Право Евразийского экономического союза

Итак, современная евразийская интеграция осуществляется на основе функционализма и межгосударственного сотрудничества в форме международных организаций наднационального типа, которым передаются властные полномочия по принятию обязательных для государств – членов, их органов и граждан решений в тех сферах, которые ранее относились к внутригосударственной компетенции.

Наднациональная организация отличается от межправительственной двумя признаками: передача международному институту полномочий в специальных сферах в отношении физических и юридических лиц и делегирование компетенции по ведению международных отношений между государствами – членами и организацией. Исходя из этого, следует понять, как структура и функции ЕАЭС служат определению наднациональной природы интеграционной организации.

В теоретическом плане этот вопрос уже вызвал разногласия среди исследователей, отдавших предпочтение развитию ЕАЭС не только как классической межправительственной организации, но и как интеграционного института наднационального типа, а также среди сторонников классического координационного взаимодействия[50]. Следует отметить, что четкое понимание того, что ЕАЭС – наднациональная организация, отсутствует не только у представителей доктрины, но и у государственного аппарата членов ЕАЭС: некоторые ученые и чиновники продолжают настаивать, что организация должна лишь координировать действия государств, такие доводы зачастую звучат в судебных процессах, предаются публичности в статьях и интервью[51].

Отсюда особую важность приобретает задача выделить особенности проявления наднационализма и координации в ЕАЭС как международной организации, подчеркивая тем самым, что сравнение международного института с государством (федеративным, унитарным, конфедеративным) следует отнести к области научных предположений, поскольку в настоящее время отсутствует практика развития международных организаций в суверенное государство, в том числе федеративного типа.

По этой причине утверждение о том, что создание ЕАЭС приведет к возрождению федеративного государства[52], представляется более чем парадоксальным, так как не учитывается генезис создания международной организации и возникновения суверенного государства. В основе последнего процесса лежит реализация принципа права наций на самоопределение, т. е. первичного права народов выразить волю на создание государства (либо присоединение к действующему государству), тогда как в основе создания международной структуры наднационального типа – вторичное волеизъявление уже действующих государств на передачу части своей компетенции, в том числе суверенной, общему органу с целью решения объединенных задач.

Представляется, что такой процесс невозможен и по отношению к народам, населяющим государства – члены ЕАЭС. Передача компетенции организации – дело государственной власти, в то время как вопрос самоопределения в форме государства – дело нации или народа.

Вновь вернемся к идее сегментации общества: иррационально человек чувствует себя защищенным своим сегментом – нацией, государством; рационально современное национальное государство многие компоненты социально-экономической жизни развивает в союзе с другими государствами. Представляется, что иной вариант развития человечества эволюционным путем в современную эпоху не просматривается, что не исключает изменения ситуации по мере развития общечеловеческих катаклизмов или ускорения научно-технического прогресса.

Итак, компетенция межправительственной организации координационного типа ограничивается вопросами общего сотрудничества, ее решения не распространяются на физических и юридических лиц государств – членов, в то время как компетенция наднационального союза расширяется до вопросов, традиционно входящих в компетенцию правительств, с изъятием их у последних, а решения органов международного института распространяются на физических и юридических лиц, действующих на территории государств – членов. Кроме того, организация наднационального типа принимает на себя и функции в области международных отношений с третьими государствами и другими международными организациями (ЕС совокупно входит в ВТО и другие организации).

С этой точки зрения ЕАЭС относится к организациям наднационального типа, так как согласно ст. 3 и 5 Договора о Союзе обладает компетенцией, переданной ему государствами – членами для осуществления в ряде областей единой политики. В сферах, относящихся к единой политике, органы Союза принимают обязательные для государств – членов акты, которые подлежат оспариванию в Суде ЕАЭС по заявлению юридических и физических лиц, чьи права и интересы были нарушены такими актами.

Взаимосвязанное прочтение названных статей позволяет сделать вывод о том, что в области единой политики органы Союза принимают акты, обязательные не только для государств – членов, но и для физических и юридических лиц, действующих на их территориях.

Договор о ЕАЭС предусматривает международно-правовую компетенцию не только в классической форме заключения международных договоров, но и в форме самостоятельного сотрудничества с иными государствами и международными организациями.

Подобная формулировка не исключает действий в интеграционном объединении международных договоров, совершаемых не государствами – членами Союза, а самим ЕАЭС в целом. Такое развитие ситуации возможно в объединенных единой политикой сферах (например, в сферах зон свободной торговли). Отсюда следует вывод, что в вопросах единой политики (к которым относятся таможенное регулирование, администрирование и защита внутреннего рынка, установление торговых режимов, техническое регулирование, введение ветеринарных и фитосанитарных мер, государственные закупки и конкуренция) ЕАЭС имеет черты организации наднационального типа, так как позволяет исключительно международному институту решать вопросы, ранее относившиеся к компетенции национальных правительств, распространяя свои обязательные решения не только на государства – члены, но и на физических и юридических лиц, действующих на территориях государств – членов.

Предполагается, что по мере развития некоторые из внутригосударственных сфер экономики перейдут в сферу единой политики и будут решаться органами Союза, в то время как иные (культура, социальное и трудовое обеспечение и др.) традиционно останутся в компетенции национальных правительств. Например, как следует из интервью Председателя Коллегии ЕЭК В. Б. Христенко телекомпании «Мир», в Высшем совете прописывается «дорожная карта» по передаче функций по ведению единой финансовой политики: будет создан наднациональный финансовый регулятор, к которому перейдут все функции в области финансов.

Другими словами, красной линии между координационными и наднациональными функциями органа в ЕАЭС быть не может. Любой из этих методов может быть более востребован в тот или иной период времени по решению суверенных государств – членов Союза.

Учитывая, что на европейском пространстве существует две интеграционные группы суверенных государств, нельзя исключать открытый диалог между Союзами. Такие предложения обсуждаются с 2015 г. В свою очередь, соотносимость методов регулирования экономических отраслей породила необходимость изучения методов нормоконтроля в Суде Европейского союза (г. Люксембург) с целью его учета при нормоконтроле в Суде ЕАЭС (г. Минск) и наоборот.

Литература

1. Ковлер А.И. Европейская интеграция: федералистский проект (историко-правовой очерк). М., 2016.

2. Моравецкий В. Функции международной организации. М., 1976.

3. Нешатаева Т.Н. Международные организации и право: Новые тенденции в международно-правовом регулировании. М.: Дело, 1999.

4. Нешатаева Т.Н. Интеграция и наднационализм // Российское правосудие. 2014. № 9. С. 5–11.

5. Нешатаева Т.Н. Суд и право: евразийская интеграция. М.: Норма, ИНФРА-М, 2021.

Глава IV

Основа и структура ЕАЭС

§ 1. Международно-правовые теории об интеграционном сотрудничестве государств

1.1. Межправительственный и функциональныйметоды интеграции

Основными субъектами международного сотрудничества являются государства. Со временем к таким субъектам стало принято относить международные организации. Государства и организации вступают в общественные отношения, в том числе экономические, регулируемые правом[53]. Метод правового регулирования – совокупность приемов и способов юридического воздействия на международные экономические отношения. В процессе создания и функционирования интеграционных наднациональных организаций используются как минимум два метода: межправительственный и функциональный.

Автором, первым описавшим межправительственный метод интеграции в определенных сферах международных отношений, принято считать Стэнли Хоффмана[54]. Межправительственный метод исходит из активной роли государства-участника в процессе интеграции. В этом случае национальные правительства являются основными акторами (участниками) в процессе интеграции, и, несмотря на то, что некоторая часть суверенных государственных функций отдается международному органу, государства остаются основными субъектами и в результате сотрудничества становятся сильнее. Объясняется это тем, что государствам выгодно передать суверенную компетенцию в некоторых областях на внешнее регулирование. По мнению представителей данного подхода, определенные прорывы и замедления в истории, например, европейской интеграции могут быть объяснены наличием или отсутствием у государств желания или интересов интегрироваться в определенной сфере[55].

Теория о либеральном межправительственном методе в интеграции была высказана А. Моравчиком в 1998 г.[56] В продолжение межправительственного метода, этот подход строится на повышенной роли национальных правительств и снижении роли международных организаций в контексте интеграции. Отличительной особенностью данного подхода является представление о том, что национальные правительства руководствуются исключительно своими национальными интересами, в том числе в контексте интеграции. Сторонники этой теории считают, что государства оказывают решающее влияние в контексте интеграции, тогда как органы интеграции – это лишь способы создания надежных договоренностей между государствами, своеобразные гаранты того, что правительства будут исполнять свою часть сделки[57].

Функционализм зародился перед Второй мировой войной в 1920–1940-х годах. Его автором следует считать румынского мыслителя Давид Митрани[58]. Согласно этой теории, интеграция должна происходить в определенных отраслях экономики государств, которые должны управляться международной организацией (наднациональным органом), состоящей из технократов – специалистов высокого уровня, не имеющих отношения к политике.

Кратко суть этой теории описывает Д. Лодж: «Функционализм исходит из того, что продвижение функциональной кооперации между государствами позволит уйти от ожесточенных споров вокруг принадлежащих государствам ресурсов. Логика, находящаяся в основании данного подхода, заключается в предотвращении войны не негативным образом (взаимной изоляции государств друг от друга), а позитивным – путем вовлечения их в кооперацию для цели создания специфических органов, работающих в изначально не спорных сферах – а именно, в сфере благосостояния граждан. Они должны были превзойти национальные границы и управляться рациональными технократами (и не раскачиваться крайностями политической идеологии или голодными до власти политическими партиями), верными функционально специфической организации, а не национальному государству»[59].

Представляется, однако, что на самом деле ни одна из вышеуказанных теорий в чистом виде не является жизнеспособной. Для ЕАЭС в настоящий момент скорее характерно сочетание данных методов.

Государства всегда свободно проявляют волеизъявление при создании организации: они вступают в переговорный процесс с другими государствам, определяют компетенцию организации, ее статус, структуру, полномочия органов. Далее, когда наднациональная организация создана, начинают работать теории функционализма в том контексте, что независимый наднациональный институт исполняет те полномочия, которые ранее были присущи государствам. В то же время, государства не утрачивают свое влияние на наднациональную организацию: в обозначенных процедурах они могут отказаться от членства в ней, а в ходе функционирования интеграционной структуры продолжают определять стратегические вопросы работы организации через органы, в которые входят их представители.

1.2. Виды международных организаций, реализующих интеграцию

В теории международного права выделяются два вида международных организаций, которые зачастую противопоставляются друг другу, но могут использоваться в рамках интеграционных проектов – международные межправительственные организации и наднациональные организации[60].

Международные межправительственные организации предоставляют «площадку» взаимодействия между государствами и содействуют кооперации между государствами. Причиной создания таких организаций является желание государств установить взаимодействие с другими государствами в определенных областях, которое невозможно на национальном уровне. При этом, несмотря на создание подобной организации, государства остаются ответственными за процесс принятия ими решений, а также не утрачивают возможность принимать национальные законы вне международных организаций, которые применимы к гражданам, находящимся на их территории[61]. Подчеркивая такую «усеченность» в компетенции международной организации, некоторые ученые заявляют, что международные межправительственные организации не должны иметь больше полномочий, чем содействие кооперации между государствами[62]. Решения интеграционных межправительственных организаций в доктрине определяются в качестве международных договоров, принятых в особом порядке[63]: международные должностные лица согласовывают решение и передают его на подписание. Возражающее государство вправе отказаться от предписания таких решений.

В то же время наднациональные международные организации имеют иные полномочия и функции, которые следует рассмотреть, давая определения понятия «наднациональная международная организация».

В настоящее время в науке международного права является общепризнанным, что понятие «наднациональная организация» является скорее доктринальным, а не правовым[64].

Термин «наднациональная организация» «не безупречен и носит скорее лингвистический, чем смысловой оттенок, но он достаточно широко утвердился в международно-правовой литературе»[65].

Г. Шермерс и Н. Блоккер наиболее емко выделяют самые фундаментальные критерии наднациональной организации, касающиеся работы ее органов:

«Во-первых, полномочия организации принимать решения, обязательные для государств – членов;

Во-вторых, органы, принимающие решения, не должны быть полностью зависимы от сотрудничества всех государств – членов. Некоторая степень независимости может быть достигнута двумя путями. Во-первых, путем возможности принятия решений большинством – то есть государства против своей воли могут принимать какие-либо обязательства. Во-вторых, путем делегирования в наднациональный орган независимых граждан – профессионалов в своей сфере.

В-третьих, наднациональные органы должны быть вправе издавать правила, которые обязывают граждан государств – членов. Это полномочие предоставляет возможность выполнять функции правительства без необходимости или возможности для национальных правительств переводить правила организации во внутреннее право.

В-четвертых, организация должна иметь право исполнять решения своих органов. Исполнение должно быть возможно как с содействием государств – членов, так и без содействия со стороны соответствующих правительств государств. Возможна ситуация, при которой другие органы государств – членов использовались для содействия государствам в этой сфере. Например, национальные суды и национальные парламенты могут заставить свои правительства выполнять обязательства государства по отношению к организации, что должно предусматриваться в национальном праве.

В-пятых, организация должна иметь определенную финансовую автономию. Финансирование организации из фондов, полностью пополняемых государствами – членами, влечет зависимость гораздо большую, чем просто финансовую. Так, путем отказа предоставить достаточное финансирование для назначения квалифицированного персонала правительства могут подорвать функционирование организации.

В-шестых, односторонний выход из организации не должен быть возможным. В наднациональной организации члены даже не должны иметь возможность коллективно распустить организацию или изменить ее компетенцию без содействия со стороны наднациональных органов. Организация не может стоять над государствами, когда она зависит от их соглашения касательно ее временного действия»[66].

Таким образом, можно сделать вывод, что наднациональная организация – это международная организация особого рода, у органов которой имеется компетенция по вопросам, которые раньше были присущи исключительно государствам; право принимать решения, обязательные для государств, физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией данных государств; механизм контроля и принуждения к исполнению таких решений, финансовая независимость, обслуживаемая независимыми международными профессиональными служащими.

§ 2. Функциональные особенности в ЕАЭС

2.1. Функции государств – членов и ЕАЭС

Как указано выше, в ЕАЭС состоялась передача ряда функций государств в сфере экономики на уровень международной организации. Функции государства широко исследовались в контексте теории государства и права. Так, например, В.Е. Чиркин определяет функции государства как основные направления деятельности государства, обусловленные его главными задачами, назначением государства в обществе. Функции государства могут классифицироваться следующим образом: основные и неосновные; внутренние и внешние; постоянные и временные; функции общего характера, социально нейтральные и социально определенные. К внутренним функциям государства относятся: экономическая, социальная, политическая, идеологическая, экологическая, правоохранительная.

Вследствие создания ЕАЭС государства – члены Союза передали часть своих функций на наднациональный уровень. Часть правотворческой функции (создание общеобязательных правил поведения для государственных органов, физических и юридических лиц) стран, входящих в Союз, в определенных сферах общественной жизни реализуется вне национальных органов власти на международном уровне: например, принятие норм технического регулирования (технических регламентов) в ЕАЭС происходит на уровне Союза (п. 1 ст. 52 Договора).

Управленческая функция, т. е. воплощение экономической интеграционной политики для достижения выработанных целей, также осуществляется на уровне ЕАЭС. Международные чиновники, работающие в органах Союза, а не национальные государственные служащие, в настоящее время имеют компетенцию по реализации части полномочий, которые были ранее присущи госслужащим.

Важным аспектом евразийской интеграции является то, что на уровень Союза перешла часть фискальной функции государств. Таможенный тариф в ЕАЭС является единым для государств – членов Союза, а не устанавливается каждой страной самостоятельно (п. 1 ст. 42 Договора). Вопросы взимания косвенных налогов в Союзе также регулируются на уровне ЕАЭС (ст. 72 Договора о ЕАЭС).

Кроме того, ЕАЭС в лице Евразийской экономической комиссии имеет контрольно-надзорную функцию. Так, Комиссия осуществляет мониторинг и контроль исполнения международных договоров, входящих в право Союза, и решений Комиссии, а также уведомляет государства – члены о необходимости их исполнения (пп. 4 п. 43 Положения о ЕЭК). В дополнение Комиссия, а не государства – члены Союза, вправе проводить расследования нарушений конкуренции на трансграничных рынках и привлекать к ответственности хозяйствующих субъектов – нарушителей (п. 9 Протокола об общих принципах и правилах конкуренции (приложение № 19 к Договору)).

Функция международного сотрудничества также в части реализуется органами ЕАЭС – договоры о зонах свободной торговли разрабатываются и заключаются ЕЭК.

Судебная функция: споры о действии и применении норм права ЕАЭС также разрешаются в Суде ЕАЭС, а не в судах государств – членов.

Методы реализации функций ЕАЭС определены в трех видах, называемых политиками. В рамках Союза предполагается осуществление единой скоординированной и согласованной политик (ст. 2 Договора) они являются способами реализации компетенции Союза в целом. Виды политик являются не взаимоисключающими, а дополняют друг друга и используются в зависимости от конкретной сферы интеграции. Например, сфера защиты конкуренции предполагает сочетание всех трех видов «политик»[67].

Легальные определения этих понятий содержатся в ст. 2 Договора. Так, с точки зрения Договора «единой» является «политика, осуществляемая государствами – членами в определенных ими сферах, предусмотренных Договором, и предполагающая применение унифицированного правового регулирования, в том числе на основе решений органов Союза в рамках их полномочий». От решений в области единой политики государства – члены не вправе отступать, создавая иные правила в национальном законе.

Именно «единая политика» и составляет своего рода ядро наднационализма ЕАЭС как интеграционной организации в том ключе, что в ней вырисовывается ее основная черта – установление единообразных правил поведения для неопределенного круга лиц, функционирующих в государствах – членах данной организации. Следует отметить, что данный «наднациональный» элемент в ЕАЭС на первоначальном этапе функционирования Союза ограничивается таможенным, таможенно-тарифным регулированием, системой тарифных преференций, едиными мерами нетарифного регулирования, защитой конкуренции на трансграничных рынках, техническим регулированием. Однако государства по мере развития интеграции расширяют сферу единой политики. Так, в настоящее время планируется отнести к ней финансы, создать единый Центральный банк с штаб-квартирой в Казахстане.

В то же время в силу Договора в ЕАЭС существуют два уровня «политик», которые более характерны международным межправительственным организациям: «скоординированная политика» и «согласованная политика». В рамках реализации данных политик ключевыми акторами продолжают оставаться государства – члены Союза.

Согласно ст. 2 Договора «скоординированная политика» предполагает осуществление сотрудничества государств – членов на основе общих подходов, одобренных в рамках органов Союза, необходимых для достижения целей Союза, предусмотренных Договором. «Согласованная политика», в свою очередь, определена как «политика, осуществляемая государствами – членами в различных сферах, предполагающая гармонизацию правового регулирования, в том числе на основе решений органов Союза, в такой степени, которая необходима для достижения целей Союза, предусмотренных Договором».

Таким образом, отношения в рамках этих видов политик будут регулироваться как решением международной организации, так и национальным законодательством, которое должно соответствовать общему решению, принятому международным органом.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что при интеграции в ЕАЭС используются три метода – единая политика, которая предусматривает унифицикацию права на уровне Союза (чистый наднациональный метод), а также два уровня, которые предполагают активную роль суверенных государств – членов Союза: выработку согласованного и скоординированного регулирования. Такое регулирование направлено на достижение общей цели, но может различаться в деталях.

2.2. ЕАЭС как полисистемный комплекс в контексте принуждения: ключевое отличие от государств

Сочетание «единой», «согласованной» и «скоординированной» политики, функционирование и взаимодействие национальных и наднациональных органов в контексте принуждения предполагает характеризацию ЕАЭС как «полисистемного комплекса», т. е. «сложного правового комплекса – системы норм, направленной на правовое регулирование международных отношений, содержащихся как во внутригосударственных (национальных), так и в международных источниках права»[68].

На предпосылки появления новой полисистемы – права ЕАЭС в широком смысле – также указывала судья Т.Н. Нешатаева в особом мнении по делу по запросу Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, где было отмечено, что за нарушение норм права интеграционного Союза наступает ответственность согласно национальному законодательству государств – членов[69]. Иными словами, за нарушение норм права, принятых в ЕАЭС, как правило, наступает ответственность согласно нормам административного или уголовного права соответствующей страны, в которой произошло нарушение. Международный орган (ЕЭК) также уже имеет право привлекать к ответственности нарушителей на уровне Союза, но по крайне узкому перечню случаев (за нарушение правил конкуренции на трансграничных рынках).