Государевы люди. Особое мнение

А единственный доступный ему способ не позволить чужим решениям окончательно стать его собственными.

В конце июня Воронцов получил ещё один документ.

На этот раз не проект постановления.

Не служебное поручение.

И не приглашение на совещание.

Это была копия короткой записки, составленной без указания адресата.

В ней говорилось:

«Профессор Воронцов представляет интерес как специалист, способный выявлять юридические недостатки проектов до их утверждения. При этом проявляет склонность к самостоятельной оценке политических предпосылок решений. Рекомендуется использовать его заключения при обязательном предварительном согласовании выводов».

Ниже стояла подпись:

Б. Л. Грановский.

Воронцов перечитал последнюю строку.

«При обязательном предварительном согласовании выводов».

Он невесело улыбнулся.

Вот, значит, чего добивался Грановский.

Не устранить профессора.

Не запретить ему работать.

А сделать так, чтобы Воронцов продолжал писать заключения, но заранее согласовывал то, к каким выводам должен прийти.

Профессор положил записку в папку.

Затем взял чистый лист.

Сформулировал первое положение:

«Предварительное согласование правового вывода с лицом, заинтересованным в определённом результате, лишает заключение самостоятельного значения».

Дальше он не пошёл.

Он перечитал фразу и задумался.

И добавил:

«В таком случае юридическое заключение превращается в оформление уже принятого решения».

Эти две фразы позднее станут основой одного из самых важных документов в его жизни.

Но летом 1925 года профессор ещё не знал, насколько дорого ему обойдётся право произнести их вслух.

И не подозревал, что вскоре ему придётся столкнуться с вопросом, который окажется сложнее всех предыдущих:

что делать юристу, когда закон формально соблюдён, но само решение заведомо несправедливо?

* * *

Москва. Июль 1925 года.

Профессор Воронцов узнал о выселении семьи Климовых из газетного объявления.

Объявление было небольшим, помещённым на последней странице рядом с сообщениями о продаже мебели и поиске работников.

«В связи с передачей здания для государственных нужд жильцам дома № 18 по Староконюшенному переулку предписывается освободить занимаемые помещения в установленный срок».

Ниже указывалось учреждение, которому поручалось исполнение решения.

Воронцов перечитал объявление и отложил газету.

Дом № 18 он знал хорошо.

До революции там находилась квартира его университетского товарища Николая Андреевича Климова, преподавателя математики. После смерти Николая Андреевича в 1922 году в двух комнатах остались его вдова Мария Петровна и шестнадцатилетний сын Павел.

Воронцов навещал их редко, но поддерживал переписку. Иногда приносил книги, иногда помогал деньгами. Мария Петровна преподавала музыку, Павел готовился поступать в техническое училище.

Последнее письмо от неё пришло в мае.

О выселении там не было ни слова.

Профессор взял телефонную трубку.

Номер не отвечал.

Он позвонил ещё раз.

Потом надел пиджак, взял шляпу и вышел из квартиры.

В Староконюшенном переулке стояли две грузовые подводы.

Возле подъезда рабочие выносили шкаф. На тротуаре лежали связанные верёвкой книги, стулья, корзины с посудой и старое пианино, укрытое серой простынёй.

Мария Петровна Климова стояла рядом с вещами.

Она заметила профессора не сразу.

— Александр Николаевич?

— Мария Петровна, что происходит?

Женщина попыталась улыбнуться.

— Переезжаем.

— Куда?

— Пока не знаем.

Воронцов задержал взгляд на вещи.

— Когда получили уведомление?

— Вчера.

— А выселяют сегодня?

— Сказали, что распоряжение срочное.

— Можно посмотреть распоряжение?

Мария Петровна достала из сумочки сложенный лист.

Профессор развернул его.

Документ был составлен аккуратно. Указывались решение местного органа, основание передачи здания и обязанность жильцов освободить помещения.

Срок — двадцать четыре часа.

Воронцов прочитал документ ещё раз.

— Вам предложили другое жильё?

— Обещали комнату.

— В каком районе?

— Не сказали.

— Кто обещал?

— Человек из жилищного отдела.

Профессор оторвался от чтения.

Возле подъезда стоял молодой служащий в кожаной куртке. Он проверял список квартир.

Воронцов подошёл к нему.

— Добрый день. Кто руководит выселением?

— Я.

— В таком случае представьтесь.

— Уполномоченный жилищного отдела Громов.

— Александр Николаевич Воронцов. Я хотел бы выяснить основания выселения гражданки Климовой.

Громов посмотрел на него без интереса.

— Основания указаны в уведомлении.

— Я ознакомился. Где решение о предоставлении другого помещения?

— Это не относится к моему поручению.

— А к чьему относится?

— К жилищному отделу.

— Вы только что сказали, что представляете жилищный отдел.

Громов нахмурился.

— Гражданин, не мешайте работе.

— Я пытаюсь установить, куда сегодня должна отправиться женщина, которую вы выселяете.

— Ей предложат помещение.

— Когда ей предоставят жильё?

— По мере возможности.

— А до этого?

Громов не предложил другого выхода.

— Пусть обратится в районный отдел.

Воронцов взглянул на циферблат.

— Сейчас половина третьего. Вы закончите выселение к вечеру. Районный отдел уже не примет её заявление.

— Это не моя забота.

— Ошибаетесь. Если исполнение вашего распоряжения приводит к тому, что человек остаётся без жилья, вопрос о последствиях исполнения становится существенным.

Громов устало вздохнул.

— Вы юрист?

— Юрист. Поэтому и спрашиваю об основаниях.

— Тогда должны понимать, что решение принято законно.

— Возможно. Я пока не видел материалов.

— Но распоряжение есть.

— Наличие распоряжения ещё не доказывает правильности его исполнения.

Громов указал на подъезд.

— Мне приказано освободить здание.

— А мне никто не приказывал молчать.

Служащий посмотрел на него внимательнее.

— Вы кто такой?

Воронцов достал удостоверение консультанта.

Громов прочитал.

Выражение его лица изменилось.

— Подождите здесь.

Он отошёл к телефону в ближайшей конторе.

Через десять минут вернулся.

— Работы по квартире Климовой пока приостановлены.

— Кто распорядился приостановить работы?

— До дополнительного распоряжения.

— Благодарю за отсрочку.

— Но остальные квартиры освобождаем.

Воронцов перевёл взгляд на людей, стоявших возле вещей.

— А им куда идти?

Громов отвёл взгляд от людей, стоявших возле вещей.

К вечеру профессор побывал в районном жилищном отделе.

Там ему объяснили, что здание передаётся учреждению, которому срочно требуются помещения для сотрудников.

Решение было принято в пределах компетенции соответствующего органа.

Уведомления составлены правильно.

Сроки исполнения определены специальным распоряжением.

Воронцов внимательно изучил документы.

И с неприятным удивлением обнаружил, что формально чиновники действительно опирались на действующие решения.

Он мог спорить о разумности срока.

Мог требовать предоставления другого помещения.

Мог указывать на тяжёлое положение отдельных жильцов.

Но очевидного превышения полномочий, подобного тому, с которым он сталкивался прежде, здесь не было.

Начальник отдела, плотный мужчина по фамилии Шумилов, терпеливо выслушал его.

— Александр Николаевич, поймите: здание необходимо освободить.

— Почему именно это?

— Подходит по расположению и площади.

— А почему нельзя дождаться предоставления жильцам других помещений?

— Потому что учреждение должно начать работу в установленный срок.

— Кто установил срок?

— Руководство.

— А кто проверил, можно ли переселить людей за сутки?

Шумилов развёл руками.

— Мы исполняем решение.

Профессор посмотрел на говорившего.

— Вы ведь понимаете, что некоторые жильцы окажутся на улице?

— Мы не собираемся никого оставлять на улице.

— Но другого жилья у вас пока нет.

— Временные трудности.

— Для вас временные. Для пожилой женщины с вещами на тротуаре — вполне настоящие.

Шумилов вздохнул.

— Александр Николаевич, у нас жилищный кризис. Вы прекрасно знаете. Одним нужно помещение, другим тоже. Мы не можем удовлетворить всех.

— Я не прошу удовлетворить всех немедленно. Я прошу не выселять людей раньше, чем будет решён вопрос об их размещении.

— Тогда не выполним распоряжение.

— Значит, распоряжение составлено без учёта необходимых условий исполнения.

Шумилов посмотрел на него с раздражением.

— Вы предлагаете отменить решение?

Профессор мысленно сопоставил обстоятельства.

— Пока предлагаю приостановить выселение до определения порядка переселения.

— Что позволяет отложить выселение?

Профессор не ответил сразу.

Именно этот вопрос оказался самым трудным.

Он привык находить нарушения закона.

Теперь перед ним находилось решение, которое могло быть принято компетентным органом, но исполнение которого причиняло людям очевидный вред.

Шумилов заметил его молчание.

— Вот видите, Александр Николаевич. Законных оснований для отмены у вас нет.

— Возможно, — ответил профессор. — Но это ещё не означает, что решение разумно.

— Разумность не входит в мои полномочия.

— Тогда кто за неё отвечает?

Шумилов устало посмотрел на часы.

— Следующий посетитель.

Домой Воронцов вернулся поздно.

Он долго сидел перед чистым листом.

Ситуация не укладывалась в привычную схему.

В деле Крестова государственные органы скрывали сведения, изменяли документы и пытались использовать чужую подпись.

Здесь же распоряжение существовало.

Полномочия были определены.

Процедура оформления соблюдена.

И всё-таки результат выглядел несправедливым.

Профессор открыл тетрадь.

Записал мысль:

«Законность решения не исчерпывает вопроса о допустимости его последствий».

Воронцов задержался на этой мысли.

Затем зачеркнул слово «допустимости».

Заменил её другой формулировкой:

«Законность решения не исчерпывает вопроса о разумности и справедливости его последствий».

Эту формулировку он счёл наиболее точной.

Но оставалась проблема.

Юрист не мог просто объявить решение незаконным потому, что оно ему не нравилось.

Если он начнёт подменять право личным представлением о справедливости, то чем будет отличаться от чиновника, который подменяет закон государственной необходимостью?

Воронцов отложил тетрадь, закрыв её.

Ему требовалось не красивое рассуждение.

Нужно было найти способ помочь людям, не выдумывая правовых оснований.

На следующее утро профессор снова отправился в жилищный отдел.

На этот раз он попросил предоставить сведения о помещениях, находящихся в распоряжении района.

Шумилов встретил его без удовольствия.

— Александр Николаевич, мы вчера всё обсудили.

— Не всё.

— Что ещё?

— Сколько семей подлежит выселению?

— Двенадцать.

— Сколько человек?

— Тридцать восемь.

— Сколько помещений имеется для временного размещения?

Шумилов нахмурился.

— Не знаю точно.

— Тогда давайте выясним.

— Почему вы решили вмешаться?

— Потому что вчера вы сказали, что никого не собираетесь оставлять на улице.

Шумилов посмотрел на него.

— Вы намерены проверить каждое моё слово?

— Только те, от которых зависит судьба тридцати восьми человек.

Начальник отдела вызвал сотрудницу.

Через полчаса выяснилось, что район располагает несколькими свободными комнатами, двумя помещениями в бывшем доходном доме и местами во временном общежитии.

Всего этого не хватало для постоянного переселения.

Но позволяло разместить людей хотя бы на первое время.

Воронцов предложил составить поимённый список жильцов с указанием состава семей, возраста, состояния здоровья и потребности в отдельном помещении.

Шумилов сначала возражал.

Потом заинтересовался.

— Вы хотите, чтобы мы распределили временное жильё по категориям?

— Я хочу, чтобы вы знали, кого выселяете и куда эти люди должны отправиться.

— Это потребует времени.

— Меньше, чем последующие жалобы.

Шумилов усмехнулся.

— И у вас есть доказательства?

— Нет. Но предлагаю проверить.

К вечеру список был готов.

Выяснилось, что в доме проживали трое тяжело больных, четыре семьи с маленькими детьми и две пожилые женщины без близких родственников.

Профессор предложил переселять их в первую очередь в наиболее пригодные помещения.

Остальным — предоставить временное размещение с письменным указанием срока последующего решения жилищного вопроса.

Шумилов долго изучал список.

— Александр Николаевич, это разумно.

— Рад, что мы согласны.

— Но распоряжение о выселении остаётся в силе.

— Разумеется. Мы обсуждаем порядок исполнения.

Шумилов поднял голову.

— Значит, вы не требуете отмены?

— Нет, если можно исполнить решение без того вреда, который возникал при первоначальном порядке.

Начальник отдела задумался.

— А вы могли бы изложить это письменно?

Воронцов улыбнулся.

— Наконец-то просьба, которую я ожидал услышать.

Через два дня профессор подготовил короткое заключение.

Он не оспаривал компетенцию органа, принявшего решение о передаче здания.

Вместо этого указал, что исполнение распоряжения должно учитывать фактическую возможность переселения жильцов и не должно создавать последствий, не предусмотренных самим решением.

Особенно подробно он рассмотрел вопрос о сроках.

Воронцов предложил различать срок освобождения здания и порядок фактического переселения.

Если государственное учреждение нуждалось в помещениях срочно, это не освобождало жилищные органы от необходимости организовать размещение граждан.

Заключение получилось спокойным.

Без обвинений.

Без громких слов.

Но с конкретным предложением: утвердить отдельный план переселения и назначить должностное лицо, ответственное за его исполнение.

Шумилов согласился.

Работы в доме приостановили ещё на четыре дня.

За это время большинству жильцов определили временные помещения.

Марии Петровне и Павлу Климовым предоставили комнату в доме неподалёку.

Она была тесной.

Пианино туда не помещалось.

Но у них появилась крыша над головой.

Когда Воронцов пришёл помочь с переездом, Мария Петровна долго благодарила его.

— Александр Николаевич, если бы не вы, мы оказались бы на улице.

— Не преувеличивайте. Шумилов оказался человеком вполне разумным.

— Он ведь сначала ничего не хотел слушать.

— Иногда чиновнику нужно предложить не только возражение, но и способ выполнить поручение иначе.

Павел, стоявший у окна, спросил:

— А почему нельзя было сразу сделать так?

Воронцов перевёл взгляд на юношу.

— Потому что составитель распоряжения думал о здании.

— А о людях?

— Вероятно, считал, что о них подумает кто-нибудь другой.

Павел нахмурился.

— Это несправедливо.

Профессор кивнул.

— Несправедливо. Но это ещё не ответ на вопрос о законности.

— Но законно?

Воронцов мысленно восстановил порядок принятия решения.

— Само решение о передаче здания могло быть законным. А вот порядок исполнения требовал исправления.

— Значит, закон не всегда защищает?

— Закон не способен предусмотреть каждое человеческое обстоятельство. Поэтому важно, чтобы люди, которые его применяют, не забывали, ради чего он существует.

Павел помолчал.

— А если забывают?

— Тогда им приходится напоминать.

История с домом № 18 неожиданно получила продолжение.

Через неделю Воронцова вызвали к Ордынцеву.

Тот встретил его с газетной вырезкой в руках.

— Александр Николаевич, вы теперь занимаетесь жилищными вопросами?

— Иногда.

— Мне сообщили, что вы вмешались в исполнение решения местного органа.

— Я предложил изменить порядок переселения.

— Без служебного поручения?

— Как частное лицо.

Ордынцев положил вырезку.

— Вы использовали удостоверение консультанта.

Воронцов отвёл взгляд от собеседника.

— Да.

— Что заставляет вас так думать?

— Потому что уполномоченный отказался обсуждать положение жильцов, пока не узнал, что я работаю с государственными учреждениями.

— Значит, вы воспользовались служебным положением.

— Чтобы добиться рассмотрения вопроса, который должен был рассматриваться независимо от моего удостоверения.

Ордынцев задержал на нём взгляд.

— Это не совсем оправдание.

— Это не оправдание, — признал Воронцов.

— Вы признаёте, что поступили неправильно?

Воронцов задумался над тем, что ему предстояло признать.

— Я признаю, что не следовало использовать служебное удостоверение в частном споре. Но не считаю неправильным требование обеспечить переселение людей.

Ордынцев молча склонил голову в знак согласия.

— Вот это уже интереснее.

Он достал из папки заключение профессора.

— Ваш документ прочитали.

— Кто прочитал?

— Несколько человек.

— Что они предлагают?

— Предлагают использовать его при подготовке разъяснений для местных органов.

Удивление отразилось на лице Воронцова.

— По жилищным вопросам?

— Не одними жилищными.

Ордынцев раскрыл папку.

— Вы сформулировали принцип, который может применяться шире: исполнение законного решения не должно создавать дополнительных последствий, не предусмотренных самим решением.

— Да.

— Но где предел?

— Какой именно?

— Если каждое учреждение начнёт учитывать обстоятельства отдельных граждан, исполнение решений станет медленнее.

— Иногда.

— А если речь идёт о массовых мероприятиях?

— Тогда порядок исполнения следует готовить заранее.

Ордынцев задумался над предложением.

— Вы предлагаете учитывать последствия ещё до принятия решения?

— Да. Иначе цена ошибки обнаружится слишком поздно.

— Но невозможно знать всё заранее.

— Не всё. Однако можно установить наиболее вероятные последствия.

Гость задумался.

— Например?

— Сколько людей затронет решение. Какие права и интересы будут ограничены. Какие учреждения отвечают за исполнение. Какие средства необходимы. Существуют ли менее тяжёлые способы достичь той же цели.

Ордынцев сделал запись.

— Вы сейчас описали не юридическое заключение, а целую систему предварительной оценки решений.

— По существу, да.

— И считаете, что она нужна?

— Считаю, что нужна.

Ордынцев медлил с ответом.

Затем произнёс:

— Подготовьте записку.

Профессор поднял глаза от записей.

— О чём именно?

— О правовой оценке последствий государственных решений.

— Для каких органов?

— Начните с общих принципов.

— Что последует за этим?

Ордынцев ответил улыбкой.

— Потом посмотрим.

Профессор вышел из кабинета с неожиданным чувством тревоги.

Он хотел помочь одной семье.

В результате получил поручение разработать порядок оценки последствий государственных решений.

На первый взгляд это выглядело удачей.

Но Воронцов уже знал, что общие принципы могут использоваться самым неожиданным образом.

Если он предложит учитывать последствия решений, кто-то непременно спросит, какие последствия считать допустимыми.

Если предложит оценивать соразмерность мер, возникнет вопрос, кто определяет эту соразмерность.

Если потребует учитывать интересы граждан, найдётся человек, который объявит эти интересы уже учтёнными.

И всё же отказаться от работы означало бы отказаться от возможности хотя бы частично изменить существующую практику.

Профессор шёл по коридору, размышляя об этом, когда услышал знакомый голос.

— Александр Николаевич.

У окна стоял Грановский.

— Борис Леонидович.

— Говорят, вы теперь специалист по справедливости.

Воронцов остановился.

— Нет. По праву.

— А разница?

— Существенная.

Грановский ответил улыбкой.

— Вы ведь недавно добились отсрочки выселения.

— Добился изменения порядка переселения.

— И считаете это победой?

— Считаю, что люди получили временное жильё.

— Но здание всё равно освободили.

— Освободили.

— Значит, государственное решение исполнено.

— Решение исполнено.

— И вы не возражаете?

— Против чего именно?

Грановский приблизился.

— Против того, что государственные интересы оказались важнее интересов отдельных граждан.

Воронцов не сразу отвёл глаза.

— Я не считаю, что интересы всегда должны противопоставляться. В данном случае удалось исполнить решение без необходимости оставлять людей на улице.

— А если бы не удалось?

— Тогда следовало бы пересмотреть условия исполнения.

— Или само решение?

— Возможно.

Грановский криво улыбнулся.

— Вот видите. В конечном счёте всё зависит от того, кто принимает решение.

— Нет. От того, какие полномочия у него есть и как он ими пользуется.

— Вы всё ещё верите в эти различия?

— Я ими занимаюсь профессионально.

Грановский наклонился ближе.

— Александр Николаевич, однажды вам придётся признать, что государство не может управляться по правилам университетского семинара.

Воронцов ответил спокойно:

— А вам однажды придётся объяснить, почему государству понадобилось скрывать собственные решения от людей, которые должны их исполнять.

Улыбка исчезла с лица Грановского.

— Вы слишком много себе позволяете.

— Возможно. Но пока мы разговариваем в коридоре, а не составляем протокол.

Профессор поклонился и пошёл дальше.

В августе 1925 года Воронцов закончил записку о правовой оценке последствий государственных решений.

Она получилась значительно объёмнее, чем он рассчитывал.

Профессор предложил пять основных вопросов, на которые составитель проекта должен отвечать до его утверждения.

Первый: каким органом и на каком основании принимается решение.

Второй: какие лица и учреждения оно затрагивает.

Третий: какие последствия могут возникнуть при исполнении.

Четвёртый: существуют ли способы достичь той же цели с меньшими ограничениями.

Пятый: кто отвечает за устранение последствий, если исполнение приведёт к нарушениям.

Особое внимание Воронцов уделил последнему вопросу.

Он писал:

«Недостаточно установить, кто отвечает за исполнение решения. Необходимо определить, кто обязан рассматривать обращения о последствиях его исполнения и принимать меры к устранению допущенных нарушений».

Профессор понимал, что не создаёт новой теории.

Многие из этих идей были известны правоведам задолго до него.

Но в существующей административной практике они редко соединялись в единый порядок.

Он хотел, чтобы чиновник, составляющий проект постановления, думал не только о том, как добиться результата, но и о том, что произойдёт с людьми после исполнения.

Записку он передал Ордынцеву.

Ответ пришёл через неделю.

«Предложения приняты к сведению. Отдельные положения могут быть использованы при подготовке ведомственных инструкций».

Воронцов ещё раз прочёл эту фразу.

Он уже научился не придавать слишком большого значения словам «приняты к сведению».

Они могли означать что угодно.

От настоящего интереса до вежливого отказа.

Но через несколько дней произошло нечто неожиданное.

Профессору доставили проект инструкции для одного из государственных учреждений.

В разделе о порядке подготовки решений он обнаружил собственные положения.

Почти дословно.

Требование указывать круг затрагиваемых лиц.

Необходимость оценивать последствия исполнения.

Обязанность назначать ответственного за рассмотрение жалоб.

Воронцов прочитал документ с удовлетворением.

Однако в последнем пункте находилась оговорка:

«В случаях особой государственной необходимости указанные требования могут не применяться по решению руководителя учреждения».

Профессор положил лист перед собой.

Снова.

Та же конструкция.

Общее правило.

И исключение, позволяющее не соблюдать правило именно тогда, когда его соблюдение особенно важно.

Он взял карандаш и вернулся к оговорке.

Подчеркнул оговорку.

На полях оставил короткое распоряжение: