Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений

В.Н. Исаенко

Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений

© Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2026

© ИД «Городец», оригинал-макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2026

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

@ Электронная версия книги подготовлена ИД «Городец» (https://gorodets.ru/)

Посвящаю моему учителю

М.К. Треушникову

По имеющимся данным, человек за всю жизнь не может прочитать больше двух процентов книжных произведений, созданных в этом мире. Каждому из нас рано или поздно приходит мысль, какими должны быть произведения, на которые мы тратим личное время и жизненную энергию, отдаем им часть себя. Общение с книгой должно приносить и удовольствие, и пользу, а в идеале – еще и полноценный диалог с автором.

Мы стоим перед выбором: что читать. Так, создается личная библиотека. На первых порах она складывается стихийно: человек учится чтению, привыкает к книге, а действующие образовательные программы, начиная с дошкольных учреждений и заканчивая высшими учебными заведениями, предлагают базовый набор произведений, с которыми следует познакомиться, осмыслить и понять. При вхождении в самостоятельную взрослую жизнь мы имеем уже багаж прочитанного – у нас есть начальная библиотека, но вряд ли кто-то этим объемом и ограничивается. Порой мы решаем задачу – стоит ли очередное произведение и его автор нашего внимания. Чем больше вариантов, тем сложнее выбор. Чем мы старше – тем жестче критерии отбора. И каждому последующему поколению приходится труднее предыдущего. Но никто еще не отказался от ее решения и может предложить на обсуждение свое как единственно верное.

Библиотека, созданная человеком, – уникальна, как уникален индивид и каждое произведение, ее составляющее. Вряд ли в мире найдутся две одинаковые библиотеки. Стремления, тревоги человека тотчас же отражаются на выборе книг, которые требуются для чтения. Произведение литературы – это не только выражение психики его автора, но и выражение психики тех, кому оно нравится. Эта давняя мысль Эмиля Геннекена, подхваченная и развитая Николаем Рубакиным и его последователями[1], кажется, годится не только для художественных произведений, но вообще для всех, включая научные труды (несмотря на их особенный язык и среду возникновения). Таким образом, собираемые и читаемые произведения становятся не только источником, но и отражением мировоззрения создателя коллекции, они способны показать неповторимость его опыта, знаний, ценностей. Собрание книг приобретает частичку личности, которая при определенных условиях способна пережить создателя.

Наверно, не ошибемся, если сочтем, что срок жизни личной библиотеки равен в целом сроку жизни ее создателя. Период активного чтения у человека длится 50–60 лет, а в последние годы жизни он устает и практически не находит сил на чтение имеющихся книг, не говоря уже о поиске новых. В связи с этим обычно библиотека жива, пока жив ее владелец, в отличие от авторских произведений и научных открытий, способных пережить создателей на десятки и сотни лет.

Каждой личности хотелось бы передать «интеллектуальный тип», образ мира, читательскую среду последователям моложе и сильнее, чтобы продолжить начатое дело освоения и постижения этого мира. Автор продолжает жить в произведениях, ученый – в открытиях, а читатель – в своих книгах.

Миру Михаила Константиновича Треушникова были знакомы все три ипостаси, ему посчастливилось выступить в роли автора, ученого и читателя.

Михаил Константинович передал часть домашней научной библиотеки кафедре гражданского процесса МГУ имени М.В. Ломоносова. Но это ее статическая часть, собранная им лично.

Открываемая книжная серия «Библиотека М.К. Треушникова» – попытка издателя, родных, учеников, коллег и друзей Михаила Константиновича сберечь и посильно продолжить создание личной библиотеки, вселить в нее жизнь, продолжить то мировосприятие, которое было присуще Михаилу Константиновичу как человеку своей эпохи.

Антон Михайлович Треушников

Издательский Дом «Городец»

Кафедра гражданского процесса Юридического факультета

МГУ имени М.В. Ломоносова

Пер. Д. Струнина. 2-е изд. М., 2011. С. 5; Рубакин Н.А. Этюды о русской читающей публике. Факты, цифры, наблюдения. СПб., 1895. С. 3–4; Белянин В.П.

Психологическое литературоведение. Текст как отражение внутренних миров автора и читателя. М., 2006. С. 4–5; Он же. Психолингвистика. 4-е изд. М., 2016. С. 175.

БИБЛИОТЕКА М.К. ТРЕУШНИКОВА

БИБЛИОТЕКА М.К. ТРЕУШНИКОВА

Авторы

Исаенко Вячеслав Николаевич – доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации (введение, главы 1, 2, 3, 4, 10);

Данилова Наталья Алексеевна – доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса и криминалистики Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации (глава 5);

Коршунова Ольга Николаевна – доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел, заслуженный работник прокуратуры Российской Федерации (главы 6, 9);

Ищенко Петр Петрович – кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (главы 7, 8);

Щербич Людмила Алексеевна – кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве Университета прокуратуры Российской Федерации (глава 11).

Введение

В соответствии с частью 1 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ) прокурор в пределах своей компетенции уполномочен от имени государства осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Однако процессуальная деятельность в ее «чистом» виде не всегда гарантирует установление и изобличение лиц, совершивших преступления. Поэтому прокурорский надзор в досудебном производстве включает не только оценку соответствия действий следователей и дознавателей требованиям УПК РФ и проверку принятых ими процессуальных решений, но и анализ направленности этой деятельности на решение задач по установлению и изобличению преступников с использованием всего комплекса процессуальных и иных средств.

Системный анализ положений УПК РФ позволяет объединить требования, которые обязаны выполнять органы дознания и предварительного следствия в досудебном производстве по уголовным делам. Часть 2 статьи 21 УПК РФ гласит: «В каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные настоящим Кодексом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления». Публично-правовой характер данной нормы позволяет рассматривать ее как определяющую задачи органов предварительного расследования и прокуратуры в досудебном производстве. В свою очередь, положения статьи 6 УПК РФ устанавливают перечень требований, которые должны соблюдаться для решения этих задач. Кроме того, нельзя оставить без внимания нормы статьи 73 УПК РФ, в которой перечислены обстоятельства, подлежащие обязательному доказыванию по уголовному делу, что детализирует задачи, изложенные в части 2 статьи 21 УПК РФ.

Положения перечисленных норм не являются конкурирующими и не находятся в иерархической взаимосвязи. Лицо можно считать изобличенным в совершении преступления только тогда, когда установлены все обстоятельства предмета доказывания по инкриминированному ему деянию, получившему правильную уголовно-правовую оценку, а также обеспечено соблюдение процессуальных прав данного лица и других участников процесса. Обязанность обеспечить выполнение указанных требований органами дознания и предварительного следствия входит в круг задач прокурора.

Несмотря на то что в статье 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) среди элементов предмета прокурорского надзора в досудебном производстве не упомянуто расследование преступлений, это не означает, что прокурор не несет ответственности за надлежащий уровень выполнения этой деятельности органами предварительного расследования и оперативно-розыскными органами. Каждое преступление представляет собой нарушение уголовного закона. Прокурор, как представитель государства, осуществляющий функцию надзора от его имени за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением федеральных законов, действующих на ее территории, обязан в пределах своей компетенции обеспечивать принятие органами предварительного расследования всех необходимых мер по установлению обстоятельств преступления, привлечению виновных к законной ответственности и защите прав пострадавших.

На расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, состоявшемся 19 марта 2025 года, Президент Российской Федерации В. В. Путин подчеркнул важность участия органов прокуратуры в противодействии преступности, актуальность координации борьбы с преступлениями и другими правонарушениями, а также необходимость внедрения системы дополнительных мер по профилактике преступности. При этом главной задачей остается надзор за соблюдением закона гражданами, юридическими лицами, организациями и, что особенно важно, должностными лицами. В этом люди видят залог справедливости. Данное требование вполне обоснованно можно рассматривать как ориентир для прокуроров в обеспечении выполнения должностными лицами органов предварительного расследования и оперативно-розыскных органов требований уголовно-процессуального закона, касающихся установления и изобличения лиц, совершивших преступления.

Студенты юридических вузов, выбравшие прокурорскую деятельность своей будущей профессией, должны обладать основами ее организации и осуществления в данной сфере. В результате изучения дисциплины «Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений» они обязаны:

знать

– действующее законодательство, регулирующее порядок и условия производства предварительного расследования, а также прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности следователей и дознавателей, направленной на установление и изобличение лиц, совершивших преступления;

– соответствующие организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека, а также следственную, судебную и надзорную практику;

– особенности организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов при расследовании преступлений;

– требования, которые прокурорские работники обязаны выполнять при осуществлении надзора за исполнением законов в ходе расследования преступлений;

– теоретические разработки и практические рекомендации по методике и тактике прокурорского надзора за исполнением законов при выявлении и расследовании преступлений;

– методы оценки прокурором исполнения следователями, дознавателями и сотрудниками оперативно-розыскных органов требований закона о выявлении преступлений, установлении их обстоятельств и изобличении лиц, совершивших эти преступления, с соблюдением принципов уголовного судопроизводства, а также полноты использования процессуальных и непроцессуальных средств в решении этих задач;

– типичные недостатки в деятельности следователей и дознавателей при расследовании преступлений;

– возможности обеспечения всесторонности, полноты и объективности расследования преступлений средствами прокурорского надзора;

уметь

– определять и формулировать задачи организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в процессе расследования преступлений;

– использовать методы и приемы оценки всесторонности, полноты и объективности как процессуальной, так и непроцессуальной деятельности следователей и дознавателей;

– дифференцированно применять средства прокурорского реагирования на факты нарушений законов при расследовании преступлений;

– анализировать практику прокурорского надзора за исполнением законов в ходе расследования преступлений;

– разрабатывать предложения по принятию организационных и практических мер, направленных на выявление, устранение и предупреждение нарушений законов при расследовании преступлений;

владеть навыками

– оценки всесторонности, полноты и объективности предварительного расследования;

– использования процессуальных и непроцессуальных средств в выявлении преступлений и установлении их обстоятельств, а также в установлении и изобличении лиц, совершивших эти преступления;

– оценки законности и обоснованности процессуальных решений следователей и дознавателей, вынесенных на различных этапах расследования, а также по его результатам в соответствии с правовыми актами, регулирующими деятельность органов дознания, органов предварительного следствия и органов прокуратуры, организационно-распорядительными документами и информационными письмами Генерального прокурора Российской Федерации, разъяснениями и решениями Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации;

– подготовки актов прокурорского реагирования в связи с выявленными нарушениями законов, допущенными при расследовании преступлений.

Усвоению содержания дисциплины «Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений» будет способствовать использование знаний, полученных студентами при изучении следующих дисциплин: «Теория государства и права», «Правоохранительные органы», «Уголовное право», «Уголовно-процессуальное право», «Прокурорский надзор», «Криминалистика», «Использование возможностей криминалистики и судебной экспертизы в прокурорской деятельности», «Методика и тактика прокурорских проверок», «Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел», «Международное сотрудничество органов прокуратуры» и других дисциплин.

Общая часть

Глава 1

Цели, задачи, значение, правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании преступлений

В результате изучения данной главы необходимо:

знать

– задачи, значение прокурорского надзора за исполнением законов при выявлении и расследовании преступлений;

– правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании преступлений;

уметь

– самостоятельно анализировать статистические сведения о динамике, структуре преступности, выявлять наблюдающиеся в них закономерности и тенденции;

владеть

– навыками определения предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании преступлений.

§ 1.1. Цели, задачи, значение прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании преступлений

Прокурорский надзор в досудебном уголовном судопроизводстве не только обеспечивает расследование преступлений с соблюдением требований законности, всесторонности, полноты и объективности, но также представляет собой важный вклад в решение задач противодействия преступности. Несмотря на снижение общего количества выявленных и зарегистрированных преступлений, отмечаемое в последние годы, качество их расследования еще не в полной мере отвечает требованиям, установленным Конституцией Российской Федерации и другими федеральными законами.

В результате этого не всегда обеспечивается установление фактов и привлечение лиц к законной ответственности. Прокурорским работникам постоянно приходится сталкиваться с рядом проблем, таких как:

а) поверхностные проверки сообщений о преступлениях, приводящие к вынесению необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела;

б) неполнота предварительного следствия, что приводит к необоснованному его приостановлению, в основном из-за неустановления лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого.

Эти проблемы обусловлены отсутствием активности и другими недостатками в работе субъектов досудебного уголовного судопроизводства на его первоначальном и других этапах.

Наличие данных свидетельствует о показателях прокурорского надзора в досудебной стадии уголовного судопроизводства. Например, в 2020 году прокуроры отменили 1 809 511 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, в 2021 году – 1 586 962, в 2022 году – 1 419 601, в 2023 году – 1 308 206, а в 2024 году – 1 217 273.

Не менее впечатляющи результаты проверок законности и обоснованности постановлений о приостановлении предварительного расследования. В 2020 году прокуроры отменили 415 808 таких постановлений, в 2021 году – 404 596, в 2022 году – 387 214, в 2023 году – 380 549, а в 2024 году – 375 733.

С одной стороны, наблюдаемое устойчивое снижение количественных показателей может быть расценено как определенное улучшение качества проверок сообщений о преступлениях и предварительного расследования, то есть досудебного уголовного судопроизводства в целом. С другой стороны, следует отметить, что количество нарушений уголовно-процессуального закона в досудебном производстве продолжает оставаться весьма высоким.

Недостаточность доследственных проверок, приводящая к необоснованным отказам в возбуждении уголовных дел, наряду с необоснованным приостановлением предварительного расследования из-за непринятия полного комплекса процессуальных, оперативно-розыскных и иных мер для раскрытия преступлений, представляет собой прямое неисполнение требований части 2 статьи 21 УПК РФ, обязывающей субъектов досудебного производства принимать меры по установлению обстоятельств преступлений и выявлению лиц, их совершивших.

Именно на обеспечение решения этой задачи органами предварительного расследования и оперативно-розыскными органами в первую очередь ориентирован прокурорский надзор в досудебном производстве, несмотря на отсутствие прямого указания на это в статье 29 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2201–1 «О прокуратуре Российской Федерации». Однако другие элементы, упомянутые в этом законе, а именно соблюдение установленного порядка проведения расследования и законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, непосредственно указывают на их системную связь с положениями части 2 статьи 21 УПК РФ. Это, в свою очередь, подчеркивает соответствующую задачу прокурора как участника досудебного производства, то есть цель прокурорского надзора в данной сфере.

Достижение этой цели средствами прокурорского надзора имеет конституционно-правовое значение, поскольку именно в результате возбуждения уголовных дел и проведения качественного расследования, обеспечивающего установление и привлечение к законной ответственности виновных в преступлениях, реально осуществляется выполнение требования, содержащегося в статье 2 Конституции Российской Федерации, о соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина. Это включает права пострадавших от преступлений на судебную защиту, получение квалифицированной юридической помощи, доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (часть 1 статьи 46, часть 1 статьи 48, статья 52 Конституции Российской Федерации).

Если вновь обратиться к статистическим данным, можно заметить относительно небольшое количество уголовных дел, возбужденных после отмены прокурорами постановлений об отказе в их возбуждении, а также завершенных расследованием и направленных в суды после отмены постановлений о приостановлении расследования. Так, в 2020 году было возбуждено 165 099 уголовных дел по результатам отмены постановлений об отказе (9,1 % от общего числа дел), в 2021 году – 155 152 дела (9,8 %), в 2022 году – 157 917 (11,1 %), в 2023 году – 160 187 (12,2 %), в 2024 году – 179 742 (14,4 %). Данные о количестве уголовных дел, завершенных расследованием и направленных в суды после отмены постановлений о его приостановлении, также не столь впечатляющи: в 2023 году – 17 892 дела (4,7 %), в 2024 году – 17 582 дела (4,68 %).

Однако неверно определять эффективность прокурорского надзора на указанных участках, основываясь на приведенных процентных показателях. Конкретное пострадавшее лицо от преступления имеет личный интерес в уголовном деле. Для него важно, чтобы в результате расследования были защищены его конституционные права, упомянутые выше. В зависимости от того, как правоохранительные органы справляются с этой задачей, пострадавший формирует мнение о качестве их работы, уровне доверия и надежды на них как на реальных защитников своих прав, а также прав других пострадавших от преступлений. С увеличением числа людей, получивших такую защиту, в обществе формируется более позитивное мнение о деятельности правоохранительной системы и ее отдельных элементов, включая прокуратуру, особенно когда благодаря усилиям ее сотрудников работа по раскрытию и расследованию конкретных преступлений активизируется и приносит положительные результаты.

Изучение материалов практики прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании преступлений показывает, что нередко преступления, в том числе особо тяжкие, остаются нераскрытыми до тех пор, пока прокурор не обратит внимания на качество следственной и оперативно-розыскной работы по соответствующим материалам и уголовным делам.

Выявление недостатков и откровенного бездействия со стороны должностных лиц в процессе проверки сообщений о преступлениях и их расследования приводит к направлению обоснованных и конструктивных актов прокурорского реагирования в органы расследования. Выполнение требований этих актов зачастую сдвигает расследование с мертвой точки, позволяя установить обстоятельства преступлений, идентифицировать и изобличить виновных.

Для определения места прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании преступлений необходимо провести комплексный анализ положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, а также других федеральных законов, приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации и организационно-распорядительных документов руководителей федеральных правоохранительных органов.

Конституция Российской Федерации в статье 2 определяет права и свободы человека и гражданина высшей ценностью и, детализируя их содержание в главе 2, возлагает на государство обязанность обеспечивать их признание, соблюдение и защиту. В связи с этим «государство… обязано предусмотреть правозащитные механизмы, гарантирующие пользование человеком и гражданином своими правами и свободами и заключенными в них социальными благами. Тем самым указанное конституционное положение… программирует деятельность законодателя, исполнительной власти и правосудия. Этим положением одновременно определяются пределы публичной власти, границы усмотрения государства, которые не могут им быть преодолены без риска утраты своей легитимности» [2].

Осуществление органами прокуратуры возложенных на них надзорных задач связано с контролем выполнения конституционных предписаний в деятельности органов предварительного расследования. Права и законные интересы пострадавших от преступлений могут быть защищены исключительно через применение уголовно-процессуальных и оперативно-розыскных механизмов, которые служат средствами правового реагирования государства на факты совершения запрещенных уголовным законом деяний.

Только так можно доказать:

а) факт преступления;

б) его совершение конкретным лицом;

в) виновность этого лица;

г) вид и размер причиненного вреда;

д) причины и условия, способствовавшие преступлению.

Решение этих задач обеспечивает принятие законных мер по возмещению ущерба потерпевшему как на стадии досудебного производства, так и по решению суда на основе ранее собранных и проверенных в судебном следствии доказательств. Это также включает привлечение виновного к ответственности в соответствии с законом, а также определение ее вида и размера. При этом сведения, полученные в ходе оперативно-розыскных мероприятий, служат информационной основой для выполнения необходимых следственных и иных процессуальных действий.