Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений

В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2012 года № 7 «Об организации участия органов прокуратуры Российской Федерации в противодействии преступности» было указано, что прокуроры всех уровней должны считать надзор за исполнением законов о противодействии преступности, включая ее предупреждение, приоритетным направлением своей деятельности. Особо подчеркнуто, что недостатки в организации работы по раскрытию преступлений, выявлению и привлечению к ответственности злоумышленников нарушают основополагающий принцип уголовного судопроизводства – неотвратимость наказания.

В соответствии со статьей 29 Закона о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов органами предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности является соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Также под надзором находится установленный порядок рассмотрения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования. Кроме того, прокуроры контролируют законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Прокурорский надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а также за законностью и обоснованностью процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовных дел остается эффективным средством преодоления противодействия расследованию. Это противодействие часто обусловлено тем, что органы предварительного расследования и оперативно-розыскные органы не принимают необходимых мер для тщательной проверки сообщений о событиях с признаками преступлений и вынесения законных и обоснованных решений по результатам этих проверок. Таким образом, они фактически саботируют выполнение возложенных на них обязанностей.

Положения Уголовно-процессуального кодекса РФ предоставляют органам прокуратуры определенные правовые средства, которые позволяют осуществлять государственно-правовое воздействие на данный процесс. Эти средства помогают своевременно выявлять подобные нарушения, обеспечивать возбуждение уголовных дел и контролировать всесторонность, полноту и объективность досудебного производства.

Публично-правовой характер требований, содержащихся в части 2 статьи 21 и статье 73 УПК РФ, определяет основную задачу деятельности профессиональных участников досудебного уголовного судопроизводства со стороны обвинения. Принципы этой деятельности, изложенные в статьях 6–18 УПК РФ, устанавливают обязательные условия для решения данной задачи.

Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений нацелен:

а) на выполнение органами предварительного расследования требований уголовно-процессуального закона об установлении обстоятельств преступлений и изобличении лиц, их совершивших, что включает раскрытие преступлений и обеспечение привлечения виновных к уголовной ответственности;

б) соблюдение установленной законом формы выполнения этой деятельности;

в) обеспечение прав и законных интересов лиц, находящихся в различном процессуальном качестве в рамках досудебного производства;

г) законность и обоснованность процессуальных решений следователей, дознавателей, руководителей следственных органов и начальников подразделений дознания по конкретным уголовным делам.

Решение этих задач прокурорами возможно при наличии у них не только глубоких знаний уголовного и уголовно-процессуального законодательства, но также необходимой криминалистической подготовки и владения современными методами судебной экспертизы, уголовной (криминалистической) регистрации и взаимодействия с оперативно-розыскными органами.

Изучение пособий и других учебно-методических материалов по методике прокурорского надзора, а также анализа практики прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и досудебном производстве имеет большое значение. Также важны информационные письма о положительном опыте, обобщения и другие материалы.

Кроме того, прокурорам необходимо знать материалы судебной практики по уголовным делам различных категорий и видов, а также разъяснения по этим вопросам, содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

§ 1.2. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании преступлений

В упомянутой в предыдущем параграфе статье 29 Закона о прокуратуре предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания, органами предварительного следствия и оперативно-розыскными органами сформулирован в общем виде. В нем выделены четыре основных элемента, однако среди них не указано обеспечение раскрытия и расследования преступлений с использованием предоставленных прокурору надзорных средств. В связи с этим возникает необходимость определить, что представляет собой данный предмет и каково его содержание.

Для этого необходимо вновь обратиться к части 2 статьи 21 УПК РФ, определяющей задачи профессиональных участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения, в том числе прокурора. В соответствии с данной частью они обязаны во всех случаях обнаружения признаков преступления принимать предусмотренные уголовно-процессуальным законом меры по установлению события преступления, а также установлению и изобличению лица или лиц, его совершивших. В современных правовых условиях прокурор не является субъектом проверки сообщений о преступлениях, не возбуждает уголовные дела, не проводит по ним следственные действия, не назначает судебные экспертизы, не дает поручения оперативно-розыскным органам о проведении оперативно-розыскных мероприятий и не выполняет другую деятельность, непосредственно направленную на решение задач, названных в части 2 статьи 21 УПК РФ.

Поэтому очевидно, что в данных условиях деятельность прокурора направлена на обеспечение их выполнения следователями и дознавателями за счет использования предоставленных ему частью 2 статьи 37 УПК РФ полномочий, на что и обращается внимание в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации.

В первую очередь прокуроры обязаны обеспечивать полноту регистрации сообщений и другой информации о преступлениях, чтобы они были незамедлительно поставлены на учет и была начата работа по установлению и изобличению совершивших их лиц. Надзорная деятельность прокурора в этом направлении занимает важное место в системе правовых средств обеспечения законности в деятельности указанных органов. Кроме того, она является эффективным инструментом формирования объективных показателей состояния, структуры и динамики преступности. Результаты их анализа используются при разработке и реализации адекватных мер противодействия этому негативному явлению, а также обеспечивают реализацию конституционного права на судебную защиту и доступ к правосудию для лиц и организаций, пострадавших от преступлений.

В приказах Генерального прокурора Российской Федерации от 27 ноября 2007 года № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве», от 17 сентября 2021 года № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», от 19 января 2022 года № 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» и от 23 октября 2023 года № 730 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях органами дознания и органами предварительного следствия» прокурорам всех уровней адресованы требования по совершенствованию организации и обеспечению действенного и эффективного прокурорского надзора за исполнением законов на данной линии.

Прокуроры обязаны регулярно проводить соответствующие проверки и незамедлительно реагировать на выявленные нарушения закона. Особое внимание следует уделить соблюдению компетенции уполномоченных должностных лиц органов дознания и предварительного следствия, а также обязательному порядку проверки сообщений, поступивших из средств массовой информации, о преступлениях. Важно контролировать сроки регистрации сообщений о преступлениях и их последующей проверки, а также порядок продления таких сроков.

Прокуроры также должны тщательно оценивать достоверность документов и результаты проверки сообщений. Необходимо проверять, не использовались ли незаконные методы воздействия по отношению к заявителям, изменившим свое первичное обращение или отказавшимся от него. Прокуроры должны правильно применять нормы материального и процессуального права, уведомлять заявителей о результатах разрешения их сообщений и разъяснять им права на обжалование принятых решений и порядок такого обжалования.

Кроме того, мерами прокурорского реагирования следует предотвращать нарушение принципа разумности сроков уголовного судопроизводства, а также контроль за проведением проверок в соответствии с требованиями подследственности на этапе проверки сообщения о преступлении. При установлении фактов волокиты необходимо применять меры прокурорского реагирования, включая постановку вопросов об ответственности виновных должностных лиц и выявление причин возникновения данных ситуаций.

Анализ требований названных приказов позволяет определить следующие цели прокурорского надзора на данном участке:

– своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законов в деятельности органов дознания и органов предварительного следствия при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

– защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, пострадавших от преступлений;

– пресечение незаконных действий или бездействия, а также незаконных решений должностных лиц этих органов, препятствующих доступу пострадавших от преступлений к правосудию;

– безотлагательное принятие мер, направленных на восстановление нарушенных прав потерпевших;

– оперативность и полноту мер по установлению, изобличению и привлечению к законной ответственности виновных в преступлениях лиц.

Не секрет, что своевременное реагирование органов предварительного расследования на преступление и незамедлительное использование максимально возможного в этих условиях комплекса процессуальных, оперативно-розыскных и судебно-экспертных средств обеспечивают получение на данном этапе достаточно полной информации. Эта информация, если не указывает напрямую на причастное к преступлению лицо, позволяет выдвинуть обоснованные и перспективные рабочие версии, а также определить круг необходимых действий для их проверки. Постановка преступления на учет является первым шагом к его раскрытию, особенно если на момент возбуждения уголовного дела еще не известно, кто совершил преступление. Укрытие преступлений от учета, напротив, не только исключает возможность запуска механизма расследования, но и порождает у виновных чувство безнаказанности, фактически подталкивая их к совершению новых преступлений.

Незаконный и необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела – одна из распространенных форм укрытия преступлений от учета. Возбуждение уголовных дел после отмены многих подобных постановлений фактически означает признание факта попыток укрытия, что в свою очередь порождает непринятие мер к установлению виновных лиц, неоправданное освобождение их от ответственности и от обязанности возместить потерпевшим причиненный вред. В этом контексте нельзя переоценить роль прокурорского надзора в обеспечении принятия этих мер, привлечении виновных к законной ответственности и восстановлении социальной справедливости.

В ходе проверки прокурорами постановлений о возбуждении уголовных дел, основанием для которых послужили результаты оперативно-розыскной деятельности, при необходимости следует изучать дела оперативного учета и иные оперативно-служебные материалы на предмет соблюдения порядка представления данных результатов и проведения оперативно-розыскных мероприятий с непосредственным исследованием носителей информации.

При выявлении в делах оперативного учета или иных оперативно-служебных материалах сведений, имеющих значение для доказывания, расследования или рассмотрения уголовного дела, прокуроры обязаны вносить в орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, требование о представлении этих данных органу дознания или в суд. Прокуроры также должны принимать меры, направленные на пресечение случаев возбуждения уголовных дел в отношении неустановленного лица по факту совершенного преступления при наличии достаточных данных о его совершении конкретным лицом (п. 10 приказа от 19.01.2022 № 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»).

Прокурорский надзор за исполнением требований части 2 статьи 21 УПК РФ нацелен на обеспечение всесторонности, полноты и объективности предварительного расследования следователями и дознавателями. Многие ученые считают, что отсутствие в УПК РФ данного требования в качестве принципа уголовного судопроизводства является серьезным упущением законодателя. Профессор А. И. Михайлов, разделяя мнение многих исследователей, отметил: «Полнота следствия означает обязанность следователя устанавливать по каждому делу все обстоятельства дела, образующие в своей совокупности предмет доказывания… Следователь не может считать дело полно расследованным, если он не принял мер к получению доказательств о каждом из обстоятельств предмета доказывания. Подчеркивая значение полноты расследования, закон указывает пути решения этой задачи. Они состоят в том, чтобы по каждому делу выдвигались и проверялись все основанные на материалах дела версии о характере преступного деяния и лицах, причастных к его совершению.

…Обязанность следователя выдвигать все основанные на материалах дела версии и принимать меры к проверке каждой из них образует следующий элемент этого принципа, обозначенный в законе как всесторонность расследования…

Объективность как один из элементов данного принципа означает, что все расследование, заключающееся в выборе средств для получения доказательств, в проведении самих следственных действий, в оценке собранного материала, следователь должен проводить объективно. Не допуская элементов субъективизма, предвзятости, односторонности… И хотя следователь оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, конечно имеющему субъективную окраску, но правила оценки, сформулированные в законе, требуют, чтобы выводы, а тем более процессуальные решения следователя, основывались на прочном объективном фундаменте имеющихся в деле доказательств» [3].

В связи с этим и в соответствии с пунктом 17 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 19 января 2022 года № 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» прокуроры в пределах своих полномочий должны давать письменные указания дознавателям относительно направления расследования, получения и надлежащей фиксации доказательств, а также производить необходимые следственные действия для установления и закрепления следов преступления. При этом исключается возможность направления дознавателям немотивированных письменных указаний, содержащих перечень очевидных следственных действий, которые вытекают из полномочий дознавателя, без учета конкретных обстоятельств происшествия.

Аналогичные требования изложены в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2021 года № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия». В соответствии с подпунктами 1.1 и 1.2 данного приказа защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также интересов Российской Федерации следует считать приоритетным направлением деятельности прокуратуры. Прокуроры обязаны принимать меры в пределах своих полномочий для восстановления нарушенных прав, возмещения материального ущерба и компенсации морального вреда.

Для достижения этих целей прокуроры должны систематически проверять законность действий и решений следственных органов в ходе досудебного производства, включая прием, регистрацию и разрешение сообщений о преступлениях. Не реже одного раза в месяц необходимо проводить выезды в поднадзорные следственные органы для сверки данных, содержащихся в книгах учета сообщений о преступлениях, регистрации обращений граждан и других учетных документах. Также следует использовать сведения из медицинских и иных учреждений, информацию из публикаций в СМИ и интернета, а также обращения граждан, поступившие в прокуратуру.

Проверяя законность и обоснованность постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенных следователями, прокуроры должны обращать внимание на объективность и полноту проведенной проверки, в том числе путем опроса заинтересованных лиц и специалистов. Это требование обусловлено тем, что качество проверки сообщения о преступлении нередко предопределяет общий результат работы по его раскрытию и расследованию. Халатное отношение следователя или дознавателя к проверке может привести к утрате возможности своевременного выявления, закрепления и исследования следов преступления, получения другой информации, использование которой могло бы способствовать установлению и изобличению лица, совершившего преступление.

В соответствии с требованиями подпункта 1.12 приказа от 17 сентября 2021 года № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» при проверке законности постановлений о приостановлении предварительного следствия по основаниям, предусмотренным пунктами 1 и 2 части 1 статьи 208 УПК РФ, прокуроры обязаны использовать комплексный подход к оценке полноты расследования и оперативно-розыскных мероприятий. Это включает изучение материалов приостановленных уголовных дел одновременно с соответствующими делами оперативного учета. Такой подход необходим для выяснения, использовались ли возможности оперативно-розыскной деятельности в ходе расследования преступлений, совершенных без очевидцев, для получения информации о вероятных преступниках и их местонахождении (если они скрываются от следствия).

Взаимодействие следователя и оперативных работников подразделений уголовного розыска, борьбы с экономической преступностью и других служб также способствует получению информации о дополнительных источниках доказательств, местах сокрытия вещественных доказательств, а также о подлежащем конфискации имуществе и т. д. При изучении дела оперативного учета прокурор обязан выяснить:

– осуществлялось ли взаимодействие на должном уровне;

– проводились ли оперативно-розыскные мероприятия для исполнения поручения следователя;

– была ли получена в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий значимая для раскрытия преступлений информация;

– как полученная информация была использована и использована ли с этой целью.

При выявлении недостатков процессуальной и оперативно-розыскной деятельности, обусловивших невыполнение следователями, дознавателями, сотрудниками оперативно-розыскных подразделений задачи раскрытия и расследования преступлений, прокурор обязан принять незамедлительные и соответствующие характеру выявленного нарушения меры прокурорского реагирования.

Неисполнение органами дознания требований части 2 статьи 21 УПК РФ обязывает прокурора направить указание начальнику органа (подразделения) дознания. В этом указании должно быть указано направление расследования с перечислением обстоятельств, которые необходимо установить, а также следственных и других процессуальных действий, которые нужно выполнить для достижения этой цели.

В таких случаях прокурор также направляет требование об устранении нарушения закона в адрес органа предварительного расследования. Это нарушение выражается в невыполнении требований указанной нормы УПК РФ, касающейся установления конкретных обстоятельств расследуемого преступления и идентификации лица, совершившего преступление.

Применение знаний в области криминалистической методики расследования преступлений помогает прокурору понять полноту выполнения процессуальных и связанных с ними непроцессуальных действий. Криминалистическая методика не регулируется каким-либо законом, однако одним из основных ее принципов является зависимость от предмета доказывания по уголовному делу.

Это означает, что содержание частной методики расследования преступлений определенных видов зависит от типового перечня обстоятельств, составляющих предмет доказывания. При возбуждении уголовного дела по конкретному преступлению следователь проводит его предварительную квалификацию, основываясь на оценке признаков элементного состава этого преступления, которые служат основанием для принятия соответствующего процессуального решения. Дальнейшее расследование ориентируется на получение доказательств наличия других элементов состава, по признакам которого оно ведется, что определяет его цели и задачи. Средства достижения этих целей конкретизируются в плане расследования, который отражает содержание индивидуальной методики.

Однако прокурорам следует помнить, что методика расследования преступлений представляет собой не просто совокупность следственных и иных процессуальных действий, выполняемых в порядке, соответствующем изложению обстоятельств предмета доказывания в статье 73 УПК РФ. Рассматриваемая методика состоит из двух уровней. На более высоком, общем уровне находятся положения типовой методики расследования преступлений данного вида. Знание этих положений помогает надзирающему прокурору при изучении уголовного дела о конкретном преступлении, особенно если оно совершено без очевидцев, уяснить, насколько верно организовано расследование и являются ли обоснованными выдвинутые по нему версии. В свою очередь, знание второго уровня методики, то есть совокупностей следственных и оперативно-розыскных мероприятий, проведение которых может обеспечить положительный результат расследования, позволяет прокурору точно диагностировать полноту установления отдельных обстоятельств, правильно оценить сложившуюся следственную ситуацию и взвешенно подойти к формулированию своих требований.

Названные совокупности (компоненты) методики в криминалистической литературе получили различные названия – тактическая операция, тактическая комбинация, тактический комплекс и др. Полагаем, что понятие «тактический комплекс» более точно соответствует содержанию и назначению систематизированных совокупностей следственных и других действий, ориентированных на установление отдельных обстоятельств предмета доказывания. Нами предложено в числе структурированных совокупностей средств решения криминалистических и процессуальных задач расследования преступлений выделить следующие, использование которых выполняет различную роль в ходе названной деятельности.

1. Тактический комплекс – система следственных, иных процессуальных, оперативно-розыскных, информационных, организационных и иных вспомогательных действий, направленных на получение доказательств, имеющих значение для решения относительно локализованной конкретной задачи предварительного расследования, подчиненной общей его цели, и являющаяся, таким образом, локальной методикой расследования.

Наименование рассматриваемого комплекса тактическим не означает его отнесения к сфере криминалистической тактики. Тактическое значение данного комплекса как локальной методики установления отдельных обстоятельств состава преступления и взаимосвязанных с ними фактов выражается в выборе следователем наиболее целесообразного момента начала его использования в период расследования. Эта целесообразность диктуется характером сложившейся на данный момент следственной ситуации, позволяющей или требующей приступить к его реализации.

2. Тактическая операция (тактическая комбинация) – сочетание организационных, оперативно-розыскных и иных непроцессуальных действий, выполняемых с целью создания условий для эффективного проведения следственных действий или решения других задач, возникающих в ходе расследования преступления и обусловленных складывающимися при этом следственными ситуациями. В отдельных случаях в рамках тактической операции (комбинации) могут проводиться единичные следственные действия, необходимые для решения локальной задачи, в рамках которой осуществляется тактическая операция (комбинация).

3. Тактический прием – наиболее рациональный в сложившихся условиях и адаптированный к ним вариант поведения или действия следователя в ходе производства по уголовному делу, осуществляемый с целью оптимальной организации и планирования расследования, оценки криминалистической и процессуальной информации, а также обеспечения условий результативного отдельного следственного действия [4].

В качестве примера может служить одновременное проведение допросов ряда лиц по одному и тому же вопросу с предварительным принятием мер по недопущению контакта между ними. Но и в этом случае тактическая операция (комбинация) является элементом тактического комплекса и, соответственно, элементом методики досудебного производства в целом.