Правовые основы адаптивного спорта в Российской Федерации

Идея создания общегосударственной федерации, объединяющей усилия экспертов, нашла свое воплощение в постановлении Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов (ВЦСПС) № 57-5 от 30.10.1986 «О задачах советов добровольных спортивных обществ по улучшению физического воспитания инвалидов с детства». Позднее было утверждено Положение от 18.08.1987 № 18-5 «О Федерации физической культуры и спорта инвалидов при Всесоюзном добровольном физкультурно-спортивном обществе профсоюзов», возглавляемой профессором В.А. Епифановым[18].

В 1982 г. все в том же Ленинграде заинтересанты приступили к разработке и подготовке проекта «Положение и Устав физкультурно-оздоровительного клуба для инвалидов». Проект был обсужден с коллегами из Эстонии, а в 1983 г. передан на рассмотрение и утверждение в Комитет по физической культуре и спорту при Исполнительном комитете Ленсовета и 24.04.1984. Документы были утверждены, что послужило точкой отсчета самостоятельной деятельности физкультурно-оздоровительного клуба «Ортспорт».

Незадолго до этого, в Калининском районе Ленинграда, был зарегистрирован клуб «Феникс», объединивший группу инвалидов с нарушениями опорно-двигательного аппарата, проявивших интерес к занятиям автоспортом при районном отделении Всероссийского добровольного общества автомотолюбителей[19].

Как пишет Е.Я. Гик, значительное развитие физической культуры и спорта для инвалидов произошло благодаря постановлению ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 27.03.1986 № 400 «О мерах по дальнейшему улучшению условий жизни инвалидов с детства», а также постановлению Государственного комитета СССР по физической культуре и спорту (Госкомспорт СССР), Министерства здравоохранения СССР, Министерства просвещения СССР от 09.09.1986 № 10/2а/190/190 «О мерах по улучшению физического воспитания инвалидов с детства» и постановлению ВЦСПС от 30.10.1986 № 57-5 «О задачах советов добровольных спортивных обществ профсоюзов по улучшению физического воспитания инвалидов с детства». Особое значение имело Положение о физкультурно-оздоровительных клубах инвалидов при добровольных спортивных обществ профсоюзов, разработанное в дополнение к вышеуказанным документам. Фактически данное положение предоставило клубам инвалидов право на законную деятельность[20].

Нельзя не упомянуть и о принятом 18.08.1987 постановлении – постановление Всесоюзного добровольного физкультурно-спортивного общества профсоюзов (ВС ДФСО профсоюзов) № 18-5 «Об утверждении Положения о Федерации физической культуры и спорта инвалидов при ВС ДФСО профсоюзов». В тот же день состоялась учредительная конференция, на которой была основана первая подобная федерация в Советском Союзе, а ее президентом стал профессор В.А. Епифанов. Кроме того, 01.07.1987 при ВС ДФСО профсоюзов был сформирован сектор, занимающийся работой с инвалидами[21].

В.В. Столбов в своей работе упоминает и еще одно значимое событие, датируемое июнем 1988 г. Тогда в Таллине состоялась учредительная конференция, посвященная формированию Федерации спорта инвалидов при Госкомспорте СССР, председателем которой был выбран В.И. Дикуль. Этот период отмечен множеством постановлений и решений, принятых на различных государственных и общественных уровнях. Автор заключает, что физкультурно-спортивное движение инвалидов обретает поддержку и признание со стороны государства и общества[22].

Плодотворными являются с 1987–1989 гг., поскольку федерации физической культуры и спорта для инвалидов были созданы в 14 союзных республиках, а также основано свыше 30 клубов для людей с нарушениями опорно-двигательного аппарата. А в 1990 г. в СССР было 56 физкультурно-оздоровительных и спортивных клубов инвалидов с нарушением функций опорно-двигательного аппарата и семь республиканских, одна федерация в Ленинграде[23].

Создание Международной федерации Сток-Мандвильских игр (ИСМГФ) стало значительным шагом вперед в развитии физкультурно-оздоровительной работы среди людей с нарушениями опорно-двигательного аппарата. Важнейшим документом, сыгравшим ключевую роль в продвижении этой инициативы, стало постановление секретариата ВЦСПС «О создании физкультурно-спортивных клубов инвалидов» (№ 2-22-56 от 20.10.1989). Оно утвердило типовое положение и, что особенно важно, типовую структуру штата с установленными должностными окладами. Среди всех созданных организаций самой устойчивой и продуктивной оказалась Федерация физической культуры и спорта инвалидов при Российском республиканском совете (РРС) ВС ДФСО профсоюзов, в которую вошли специалисты, непосредственно работающие с инвалидами и хорошо осведомленные о проблемах этой категории граждан. Члены исполнительного комитета федерации регулярно посещали различные регионы, делясь опытом и предоставляя практические и теоретические материалы. Лучшие практики обсуждались на заседаниях РРС ВДФСО профсоюзов и включались в отчетные доклады местных руководителей[24].

В 1995 г. Россия становится членом Международной спортивной организации инвалидов (ИСОД), включавшей в себя также спортсменов с ампутационным поражением (в 2004 г. Международная федерация спорта на колясках Сток-Мандевиля и ИСОД объединились и стали называться Международной федерацией спорта на колясках и для лиц с ампутационным поражением (ИВАС)), этим же годом, можно сказать, заканчивается второй этап развития физкультурно-спортивного движения инвалидов в стране, признания его обществом, государством.

Начиная с 1996 г. наступает новый этап, связанный с развитием и укреплением адаптивной физической культуры. Его особенностью становится глубокое научное и теоретическое обоснование этого процесса, опирающееся на богатый опыт как российских, так и международных специалистов. Адаптивная физическая культура подразумевает использование широкого спектра методов и инструментов, способствующих социализации личности с инвалидностью, ее адаптации к трудовой деятельности или смене квалификации, а также содействует саморазвитию, самовыражению, самореализации и приспособлению к условиям современной городской среды и общества.

Третий этап развития спортивно-оздоровительного движения инвалидов выделяется созданием Паралимпийского комитета России (ПКР) 16.05.1997 в Москве. В конце того же года, 31 декабря, на коллегии Государственного комитета Российской Федерации по физической культуре и туризму (ГКФТ) впервые обсуждаются перспективы развития физической культуры и спорта для инвалидов, в частности адаптивной физической культуры для всех групп инвалидов. Чтобы улучшить эту работу, в структуре ГКФТ России формируется специальный отдел по работе с инвалидами, а также создается Общественный совет по адаптивной физической культуре[25].

Адаптивная физическая культура и спорт характеризуются наличием общественных связей, значительная часть которых регулируется правовыми нормами. Эти нормы формируются вследствие реализации субъектами различных инициатив, направленных на популяризацию регулярных занятий физической культурой и спортом среди населения.

В декабре 2014 г. был принят Федеральный закон № 419-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов», который внес коррективы в форму индивидуальной программы реабилитации или абилитации, добавив отдельный раздел, посвященный физкультурно-оздоровительным мероприятиям и спорту. Этот закон создал систему обязательств для организаций и государственных учреждений, предоставляющих услуги по поддержке инвалидов.

После принятия указанного закона были разработаны соответствующие подзаконные акты. Например, приказом Министерства труда России (№ 528н от 31.07.2015) установлено, что Индивидуальная программа реабилитации или абилитации включает мероприятия, касающиеся физкультурных и оздоровительных занятий.

Также стоит упомянуть приказ Минтруда Российской Федерации (№ 723н от 15.10.2015), утвердивший порядок передачи органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местными властями и организациями различной организационно-правовой формы данных о выполнении мероприятий, предусмотренных индивидуальными программами реабилитации или абилитации, в федеральные государственные учреждения медико-социальной экспертизы. Согласно данному приказу, эта информация направляется в исполнительные органы власти, Пенсионный фонд (Фонд социального страхования в настоящее время) и другие структуры.

Несложно заметить, что лечебная физическая культура играет ключевую роль в процессе перехода людей с инвалидностью к занятиям реабилитационным спортом. Эти два направления тесно связаны между собой и не должны противопоставляться.

На международно-правовом поле по исследуемому вопросу стоит обратить внимание на Устав немецкого общества по реабилитационному спорту, где отмечается, что реабилитационный спорт определяется как активная двигательная терапия, предназначенная для людей всех возрастов. Он рассматривается как функциональное общее лечение, аналогичное лечебной гимнастике.

В период развития и становления реабилитационного спорта за рубежом издается большое количество специальной литературы, посвященной спорту лиц с ограниченными возможностями по здоровью[26].

Так, Шведские исследователи еще в далеком 1975 г. активно работали над созданием требований и стандартов для спортивных объектов, предназначенных для занятий с людьми с ограниченными возможностями. Они подчеркивают, что специализированные бассейны и другие спортивные сооружения, а также их оснащение играют важную роль в продвижении и развитии реабилитационного спорта.

Процесс развития и становления реабилитационного спорта во многих странах протекает по-разному, учитывая национальные особенности и специфику каждого государства. До сих пор это направление развивается отдельно, поскольку оно способствует укреплению здоровья инвалидов, повышению их работоспособности.

Верно подмечено В.П. Лукиным, что среди инвалидов с нарушениями опорно-двигательного аппарата выделяются разные группы: люди с травмами и болезнями спинного мозга, последствиями детского церебрального паралича, ампутацией или врожденными дефектами конечностей, а также другими поражениями конечностей; для всех этих категорий рекомендован реабилитационный спорт. Однако человеку присуще желание совершенствоваться, и спортивное движение инвалидов с отклонениями в функциях опорно-двигательной системы постепенно выходит на новый, более высокий уровень развития – спорт для инвалидов с нарушениями функций опорных органов[27].

Данный вывод, безусловно, основан на многочисленном опыте наблюдения, анализе при работе с особой категорией людей, поэтому сложно представить, насколько глубок путь, который прошли вместе врачи, ученые, тренеры и прочие причастные лица от точки реабилитации и физической культуры до спорта высших достижений, где уже внутри встала необходимость систематизации и классификации, и которым необходимо правовое, доктринальное сопровождение и обоснование со всеми присущими юридической науки набором средств и методов, дозволений и запретов.

Следует согласиться, что главная миссия спорта для людей с инвалидностью состоит в раскрытии их физических и ментальных возможностей, с демонстрацией высоких спортивных достижений. Последний аспект находится в конце предложения исключительно с лексической точки зрения, поскольку любой спортсмен в первую очередь настроен на результат.

Многолетняя практика подтверждает, что инвалиды с нарушениями опорно-двигательного аппарата, активно занимающиеся спортом, гораздо успешнее справляются с физическими недугами, быстрее осваивают протезы и ортопедические устройства, возвращаются к активной жизни и становятся полноправными членами общества[28].

Так, на сегодняшний день регулирование управления спортом для рассматриваемой категории основывается на следующих нормативных актах:

– Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»;

– Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов»;

– модельный закон от 25.11.2008 № 31–13 «О паралимпийском спорте»;

– Государственный комитет Российской Федерации;

– Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации до 2030 года.

Анализируя эволюционную динамику адаптивной физической культуры для инвалидов с нарушениями опорно-двигательного аппарата в нашей стране, можно выделить три ключевых этапа.

• Первый этап (1945–1979) – это начальная стадия, когда основной акцент делался на лечебной физической культуре с введением отдельных элементов спорта. В этот период преобладающая тенденция заключалась в использовании физической активности преимущественно для восстановления здоровья пациентов, хотя появлялись первые попытки внедрения спортивных элементов.

• Второй этап (1980–1995) характеризует рост физкультурно-

спортивного движения среди инвалидов: создаются клубы, секции, федерации, проводятся первые соревнования. В это время начинают формироваться научные исследования, общество и государство осознают значимость поддержки инвалидов, формируются профессиональные кадры, а также происходят первые шаги к международной интеграции.

• Третий этап (с 1996 г. по настоящее время) – данный этап связан с углубленным развитием правовой, образовательной, научной, методологической и медицинской базировки адаптивной физической культуры. В этот период наблюдается значительное расширение научного и практического физического воспитания инвалидов, разработка новых стандартов и подходов, усиление роли государства и общественной поддержки, а также дальнейшее развитие и совершенствование адаптивной физической культуры.

Эти этапы отражают постепенную трансформацию отношения к лицам с инвалидностью со стороны общества и государства, а также рефлексия самих субъектов данного статуса, в осознании пользы лечебно-физкультурной и спортивной деятельности с его полноценным и всеохватывающим подходом, включающим в себя социальные, образовательные, научные и медицинские аспекты, направленные на интеграцию инвалидов в общество через физические упражнения и спорт.

Процесс интерпретации данного явления, думается, объективно нельзя признать окончательным. С дочки зрения правовой догматики имеется ряд неразрешенных вопросов, и это вполне справедливо для сравнительно молодой отрасли спортивного права[29].

Нельзя не согласиться с Е.Ю. Коваленко, Н.В. Тыдыковой, О.А. Шавандиной, что спортивное право на данном этапе развития представляет собой самостоятельную, комплексную отрасль российского права, предметом которого являются отношения в области физической культуры и спорта. Для правового воздействия на регулируемые отраслью отношения спортивное право использует императивно-диспозитивный метод, а также имеет систему источников международного, федерального, регионального и местного уровней. Физкультурно-спортивные отношения возникают между субъектами физической культуры и спорта в процессе их совместной деятельности[30].

Ведь, как известно, право обслуживает сложившиеся общественные отношения и не должно отставать от них, поскольку запоздание чревато неблагоприятными последствиями для всех субъектов отношений, в том числе и государства, а также возникновением правовых коллизий. А в исследуемых отношениях таковые имеют место и будут нами выявляться в настоящей работе.

§ 2. Правовые и организационные аспекты спорта, адаптивного спорта и спорта высших достижений в Российской Федерации

Адаптивный спорт долгое время воспринимался в России прежде всего как эффективное средство реабилитации. Автор застал период, когда государство активно финансировало это направление путем проведения спортивных фестивалей и других мероприятий спортивного характера.

К 2000 г. российские паралимпийцы начали регулярно участвовать в самых крупных международных соревнованиях. Тренировочные и восстановительные сборы стали проходить в оптимальных локациях по всему миру, с тщательно подобранной инфраструктурой. Это стало результатом интеграции отечественного адаптивного спорта в мировое сообщество, где он уже давно вышел на профессиональный уровень.

Хотя в России этот процесс начался с опозданием, сегодня, полагаем, общество стало воспринимать адаптивный спорт иначе – как более профессиональную сферу, где спортсмены нацелены на высокие результаты[31].

Для категории «спорт высших достижений» характерны специфические признаки: высокие результаты, которые превышают среднестатистические показатели; регулярное участие в соревнованиях международного уровня; постоянное стремление к совершенствованию техники и тактики; четкая ориентация на долгосрочные цели, такие как победа на чемпионатах мира, Олимпиадах и других крупных турнирах; высокий уровень мотивации и дисциплины; профессиональная подготовка включает специализированные тренировки, питание, медицинское сопровождение и научные исследования[32].

Задачи адаптивного спорта детерминированы его ключевыми субъектами, поскольку их содержание и направленность формируются под влиянием индивидуальных потребностей и потенциала как лиц с ограниченными возможностями здоровья, вовлеченных в спортивную деятельность, так и профессионального сообщества, обеспечивающего организационно-методическое сопровождение данного процесса.

Основными органами управления в системе адаптивного спорта являются – Министерство спорта Российской Федерации, комитеты по спорту и туризму, а также различные ведомства и общественные организации (например, Паралимпийский комитет, союзы, федерации и ассоциации адаптивного спорта), а также региональные органы государственной власти. Особое внимание уделяется специальным организациям, работающим в сферах здравоохранения, образования и социального развития, которые несут ответственность за реализацию программ физической подготовки и занятий адаптивными видами спорта в пределах своей компетенции.

Э.Г. Усманов, Р.А. Гайнуллин, Л.Р. Фазлутдинова отмечают, что в системе субъекты обладают четкой иерархией и функционалом, тесно связаны друг с другом и учитывают внешние факторы. «Среди приоритетных направлений справедливо отметить стремление к оптимизации системы адаптивного спорта, перевод спорта в категорию общедоступного, массового и высококачественного. Дополняет его – создание благоприятных условий для психоэмоционального состояния инвалида»[33].

Раскрывая задачи отдельных субъектов, авторы указывают на один важный аспект – стремление повышения эффективности в управлении адаптивного спорта, и это вполне справедливо, поскольку здесь имеется ряд проблем административно-правового характера, к которым мы обязательно еще вернемся, но сперва приведем пример для подтверждения данного тезиса.

В качестве успешного развития и системного подхода к организации адаптивной физической культуры и спорта показателен опыт Саратовской области.

Министерство труда и социальной защиты Саратовской области в качестве одной из важнейшей задачи социальной реабилитации детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья устанавливает обеспечение комплексного подхода, оперативности и высокого качества предоставляемых им услуг. Достижение этих целей возможно только при тесном сотрудничестве всех участников реабилитационного процесса: врачей, психологов, педагогов, социальных работников и родителей. В современных реалиях центральное место занимает работа с семьей, воспитывающей ребенка с ограниченными возможностями здоровья. Она включает в себя профессиональную поддержку родителей в решении личных и психологических трудностей, предоставление психологической помощи, своевременное информирование о доступных социальных услугах, обучение родителей методикам реабилитации и абилитации дома[34].

В 2002 г. на территории Саратовской области было создано государственное автономное учреждение дополнительного образования Саратовской области «Областная комплексная детско-юношеская спортивно-адаптивная школа “Реабилитация и Физкультура”» («РИФ»), главной задачей которого является реабилитация инвалидов с помощью физической культуры и спорта, а также улучшение их спортивных навыков. Спортивная подготовка осуществляется в соответствии с программами, специально разработанными для различных видов спорта: спорт для людей с поражениями опорно-двигательного аппарата, спорт для слабовидящих, спорт для лиц с умственными расстройствами и спорт для глухих[35].

Государственное учреждение находится в структуре Министерства труда и социальной защиты Саратовской области, о чем свидетельствует их уставной документ[36], в котором закреплено, что «учредителем учреждения является Министерство труда и социальной защиты Саратовской области, основным источником дохода, помимо не запрещенных законом и иными нормативно-правовыми актами, являются бюджетные поступления в виде субсидий».

Организация создана на основании Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и распоряжения Правительства Саратовской области от 01.12.2022 № 475-Пр путем изменения типа существующего государственного учреждения.

Предметом деятельности «РИФ» является социальное обслуживание инвалидов в полустационарной форме, а также реализация программ в области физической культуры и спорта. В частности, это включает дополнительные общеразвивающие программы и программы по реабилитации средствами физической культуры и спорта. Учреждение реализует дополнительные образовательные программы и программы спортивной подготовки для инвалидов с поражением опорно-двигательного аппарата, глухих, слепых и лиц с интеллектуальными нарушениями, а также программы реабилитации средствами физической культуры и спорта.

Дополнительные общеобразовательные программы, программы спортивной подготовки и программы по реабилитации средствами физической культуры и спорта в учреждении реализуются по пяти этапам подготовки: спортивно-оздоровительный этап; этап начальной подготовки; тренировочный этап; этап совершенствования спортивного мастерства; этап высшего спортивного мастерства.

Целью организации посредством реализации заявленных задач являются создание для инвалидов необходимых условий для занятий адаптивной физической культурой и адаптивным спортом; адаптация инвалидов к активной социальной и творческой жизни, проведение тренировочных мероприятий по специализированной подготовке спортсменов-инвалидов высокого класса и спортивного резерва по спорту лиц с поражением опорно-двигательного аппарата, по спорту глухих, спорту слепых, спорту лиц с интеллектуальными нарушениями, по адаптивной физической культуре.

Для достижения поставленных целей учреждение «РИФ», в соответствии с порядком предоставления государственных услуг, утверждаемым приказом учредителя, а также перечнем социальных услуг, определяемым Законом Саратовской области от 24.11.2014 № 159-ЗСО «Об утверждении перечня социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг в Саратовской области», осуществляет образовательную деятельность, спортивную подготовку – реализация программ спортивной подготовки в соответствии с федеральными стандартами спортивной подготовки. Организация реабилитационного процесса средствами физической культуры и спорта оказывает первичную, в том числе доврачебную и специализированную, медико-санитарную помощь, проводит физкультурно-оздоровительные и спортивно-массовые мероприятия, обеспечивает участие спортсменов-инвалидов в спортивных встречах, соревнованиях, играх, первенствах и чемпионатах различного уровня, в том числе международных, подготавливает резерв паралимпийского и сурдлимпийского спорта инвалидов и др.

Также до 2018 г. на территории той же области существовало государственное бюджетное учреждение «Саратовский областной спортивный центр развития адаптивной физической культуры и спорта». Видами деятельности организации являлись деятельность в области спорта, а также предоставление социальных услуг без обеспечения проживания престарелым и инвалидам.

В данной организации подготовлены рекордсмены мира, победители и призеры Паралимпиад, Сурдлимпиад, чемпионатов мира: пловец Илья Тришкин, каратист Радий Безоян, легкоатлетка Евгения Трушникова, Галина Ранделина, Константин Шалин, стрелок Сергей Малышев, бадминтонист Александр Полстянкин, настольные теннисисты Анжелика Косачева и Денис Палин, а также еще десятки перспективных спортсменов с нарушениями зрения, опорно-двигательного аппарата и ментального здоровья[37].

29.01.2019 организация прекратила свою деятельность путем присоединения к государственному бюджетному учреждению Саратовской области «Спортивная школа “Надежда Губернии”».

Учреждение создано в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральным законом от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», а также другими федеральными законами, иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами Саратовской области, а также ее Уставом[38].