Право Евразийского экономического союза

Таким образом, в настоящее время меры принуждения (санкции) за нарушение права Союза, применяются согласно национальному праву государства – члена Союза, в котором произошло нарушение. Следовательно, количество механизмов применения мер принуждения равно количеству государств, участвующих в соответствующей наднациональной организации (в ЕАЭС их на сегодняшний день пять).

§ 3. Органы Евразийского экономического союза

В наднациональной организации не существует четкого разделения властей на исполнительную и законодательную. Из данного утверждения следует, что один орган фактически может сочетать в себе и законодательные, и исполнительные полномочия. Этот вывод, однако, не применим к суду, который всегда является независимым органом c четко выраженной судебной компетенцией: правотолкование и разрешение конфликта.

Согласно п. 1 ст. 8 Договора о ЕАЭС, эта международная организация обладает следующей институциональной структурой: 1) Высший Евразийский экономический совет; 2) Евразийский межправительственный совет; 3) Евразийская экономическая комиссия; 4) Суд Евразийского экономического союза.

3.1. Политические органы евразийской интеграции3.1.1. Высший Евразийский экономический совет: компетенция и состав

Согласно статьям 10, 11 Договора Высший совет является высшим органом Союза, в который входят главы государств – членов. Высший совет собирается не реже одного раза в год, а в случае необходимости может собираться чаще. Председатель Высшего совета осуществляет организационную поддержку деятельности данного органа.

Компетенцию Высшего совета составляют исключительно стратегические вопросы функционирования ЕАЭС. Так, данный орган согласно ст. 12 Договора, в частности, рассматривает принципиальные вопросы деятельности Союза, определяет стратегию, направления и перспективы развития интеграции и принимает решения, направленные на реализацию целей Союза, утверждает состав Коллегии ЕЭК, распределяет обязанности между членами Коллегии ЕЭК, прекращает их полномочия, а также утверждает Регламент работы ЕЭК.

Примечательно, что Высший совет вправе давать поручения Межправительственному совету и Коллегии ЕЭК, что подчеркивает иерархию органов союза.

Важно отметить, что Высший совет фактически является своего рода инстанцией стратегического характера, которая вправе рассматривать по предложению государства – члена вопросы, касающиеся отмены или изменения решений, принятых Межправительственным советом или Комиссией с учетом положений п. 7 ст. 16 Договора, а также рассматривать по предложению Межправительственного совета или Комиссии вопросы, по которым при принятии решения не был достигнут консенсус. Иными словами, при недостижении согласования на различных уровнях вопрос передается Совету Президентов.

Бюджет, положение о бюджете, отчет об исполнении бюджета, размер (шкала) долевых взносов государств в бюджет, порядок оплаты труда служащих органов Союза, положение о внешнем аудите (контроле) в органах ЕАЭС утверждаются Высшим советом. Высший совет также рассматривает отчет о результатах аудита работы органов Союза.

В отношении принятия новых членов в Союз в Договоре указано, что Высший совет определяет порядок принятия в Союз новых членов и прекращения членства в Союзе. Более того, данный орган вправе принимать решения о предоставлении или об аннулировании статуса наблюдателя или статуса государства-кандидата на вступление в Союз.

Порядок международного сотрудничества, переговоры с третьими странами от имени Союза, а также все вопросы, касающиеся заключения международных договоров от имени Союза, определяются Высшим советом.

Крайне важно, что Высший совет вправе вторгаться во внутреннюю структуру органов Союза путем утверждения их общей штатной численности, параметров (квот) представленности должностных лиц из числа граждан государств – членов в органах Союза, направляемых по представлению государств – членов на конкурсной основе.

Высший совет вправе создавать вспомогательные органы по соответствующим направлениям, утверждать символику Союза, а также осуществлять иные полномочия согласно договорам, являющимся частью права Союза.

В отношении Суда ЕАЭС Высшему совету предоставлены сущностные и организационные полномочия. Например, право обращаться с запросами в Суд Союза. Высший совет назначает по представлению государств – членов судей Суда Союза, а также утверждать порядок проверки достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера судей Суда Союза, должностных лиц и сотрудников Аппарата Суда Союза, а также членов их семей.

3.1.2. Евразийский межправительственный совет: компетенция и состав

Согласно ст. 14 Договора Межправительственный совет является органом Союза, состоящим из глав правительств государств – членов, который, в силу п. 1 ст. 15 Договора, собирается по мере необходимости, но не реже двух раз в год. В случае необходимости данный орган может собираться чаще и проводить внеочередные заседания.

В отличие от Совета Европейского союза, осуществляющего «законодательную функцию» совместно с Европейским парламентом (п. 1 ст. 16 Договора о функционировании Европейского союза), Евразийский межправительственный совет осуществляет свои функции по нормотворческой деятельности самостоятельно.

В компетенцию данного органа входят вопросы, указанные в ст. 16 Договора. Главным образом, он обеспечивает реализацию и контроль за исполнением Договора о ЕАЭС, международных договоров в рамках Союза и решений Высшего совета.

Межправительственный совет является вышестоящим органом по отношению к Комиссии – в связи с этим он рассматривает по предложению Совета Комиссии вопросы, по которым при принятии решения в Совете Комиссии не достигнут консенсус, дает поручения Комиссии, представляет Высшему совету кандидатуры членов Совета и членов Коллегии Комиссии.

Межправительственный совет одобряет проекты бюджета ЕАЭС, Положения о бюджете ЕАЭС и отчета об исполнении бюджета ЕАЭС, тем самым он является своеобразным предварительным фильтром перед утверждением бюджета Высшим советом.

Межправительственный совет имеет также важную контрольную компетенцию: он утверждает Положение о ревизии финансово-хозяйственной деятельности органов ЕАЭС, стандарты и методологию ревизий финансово-хозяйственной деятельности органов ЕАЭС, принимает решения о проведении ревизий финансово-хозяйственной деятельности органов Союза и определяет сроки их проведения. Более того, данный орган утверждает порядок проверки достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов Коллегии Комиссии, должностных лиц и сотрудников Комиссии, а также членов их семей.

Межправительственный совет вправе принимать решения о приостановлении действия решений Совета или Коллегии Комиссии.

Как и Высший совет, Межправительственный совет рассматривает по предложению государства – члена вопросы, касающиеся отмены или изменения принятых решений Комиссии. В случае недостижения согласия вносит их на рассмотрение Высшего совета.

К компетенции Межправительственного совета могут быть отнесены иные полномочия, предусмотренные Договором о ЕАЭС и другими международными договорами в рамках Союза.

Договор о ЕАЭС конкретизирует то, какие акты может принимать Межправительственный совет: данный орган вправе принимать консенсусом решения и распоряжения.

3.2. Евразийская экономическая комиссия – исполнительный орган евразийской интеграции: компетенция и состав

Статусу Комиссии посвящена ст. 18 Договора, а более подробно он раскрыт в Положении о Евразийской экономической комиссии (приложение № 1 к Договору), где определены задачи, состав, функции, полномочия и порядок работы ЕЭК – функционально и профессионально независимого органа наднациональной интеграционной организации.

В п. 1 ст. 18 Договора указывается, что Комиссия является постоянно действующим регулирующим органом Союза. Во внутреннюю структуру Комиссии входят два коллегиальных органа – Совет и Коллегия.

Согласно п. 1 Приложения № 1 основными задачами Комиссии являются обеспечение условий функционирования и развития Союза, а также выработка предложений в сфере экономической интеграции в рамках Союза.

Комиссия осуществляет свою работу на основе принципов обеспечения взаимной выгоды, равноправия и учета национальных интересов государств – членов, экономической обоснованности принимаемых решений, открытости, гласности и объективности.

Согласно ст. 18 Договора Комиссия вправе принимать акты трех видов – решения, распоряжения и рекомендации. При этом особенности принятия указанных актов различаются в зависимости о того, какой орган внутри Комиссии (Совет или Коллегия) принимает тот или иной акт.

Так, Совет Комиссии вправе принимать решения (имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств – членов), распоряжения (имеющие организационно-распорядительный характер) и необязательные рекомендации исключительно консенсусом. Коллегия вправе принимать решения, распоряжения и рекомендации квалифицированным большинством (две трети от всех членов Коллегии) или консенсусом. При этом Высший совет может определить те чувствительные вопросы, по которым решения Коллегии Комиссии должны приниматься консенсусом.

Принятие решений Комиссии осуществляется путем голосования членов Совета Комиссии или членов Коллегии Комиссии, при этом в Совете Комиссии – один голос члена Совета Комиссии является одним голосом; в Коллегии Комиссии – один голос члена Коллегии Комиссии является одним голосом.

Важно отметить, что решения Комиссии входят в право Союза и подлежат непосредственному применению на территориях государств – членов (п. 13 Приложения № 1), что свидетельствует о применении так называемой доктрины прямого действия актов, которая закреплена и в других наднациональных организациях (например, в ЕС).

В силу п. 3 Приложения № 1 Комиссия обладает обширным кругом полномочий, который охватывает все сферы, переданные на наднациональный уровень: таможенно-тарифное и нетарифное регулирование, таможенное регулирование, техническое регулирование, санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры, зачисление и распределение ввозных таможенных пошлин, установление торговых режимов в отношении третьих сторон, статистика внешней и взаимной торговли, макроэкономическая политика, конкурентная политика, промышленные и сельскохозяйственные субсидии, энергетическая политика, антимонопольная политика и политика в отношении естественных монополий, государственные и (или) муниципальные закупки, взаимная торговля услугами и инвестиции, транспорт и перевозки, валютная политика, интеллектуальная собственность, трудовая миграция, финансовые рынки (банковская сфера, сфера страхования, валютный рынок, рынок ценных бумаг), а также иные сферы, определенные Договором и международными договорами в рамках Союза.

Комиссия в пределах своих полномочий обеспечивает реализацию функции международного сотрудничества касательно международных договоров, входящих в право Союза, является депозитарием международных договоров в рамках Союза, решений Высшего совета и Межправительственного совета, а также может быть наделена Высшим советом правом подписывать международные договоры по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии. Комиссия также вправе при необходимости создавать консультативные органы.

Существенное внимание в Договоре уделено процедурам запроса информации (п. 8 Положения № 1). Так, Комиссия вправе запрашивать у государств позиции по рассматриваемым вопросам, а также информацию у юридических и физических лиц, необходимую для осуществления Комиссией своих полномочий. Копии запросов Комиссии в адрес юридических и физических лиц, за исключением запросов, содержащих конфиденциальную информацию, одновременно направляются в уполномоченный орган исполнительной власти государства – члена.

В организационно-распорядительном плане Комиссия отвечает за составление бюджета Союза и подготовку отчета о его исполнении, является распорядителем средств бюджетной сметы Комиссии, а Совет Комиссии вправе образовывать структурные подразделения (департаменты Комиссии).

Порядок вступления в силу решений определен п. 16 Приложения № 1, где указывается, что по общему правилу решения Комиссии вступают в силу не ранее чем по истечении 30 календарных дней с даты их официального опубликования. В экстренных случаях 30-дневный срок может быть уменьшен до 10 дней.

Крайне важным является то, что Комиссия не вправе принимать решения, которые могут оказать влияние на условия ведения предпринимательской деятельности без учета результатов проведения оценки регулирующего воздействия проектов таких решений. Порядок проведения такой оценки определяется Регламентом работы Евразийской экономической комиссии, утверждаемым Высшим советом.

Решения Комиссии, содержащие сведения ограниченного распространения, а также распоряжения вступают в силу в срок, определенный в них.

Решения Комиссии, ухудшающие положение физических и (или) юридических лиц, обратной силы не имеют. Улучшающие положение физических и (или) юридических лиц решения могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это (п. 17–18 Приложения № 1).

В этой связи следует отметить, что Суд ЕврАзЭС уже касался вопросов обратной силы нормативно-правовых актов. Так, в деле по заявлению ПАО «НКМЗ» Суд ЕврАзЭС отметил (с учетом практики Всемирной торговой организации), что по общему международно-правовому правилу (ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.) закон обратной силы не имеет[70].

3.2.1. Совет Комиссии занимается общим регулированием интеграционных процессов в Союзе, а также общим руководством деятельности Комиссии.

В Совет Комиссии входят по одному представителю от каждого государства – члена, являющемуся заместителем главы правительства и наделенному необходимыми полномочиями в соответствии с законодательством своего государства.

Функции и полномочия Совета Комиссии раскрыты в п. 24 Приложения № 1.

Для удобства полномочия Совета Комиссии можно классифицировать на внешние (вытекающие из компетенции союза по унификации условий хозяйствования) и внутренние (призванные регулировать работу Комиссии как органа).

К внешним полномочиям можно отнести следующие полномочия Совета:

1) организация работы по совершенствованию правового регулирования деятельности Союза;

2) внесение на утверждение Высшего совета основных направлений интеграции в рамках Союза;

3) рассмотрение вопросов об отмене решений Комиссии, принятых Коллегией Комиссии, или внесении в них изменений;

4) рассмотрение результатов мониторинга и контроля исполнения международных договоров, входящих в право Союза;

5) внесение на рассмотрение Межправительственного совета ежегодного отчета о мониторинге проведения процедуры оценки регулирующего воздействия.

К внутренним полномочиям можно отнести следующие:

1) утверждение по представлению Председателя Коллегии Комиссии перечня департаментов Комиссии, их структуру и штатную численность, а также распределение их между членами Коллегии Комиссии;

2) утверждение квалификационных требований к должностным лицам и сотрудникам Комиссии;

3) принятие решений о снятии привилегий и иммунитетов с сотрудников Комиссии по основаниям, предусмотренным Положением о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе (приложение № 32 к Договору);

4) одобрение проекта бюджета Союза;

5) одобрение порядка оплаты труда членов Коллегии Комиссии, должностных лиц и сотрудников Комиссии;

6) одобрение общей предельной штатной численности департаментов Комиссии;

7) утверждение плана по созданию и развитию интегрированной информационной системы Союза;

8) создание комиссии по этике при Совете Комиссии и утверждение положения о ней в целях обеспечения соблюдения предусмотренных Договором прав граждан государств – членов на трудоустройство в департаменты Комиссии;

9) кроме того, Совет Комиссии дает поручения Коллегии Комиссии.

Помимо внутренних и внешних функций к компетенции данного органа могут быть отнесены иные функции и полномочия в соответствии с Договором, международными договорами в рамках Союза.

Механизму принятия решений в Совете Комиссии посвящены п. 26–30 Положения № 1.

В частности, в указанных пунктах говорится о том, что заседания Совета Комиссии проводятся в соответствии с Регламентом работы Комиссии. Любой член Совета Комиссии может инициировать проведение заседания Совета Комиссии, а также внести предложения в повестку дня заседания Совета Комиссии.

Заседание Совета Комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют все члены Совета Комиссии.

В заседаниях Совета Комиссии принимают участие Председатель Коллегии Комиссии, а также по приглашению Совета Комиссии члены Коллегии Комиссии. Члены Совета Комиссии могут приглашать на заседания Совета Комиссии представителей государств – членов и иных лиц.

В заседаниях Совета Комиссии могут принимать участие представители третьих государств в порядке и на условиях, которые определяются Договором.

Председательство в Совете Комиссии осуществляется в соответствии с п. 4 ст. 8 Договора.

В случае досрочного прекращения полномочий Председателя Совета Комиссии новый член Совета Комиссии от председательствующего государства – члена осуществляет полномочия Председателя Совета Комиссии в течение оставшегося срока.

Председатель Совета Комиссии:

● осуществляет общее руководство подготовкой вопросов, вносимых для рассмотрения на очередном заседании Совета Комиссии;

● определяет повестку дня;

● открывает, ведет и закрывает заседания Совета Комиссии.

Совет Комиссии в пределах своих полномочий принимает решения, распоряжения и рекомендации консенсусом, т. е. вопрос обсуждается до снятия всех возражений, при отсутствии возражений консенсус считается достигнутым.

В случае если не достигнут консенсус, вопрос передается на рассмотрение в Высший совет или Межправительственный совет по предложению любого члена Совета Комиссии.

Государство – член или член Совета Комиссии имеет право в течение 15 календарных дней с даты опубликования решения Коллегии Комиссии внести в Коллегию Комиссии предложение о его отмене или внесении в него изменений.

Председатель Коллегии Комиссии в день получения указанного предложения направляет членам Совета Комиссии материалы по соответствующему решению.

Совет Комиссии после поступления таких материалов рассматривает их и принимает решение в течение 10 календарных дней.

Государство – член в случае несогласия с решением, принятым Советом Комиссии по результатам рассмотрения вопроса об отмене решения Коллегии Комиссии или внесения в него изменений, либо в случае истечения срока, предусмотренного абзацем третьим настоящего пункта, но не позднее 30 календарных дней с даты официального опубликования решения Совета Комиссии, может направить в Комиссию письмо за подписью главы правительства с предложением о внесении соответствующего вопроса на рассмотрение Межправительственного совета и (или) Высшего совета.

Глава правительства государства – члена вправе обратиться в Комиссию с предложением о внесении вопроса в отношении решений Комиссии, указанных в абзаце втором п. 16 Приложения № 1, на рассмотрение Межправительственного совета и (или) Высшего совета на любой стадии до даты их вступления в силу.

Решение Коллегии Комиссии, в отношении которого было внесено предложение об отмене или внесении изменений, не вступает в силу и приостанавливается на срок, необходимый для рассмотрения вопроса в отношении этого решения Межправительственным советом и (или) Высшим советом и принятия соответствующего решения по итогам такого рассмотрения.

3.2.2. Коллегия Комиссии является исполнительным органом Комиссии, состоящим из членов Коллегии, один из которых является Председателем Коллегии Комиссии. В состав Коллегии Комиссии входит равное число представителей от каждого государства – члена, количество членов Коллегии и распределение обязанностей между ними определяется Высшим советом.

Коллегия Комиссии осуществляет руководство департаментами Комиссии, в которых работают должностные лица и сотрудники, прошедшие конкурсный отбор на рабочие места, закрепленные за конкретным государством согласно его квоте (зависит от доли государства в общем объеме экономики Союза).

Член Коллегии Комиссии должен являться гражданином того государства – члена, которым он представлен, а также удовлетворять следующим требованиям: иметь профессиональную подготовку (квалификацию), соответствующую должностным обязанностям, а также стаж работы по профилю должностных обязанностей не менее 7 лет, в том числе не менее 1 года замещать руководящую должность в государственных органах государств – членов. Член Коллегии Комиссии назначается Высшим советом сроком на 4 года с возможным продлением полномочий.

Председатель Коллегии Комиссии назначается Высшим советом сроком на четыре года на ротационной основе без права продления. Председательство при этом осуществляется поочередно в порядке русского алфавита по наименованию государства – члена.

Распределение обязанностей между членами Коллегии Комиссии, а также общая предельная штатная численность департаментов Комиссии и порядок оплаты труда членов Коллегии Комиссии, должностных лиц и сотрудников Комиссии (в том числе их денежное содержание), утверждаются Высшим советом.

Крайне важным проявлением наднационализма в контексте статуса членов Коллегии Комиссии является то, что они работают в Комиссии на постоянной основе, а также при осуществлении своих полномочий независимы от государственных органов и должностных лиц государств – членов и не могут запрашивать или получать указания от органов власти или официальных лиц государств – членов.

Отсутствие у государств – членов возможности влиять на действия членов Коллегии Комиссии позволяет сделать вывод о том, что Коллегия ЕЭК является наднациональным органом, в состав которого входят наднациональные служащие – члены Коллегии.

Более того, члены Коллегии Комиссии не имеют права совмещать работу в Коллегии Комиссии с другой работой или заниматься прочей оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, в течение всего срока действия своих полномочий.

В случае нарушения вышеуказанного ограничения следует санкция – досрочное прекращение полномочий члена Коллегии Комиссии.

Еще одно проявление наднациональности в статусе членов Коллегии Комиссии заключается в том, что по общему правилу государства – члены не имеют права отзыва члена Коллегии Комиссии. Из этого следует, что фактически государства – участники не имеют права возложить санкцию в виде отзыва члена Коллегии в связи с неотстаиванием интересов государства, от которого выдвинут член Коллегии.

Статус членов Коллегии связан с функциями, которые осуществляет данный орган.

Полномочия Коллегии ЕЭК делятся на внешние (вытекающие из компетенции союза по унификации условий хозяйствования) и внутренние (призванные регулировать работу Комиссии как органа).

При реализации внешних полномочий указанный орган:

1) осуществляет выработку предложений и свод представленных государствами – членами предложений в сфере интеграции в рамках Союза (включая разработку и реализацию основных направлений интеграции);

2) осуществляет мониторинг и контроль исполнения международных договоров, входящих в право Союза, и решений Комиссии, а также уведомляет государства – члены о необходимости их исполнения;

3) разрабатывает рекомендации по вопросам, касающимся формирования, функционирования и развития Союза;

4) готовит экспертные заключения (в письменном виде) на поступившие в Комиссию предложения государств – членов;

5) принимает решения, распоряжения и рекомендации;

6) исполняет решения и распоряжения, принятые Высшим советом и Межправительственным советом, и решения, принятые Советом Комиссии;

7) оказывает содействие государствам – членам в урегулировании споров в рамках Союза до обращения в Суд Союза;

8) обеспечивает представление интересов Комиссии в судебных инстанциях, включая Суд Союза;

9) осуществляет в пределах своих полномочий взаимодействие с органами государственной власти государств – членов;

10) разрабатывает проекты международных договоров и решений Комиссии, принимаемых Советом Комиссии, а также иные документы, необходимые для реализации полномочий Комиссии;

11) рассматривает поступающие в Комиссию запросы;

12) проводит в установленном порядке процедуру оценки регулирующего воздействия и обеспечивает подготовку ежегодного отчета о мониторинге проведения этой процедуры.