете об устных распоряжениях.

— Пишу. Устное распоряжение трудно проверить и ещё труднее оспорить.

— Почему считаете их опасными?

— Потому что содержание устного распоряжения трудно установить после исполнения.

— Но руководитель может дать срочное указание по телефону.

— Разумеется. Я не предлагаю запретить телефон.

— Тогда что предлагаете?

— Последующее письменное подтверждение распоряжения, если оно затрагивает права граждан, имущество или обязанности учреждений.

Грановский усмехнулся.

— И каждый раз составлять бумагу?

— Не каждую беседу нужно оформлять. Но распоряжение, за неисполнение которого предполагается ответственность, должно быть определённым.

— Вы хотите заставить руководителей отвечать за каждое слово?

— За распоряжения, которые подчинённые обязаны выполнять.

Сазонов посмотрел на Ордынцева.

— В этом есть смысл.

Лицо Грановского помрачнело.

— Но такая практика создаст излишнюю переписку.

— Зато уменьшит число случаев, когда после неудачи выясняется, что никто ничего не приказывал, — ответил Воронцов.

Сазонов неожиданно рассмеялся.

— Вот это действительно знакомая история.

Обсуждение продолжалось почти два часа.

К удивлению профессора, часть его предложений встретила поддержку.

Особенно заинтересовало участников требование письменного подтверждения решений, принятых на закрытых совещаниях.

Воронцов быстро понял почему.

Вопрос касался не только защиты граждан.

Внутри самого государственного аппарата существовала проблема ответственности.

Одни руководители ссылались на устные указания вышестоящих лиц. Другие отрицали, что давали такие указания. Третьи оформляли документы после того, как решения уже были исполнены.

В результате даже высокопоставленные чиновники не всегда могли установить, кто именно распорядился совершить определённое действие.

Профессор предложил простой порядок.

Каждое решение, имеющее обязательные последствия, должно получать регистрационный номер, дату, указание на принявший его орган и подпись уполномоченного лица.

Если решение принято устно в чрезвычайных обстоятельствах, письменное подтверждение должно составляться в разумный срок.

Если подтверждение отсутствует, исполнитель обязан сообщить об этом руководителю, которому он непосредственно подчинён.

Грановский возражал.

— Вы создаёте возможность для подчинённых уклоняться от исполнения.

— Нет. Я создаю возможность отличать действительное распоряжение от вымышленного.

— А если подчинённый начнёт требовать письменного подтверждения каждого приказа?

— Тогда руководитель должен объяснить ему порядок работы. Не следует устранять разумное правило только потому, что кто-то способен злоупотребить им.

Сазонов сделал запись.

— Это предложение следует изучить.

Ордынцев кивнул.

— Предложение стоит рассмотреть, — согласился Ордынцев.

Воронцов впервые за долгое время почувствовал, что его пригласили не только для того, чтобы воспользоваться фамилией.

Но затем разговор изменился.

Сазонов закрыл папку.

— Александр Николаевич, у меня к вам вопрос, которого нет в перечне.

— Задавайте, даже если его нет в перечне.

— Как вы считаете, может ли государственный орган отказаться исполнять политическое решение, если считает его противоречащим закону?

Профессор взглянул собеседнику прямо в лицо.

— Нужно уточнить, о каком органе и решении идёт речь.

— Допустим, наркомат получает указание провести определённое мероприятие.

— От кого поступает указание?

— От партийного руководства.

— Если мероприятие требует государственного акта, наркомат должен действовать в пределах своей компетенции.

— А если ему приказали действовать немедленно?

— Тогда руководитель наркомата обязан установить правовое основание исполнения.

Сазонов наклонился вперёд.

— То есть может отказаться?

— Он не вправе совершать действие, для которого у него нет полномочий.

Грановский возразил:

— Вы предлагаете поставить чиновника выше политического руководства?

Профессор развернулся к собеседнику.

— Нет. Я предлагаю не ставить его выше закона.

— А если закон мешает осуществлению политики государства?

— Тогда следует изменить закон.

— Вы снова повторяете одно и то же.

— Потому что вопрос остаётся тем же.

Сазонов поднял руку, останавливая спор.

— Хорошо. А кто должен решать, законно ли указание?

Воронцов задумался над услышанным.

Вот теперь разговор подошёл к главному.

— В идеале — орган, обладающий полномочиями независимой проверки. В существующей системе необходимо хотя бы предусмотреть обязательное письменное правовое заключение и порядок разрешения разногласий.

— Кто будет давать заключение?

— Юридические подразделения соответствующих учреждений.

На лице Грановского мелькнула усмешка.

— Значит, юристы будут решать, какую политику проводить?

— Нет. Они должны установить, какие действия допускает действующее право.

— А если их заключение отрицательное?

— Тогда вопрос следует передать органу, который вправе изменить правовое регулирование.

Сазонов долго смотрел на профессора.

— Вы хотите сказать, что никакой человек не может стоять выше закона?

Воронцов произнёс ровно:

— Я хочу сказать, что государственное полномочие должно иметь правовое основание. Иначе невозможно установить его пределы.

— Даже для высшего руководителя?

— Особенно для высшего руководителя. Чем шире полномочия, тем значительнее последствия ошибки.

Ордынцев не стал возражать.

Ордынцев повернулся к Сазонову.

Грановский опустил глаза к своим бумагам.

Сазонов медленно закрыл папку.

— Благодарю, Александр Николаевич. Ваше мнение понятно.

Совещание закончилось.

В коридоре Ордынцев попросил профессора задержаться.

Они вошли в небольшую комнату, где на столе стояли стаканы и графин воды.

— Александр Николаевич, — сказал Ордынцев, — вы сегодня произвели впечатление.

— Хорошее?

— Разное.

— Это уже лучше, чем полное отсутствие впечатления.

Ордынцев налил воды.

— Вы понимаете, что некоторые ваши положения могут быть истолкованы как сомнение в праве партийного руководства определять государственную политику?

— Я не обсуждал право определять политику. Я обсуждал порядок принятия юридически обязательных решений.

— Не все различают эти вопросы.

— Тогда их необходимо различать.

Ордынцев поставил стакан.

— Вы не боитесь?

Их взгляды встретились.

— Боюсь.

Ответ, кажется, удивил Ордынцева.

— И всё же говорите?

— Если человек боится, это не означает, что он должен перестать понимать собственные слова.

Ордынцев не сразу ответил.

— Вы интересный человек, профессор.

— Надеюсь, не настолько, чтобы мной заинтересовались исключительно сотрудники органов безопасности.

— Поздно.

Воронцов оторвал взгляд от бумаг.

Ордынцев попытался улыбнуться.

— Шучу.

Но профессор заметил, что улыбка не коснулась его глаз.

— У меня к вам ещё одно предложение, — продолжил Ордынцев.

— О каком предложении речь?

— Нам нужен человек, который сможет оценивать проекты документов до того, как они поступят на окончательное согласование.

— У вас есть юридические отделы.

— Есть. Но они часто рассматривают только отдельные вопросы.

— А вам нужен общий анализ?

— Нужен взгляд на всю цепочку решений, а не на отдельный приказ.

— По каким документам?

— Разным. Организационным, хозяйственным, иногда политическим.

Воронцов не сразу ответил.

— На каких условиях?

— Вы будете получать материалы и готовить заключения. Ваши замечания будут прилагаться к проектам.

— В полном объёме?

— В полном. Иначе замечания теряют смысл.

— Даже если они отрицательные?

— Даже отрицательные. Их обязаны приложить.

— И никто не сможет заменить их краткой справкой о том, что предложения учтены?

Ордынцев нахмурился.

— Вы всё ещё вспоминаете февральский проект?

— Я вспоминаю последствия.

Гость обдумал сказанное.

— Хорошо. Установим, что заключение прилагается полностью.

— А если окончательное решение противоречит моим выводам?

— Оно всё равно может быть принято.

— Это понятно. Но тогда должно быть указано, что мои возражения не устранены.

Ордынцев обдумывал услышанное.

— Вы хотите закрепить право на особое мнение?

— Я хочу, чтобы несогласие не превращали в согласие.

— Договорились.

Воронцов перевёл взгляд на него с сомнением.

— Так просто?

— Не совсем. У меня тоже будет условие.

— Какое условие?

— Вы не станете обсуждать содержание документов за пределами установленного круга лиц.

— При условии, что это не лишает меня возможности сообщать о нарушениях в предусмотренном порядке.

Ордынцев улыбнулся уголком рта.

— Вы неисправимы.

— Это уже неоднократно установлено.

Они пожали руки.

В начале июня Воронцов получил письменное распоряжение о привлечении к предварительной правовой оценке отдельных проектов.

К нему прилагалась инструкция.

Профессор внимательно изучил её.

В отличие от прежних соглашений, документ содержал положение, которое он считал принципиальным:

«При наличии разногласий консультант вправе представить отдельное письменное мнение, подлежащее приобщению к материалам проекта без изменения содержания».

Он перечитал пункт несколько раз.

Затем проверил, не содержится ли в приложениях исключение.

Исключения не было.

Это удивило его сильнее, чем любое новое поручение.

Он позвонил Левицкой.

— Софья Ильинична, вы видели инструкцию?

— Видела. И меня насторожила одна формулировка.

— Пункт об особом мнении действительно сохранили?

— Сохранили.

— Кто настоял?

— Ордынцев.

— Чем я заинтересовал Ордынцева?

Софья Ильинична сделала короткую паузу.

— Говорят, ему понравилась ваша мысль о том, что начальство должно знать не только доводы за решение, но и возражения против него.

Воронцов обдумал услышанное.

— В этом есть смысл.

— Да.

— Тогда почему вы говорите таким голосом?

— Потому что я не уверена, что все будут рады читать эти возражения.

Профессор улыбнулся.

— Читатель не обязан получать удовольствие.

— Александр Николаевич, это не литературный журнал.

— Тем более.

Первые недели новой работы оказались неожиданно спокойными.

Воронцов изучал проекты хозяйственных постановлений, положения о распределении полномочий между учреждениями, инструкции по ведению служебной переписки.

Некоторые документы были скучными.

Другие — запутанными.

Но большинство не содержало ничего, что требовало бы серьёзных возражений.

Профессор начал надеяться, что его роль действительно изменится.

Он больше не получал отдельные проекты после того, как политическое решение уже было принято.

Теперь некоторые документы поступали к нему заранее.

Он мог указать на противоречие до того, как оно превратится в обязательное распоряжение.

Несколько замечаний приняли.

Один проект вернули на переработку.

По другому Ордынцев лично попросил разъяснить последствия предлагаемой нормы.

Воронцов отметил это в тетради.

«Предварительная проверка имеет смысл. При условии, что заключения действительно рассматриваются до принятия решений».

Но в середине июня произошло событие, заставившее его усомниться в устойчивости нового порядка.

В пятницу вечером профессор получил срочный пакет.

Внутри находился проект постановления о передаче определённых полномочий от одного учреждения другому.

На первый взгляд документ касался исключительно административной организации.

Однако в приложении содержался перечень материалов, подлежащих передаче.

Воронцов прочитал его.

И остановился.

Среди прочих значились:

«Дела особого производства, завершённые без вынесения судебного решения».

Профессор перечитал строку.

Ниже указывалось, что материалы должны передаваться без повторной проверки законности ранее принятых мер.

Воронцов потянулся за карандашом.

Написал на полях:

«На каком основании исключается проверка?»

Затем перевернул страницу.

В последнем разделе проекта находилась формулировка:

«Ранее принятые решения сохраняют силу независимо от выявленных впоследствии недостатков их оформления».

Воронцов медленно положил карандаш.

Это было уже не распределение полномочий.

Предлагалось придать устойчивость решениям, которые могли быть приняты с нарушением установленного порядка.

Причём без выяснения характера нарушений.

Профессор открыл перечень приложений.

Среди дел, подлежащих передаче, находилась группа материалов с обозначением 41/О.

Он замер.

Номер был знаком.

Слишком знаком.

Воронцов взял увеличительное стекло и внимательно изучил страницу.

Рядом с обозначением стояла пометка:

«Материалы по изменению установочных данных и последующему прекращению производства».

Профессор почувствовал, как у него ускорилось сердцебиение.

Дело Крестова.

Оно снова появилось.

Теперь не как отдельное производство, а как часть большого массива документов, которые собирались передать в другое учреждение без проверки.

Воронцов перелистал приложение.

Всего в перечне было сто восемьдесят семь дел.

Он не знал, сколько из них действительно имели нарушения.

Не знал, сколько людей находились на свободе, сколько — под стражей, а сколько вообще исчезли из учётных документов.

Но понимал, что принятие постановления в предложенной редакции может сделать последующую проверку значительно труднее.

Он достал чистый лист.

Вывел крупными буквами:

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

Затем остановился.

Впервые за всё время работы он почувствовал, что одного юридического возражения недостаточно.

Если он напишет только о недопустимости сохранения силы решений независимо от нарушений, проект могут исправить.

Но сами дела останутся неизвестными.

Если же потребует проверки всех ста восьмидесяти семи материалов, возникнет вопрос, почему профессор проявляет такой интерес к закрытому производству.

Он долго сидел перед бумагами.

Потом принял решение.

Вместо короткого заключения подготовил развёрнутую записку.

В ней указал, что передача материалов между учреждениями не может автоматически устранять необходимость проверки ранее допущенных нарушений.

Предложил провести предварительную инвентаризацию.

Отдельно — установить правовые основания каждого решения, принятого без судебного рассмотрения.

И главное — запретить использовать передачу дел как основание для отказа в рассмотрении обращений заинтересованных лиц.

Он работал всю ночь.

К утру документ занимал одиннадцать страниц.

На последней Воронцов написал:

«Административная передача материалов не устраняет ответственности за ранее принятые решения и не может придавать законную силу действиям, совершённым с превышением полномочий».

Он подписал заключение.

Затем сделал копию перечня дел.

Не всего.

Только страницы, на которой находился номер 41/О.

Профессор понимал, что сохранение копии служебного приложения может вызвать вопросы.

Но после истории с поддельной подписью больше не доверял одному экземпляру, находящемуся в чужом распоряжении.

В понедельник его вызвали к Ордынцеву.

Тот встретил профессора без обычной приветливости.

— Александр Николаевич, вы подготовили замечания к проекту передачи материалов.

— Замечания готовы.

— Очень подробные.

— Вопрос серьёзный.

Ордынцев положил перед ним заключение.

— Вы предлагаете проверить сто восемьдесят семь дел.

— Я предлагаю установить законность решений, прежде чем объявлять их действительными независимо от недостатков оформления.

— Вы понимаете, сколько времени это займёт?

— Зависит от состояния материалов.

— Месяцы.

— При обычном порядке — да.

— А передача должна состояться сейчас.

— Тогда можно передать материалы, сохранив возможность последующей проверки.

Ордынцев перевёл взгляд на собеседника.

— Это компромисс?

— Это юридически допустимое решение, если правильно определить порядок.

— Запишите этот вариант.

Он сделал пометку.

Профессор нахмурился: услышанное застало его врасплох.

— Вы согласны?

— С частью ваших предложений.

— С какой?

— Уберём положение о сохранении силы решений независимо от недостатков оформления. Вместо него укажем, что передача материалов не изменяет установленного порядка их пересмотра.

Профессор обдумал услышанное.

— Это существенно лучше.

— Вот видите. Мы можем договариваться.

Ордынцев сомкнул обложки папки.

— Но у меня есть вопрос.

— Что вы хотите выяснить?

— Почему вас так заинтересовало дело № 41/О?

Воронцов почувствовал неприятный холод.

— Потому что я ранее готовил заключение по связанным с ним материалам.

— Я знаю.

— Тогда почему спрашиваете?

Ордынцев выдержал паузу.

— Потому что вы не знаете всей истории.

Воронцов взглянул в его сторону.

— Расскажите.

Ордынцев поднялся и подошёл к шкафу.

Достал тонкую папку.

Положил на стол.

— Это материалы, которые не включали в ваше первоначальное поручение.

Воронцов открыл папку.

На первой странице находилась фотография Николая Крестова.

На второй — справка о его прежней службе.

На третьей — сведения о работе под именем Павла Миронова.

Но дальше начиналось то, чего профессор прежде не видел.

Крестов участвовал не только в подготовке служебных документов.

Его использовали для установления связей между несколькими бывшими чиновниками, подозревавшимися в передаче сведений за границу.

Часть сведений оказалась недостоверной.

Некоторые лица, названные в его сообщениях, впоследствии были освобождены.

Другие продолжали находиться под следствием.

Воронцов перешёл к следующему листу.

Там лежала копия объяснения Крестова.

«Показания о встрече 14 августа были даны мной после настойчивого требования подтвердить ранее составленную справку. Указанная встреча в действительности не происходила».

Воронцов взглянул на собеседника.

— Он признал, что оговорил людей.

— Признал. Но важно установить, при каких обстоятельствах.

— Под давлением?

— Так утверждает.

— Проверяли?

Ордынцев не сразу нашёлся с ответом.

— Частично.

— И что установили?

— Некоторые сведения не подтвердились.

Воронцов вернулся к документу.

— Почему тогда его обвиняют в ложных показаниях, а не проверяют действия тех, кто требовал от него подтверждения?

Ордынцев сел.

— Именно поэтому дело и оказалось сложным.

— Кто составлял первоначальную справку?

— Имя составителя первоначальной справки не установлено.

— Кто требовал её подтвердить?

— Часть сотрудников уже не работает.

— А остальные?

Ордынцев взглянул ему в лицо.

— Александр Николаевич, вы хотите расследовать деятельность учреждения за несколько лет?

— Я хочу понять, почему человека обвиняют в том, что он сообщил неправду, которую от него требовали другие.

— Это ещё не доказано.

— Тогда нельзя принимать окончательное решение.

Ордынцев медленно закрыл папку.

— Вы снова возвращаетесь к тому же.

— Потому что обстоятельства не изменились.

Гость долго смотрел на профессора.

Затем неожиданно спросил:

— А если выяснится, что Крестов сам предложил ложные сведения, чтобы получить свободу?

Услышанное заставило Воронцова задуматься.

— Тогда его действия следует оценивать с учётом всех обстоятельств. Но это не устраняет обязанности проверить, как использовали его сообщения и кто принимал решения на их основании.

— Даже если он виновен?

— Даже тогда.

Ордынцев промолчал, обдумывая услышанное.

— Вы понимаете, что такой подход способен затронуть множество уже завершённых дел?

— Понимаю. Однако число дел не отменяет необходимости проверки.

— И создать серьёзные трудности для государственных органов?

— Это возможно.

— Тогда почему настаиваете?

Воронцов внимательно изучил фотографию Крестова.

— Потому что трудности учреждения и судьба человека не являются равнозначными обстоятельствами.

Ордынцев отвёл взгляд.

Когда профессор вышел из кабинета, его догнал Сазонов.

Тот самый партийный работник, который присутствовал на майском совещании.

— Александр Николаевич, одну минуту.

Воронцов задержался на месте.

— Я вас слушаю, Сазонов.

Сазонов некоторое время шёл рядом с ним молча.

Сазонов первым нарушил молчание:

— Вы действительно считаете, что государство должно проверять каждое решение, если появились сомнения в его законности?

— Если сомнения обоснованны — да.

— А если таких решений тысячи?

— Тогда проблема серьёзнее, чем предполагалось.

Сазонов посмотрел на него.

— Вы не представляете, насколько сложна государственная работа.

— Представляю лишь отчасти.

— Иногда приходится выбирать между плохим и ещё худшим.

— Несомненно.

— И нельзя каждый раз останавливаться из-за юридических сомнений.

Воронцов ненадолго задумался.

— Я не предлагаю останавливать государство. Я предлагаю не лишать его возможности исправлять ошибки.

Сазонов, кажется, оценил довод.

— Довод убедительный.

Он остановился у лестницы.

— Но запомните, профессор: наверху особенно ценят людей, которые помогают принимать решения. Тех, кто постоянно объясняет, почему решение принимать нельзя, ценят значительно меньше.

Профессор обернулся к нему.

— Тогда я постараюсь предлагать решения, которые можно принять законно.

Сазонов улыбнулся.

— Вот именно поэтому вас пока и держат.

Он ушёл.

Профессор остался стоять у лестницы.

Слово «пока» прозвучало слишком отчётливо.

В тот же вечер Воронцов получил короткое письмо от Рогова.

«Александр Николаевич, вы добились изменения проекта. Положение об автоматическом сохранении силы прежних решений исключено. Это важно».

Ниже была приписка:

«Но будьте осторожны с делом 41/О. Оно связано с людьми, которых вы ещё не знаете».

Профессор перечитал письмо.

Потом достал копию перечня дел.

Сто восемьдесят семь номеров.

Сто восемьдесят семь производств, о которых он почти ничего не знал.

Он долго смотрел на список.

Затем открыл вторую тетрадь.

Июнь 1925 года.

Удалось исключить положение, допускавшее сохранение силы решений независимо от недостатков их оформления.

Вопрос о проверке ранее принятых решений остаётся открытым.

Дело № 41/О связано с более широким кругом материалов. Необходимо установить происхождение первоначальных распоряжений.

Он прервал шаг.

Приписал ещё одну строку:

«Особое мнение имеет смысл только тогда, когда существует возможность проверить, что произошло после его подачи».

Воронцов закрыл тетрадь, оставив палец между страницами.

И впервые за долгое время подумал не о том, как правильно написать заключение, а о том, кто будет читать его через десять или двадцать лет.

Возможно, никто.

Возможно, документы уничтожат.

Возможно, фамилия профессора останется лишь в служебных справках, содержание которых он никогда не увидит.

Но если хотя бы одна папка сохранится, в ней должно быть ясно, где он соглашался, а где возражал.

В этом он видел теперь не вопрос профессионального самолюбия.