Учебник. Правовое регулирование недвижимости

В США, в отношении правового режима недвижимости, играют роль и федеральные законы, и законодательство отдельных штатов, причём последнее имеет преимущественное значение. Относительно недвижимости, однако, имеется общее понимание, что это земля и все объекты, связанные с ней, а также права на эти объекты, независимо от того является ли имущество материальным или нематериальным, находится ли оно на территории федерации или в любом другом месте, то есть независимо от юрисдикции других государств19.

Германское Гражданское Уложение (ГГУ) оперирует делением вещей на движимые (§ 923, 929, 937, 946) и земельные участки (§ 873, 925, 1113). Термином «недвижимость» ГГУ не оперирует, но в теории он присутствует. Недвижимыми, по ГГУ, являются только земельные участки. Все, что с ними связано, объявляются их составными частями (принадлежностями), которые рассматриваются как существенные или несущественные. К существенным составным частям относятся возведенные на земельном участке строения (жилые дома, дачи, производственные корпуса, капитальные ограды, мосты, бетонные пьедесталы и др.). Несущественными частями являются те, которые изначально предполагаются к отделению, то есть они соединены с земельным участком на временной основе (строительные леса, помосты, трибуны и т.п.) (§ 94). Составными, но не существенными частями земельного участка являются также права на него (§ 96). Речь идет о сервитутах, других обременениях земельного участка.

Французский гражданский кодекс (ФГК) относит к недвижимости вещи, являющиеся таковыми по своей природе, назначению или в силу «предмета», принадлежность которого они составляют (ст. 217 ФГК). Данное нормативное установление конкретизируется в нормах статей 517-526 ФГК, в которых указываются объекты недвижимости и обстоятельства, определяющие их правовой режим. К недвижимым вещам относятся и те, что прочно связаны с землёй (недвижимость по природе), и те, что не имеет к ней никакого отношения, но объявляются таковыми (недвижимость по назначению), и права, относящиеся к недвижимости – узуфрукт20 на недвижимые вещи, сервитуты, земельные повинностии возможность подавать иск для восстановления правомерного владения недвижимым имуществом, находящимся в чужом незаконном владении (недвижимость вследствие предмета, к которому она относится)( ст. 517 – 525 ГК РФ)

В других странах Западной Европы законодательство о недвижимости тяготеет или к германской, или к французской модели правового регулирования.

Таким образом, подходы российского законодателя к определению недвижимости в большей степени совпадают с подходами французского законодателя, хотя более последователен в определении недвижимости законодатель германский, который исходит из того, что к недвижимости относится только земельный участок с его существенными принадлежностями, неотделимыми от него. Думается, что в этом направлении должно развиваться и российское гражданское законодательство, в противном случае оно будет обречено на постоянное отнесение к недвижимости все больших и больших объектов, не являющихся таковыми по своим физическим свойствах. Во Франции к недвижимости уже стали относить животных, передаваемых их собственниками фермеру для эксплуатации (ст. 522 ФГК), а также земледельческие орудия, семена для посева, голубей в голубятнях, пчелиные ульи, солому и удобрения, как и ряд других движимых вещей, используемых в сельском хозяйстве (ст. 524 ФГК).

Как представляется, к недвижимостям в России должны относится только земельные участки и объекты, возведенные на них (здания, сооружения и другие строения), при условии их прочной связи с землёй, невозможности перемещения без несоразмерного ущерба хозяйственному и иному назначению, описанию в кадастровом учете.

Принадлежностями земельных участков и возведенных на них недвижимостей целесообразно считать:

– в отношении земельных участков: линейные объекты (линии связи, линии электропередач; автомобильные и железные дороги; нефтепроводы, газопроводы и т.п.);

– в отношении возведенных на земельных участках недвижимостей: части этих недвижимостей, жилые и нежилые помещения различного назначения, общее имущество многоквартирного дома, места для размещения транспорта,

Для получения статуса принадлежности земельного участка в наличии должно быть разрешение уполномоченного государственного органа на возведение соответствующего объекта и описание его в кадастре применительно к тому земельному участку, на котором располагается сам объект, его части, помещения, другое имущество, машино-места.

Упоминание в законе о возможности отнесения к недвижимым вещам иных объектов, помимо тех, которые отвечают критериям недвижимости, необходимо устранить. В частности, не должны относиться к недвижимости предприятия, поскольку они включают в свое содержание имущественные права, хотя и требующие соответствующей регистрации. Входящие в состав предприятия недвижимые вещи будут принадлежностями соответствующего земельного участка.

Изложенное видение решения проблемы недвижимости позволит более четко отграничить недвижимые вещи в силу их естественных свойств от всех других вещей и гражданско-правовых объектов, не обладающих указанными свойствами, и перевести последние в разряд принадлежностей недвижимых вещей, перечисление которых при необходимости будет вполне уместным.

1.2. Правовой статус самовольной постройки по действующему законодательству

Правовое регулирование самовольной постройки в России имеет достаточно длительную историю. Отдельные нормы о самовольной постройке, предусматривавшие возникновение права собственности на нее при определенных условиях, содержались уже в Судебнике 1589 года, Соборном уложении 1649 года и Межевой инструкции 1766 года. Такими условиями вплоть до принятия Свода законов Российской империи (1832 г.) являлись: для владельца земельного участка – выплата застройщику стоимости самовольно возведенного строения; для застройщика – выплата владельцу земли компенсации за использование его участка под самовольное строительство21. Столь длительное сохранение довольно простых, но предельно понятных норм о самовольной постройке можно объяснять неразвитостью межевания и, соответственно наличием многочисленных споров о принадлежности земли22, слабым вовлечением ее в гражданский оборот, отсутствием массового строительства объектов недвижимости.

С принятием Свода законов, и в частности тома 10, посвященного вопросам гражданско-правового регулирования отношений, в том числе связанных с землей, а в последствии и специального Закона «О праве застройки» (1912 г.), правовая основа самовольного строительства в России была в основном сформирована. Она базировалась на нормах римского права, устанавливавших, что все строения, находящиеся на земельном участке, являются его принадлежностями как главной вещи (ст. 424, 425 тома 10 Свода законов)23. Отсюда следовало, что право собственности на самовольно построенное сооружение изначально принадлежит собственнику земельного участка, на котором оно расположено. Возведение постройки третьим лицом на основе договора о владении и пользовании участком для возведения на нем соответствующего строения не порождало у застройщика права собственности на него. Он вправе был требовать лишь возмещения понесенных при строительстве расходов (ст. 574, 609, 610). При желании приобрести постройку в собственность необходимо было решать вопрос о купле-продаже занимаемой ею части земельного участка.

В Гражданском кодексе РСФСР 1922 г. не было положений, регулирующих этот вопрос. Строительство должно было осуществляться только после получения специального разрешения от уполномоченных государственных органов. Предполагалось, что этих мер достаточно для предотвращения появления “самостроя” в стране. В результате, иски о подтверждении права собственности на самовольные постройки не рассматривались.

Практика, однако, разительно отличалась от требований действовавшего законодательства и правоприменения. Самовольно возводимые строения возникали с завидным постоянством. Это требовало выработки условий их введения в гражданский оборот. Решение проблемы на подзаконном уровне сопровождалось неоднозначными подходами к легализации самовольных построек в сходных ситуациях. Требовалось вмешательство законодателя, и оно последовало. В 1964 году был принят новый Гражданский кодекс РСФСР (ГК). В ст. 109 ГК закреплялось понятие самовольной постройки, под которой стал пониматься жилой дом (дача), часть дома (дачи), построенные гражданином без надлежащего разрешения или без утвержденного проекта, либо с «существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением строительных норм и правил». Критерии «существенного» и «грубого» в законе не раскрывались, что открывало простор для усмотрения местных органов власти, которым поручалось решать вопросы привлечения правонарушителей к ответственности и судьбы самовольных построек. Правовым последствием возведения таковых был их снос за счет виновного лица или безвозмездное изъятие и зачисление в государственный жилищный фонд. Для применения этих административных санкций достаточно было наличие любого из приведенных оснований.

Что касается самовольного возведения нежилых строений (гаражей, сараев, бань и т.п.), то об этом в ГК РСФСР 1964 года ничего не говорилось. Снос таких строений предусматривался Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1.12.1977 года «Об ответственности за самовольное возведение гражданами хозяйственных и бытовых строений и сооружений»24.

В приведенном подходе не удалось осуществить кардинальные изменения в ситуации с самовольным строительством, поскольку юридические лица, такие как государственные предприятия и учреждения, кооперативные организации и их объединения, а также другие общественные организации (ст. 24 ГК), не рассматривались как субъекты такого строительства и поэтому они позволяли себе практиковать самовольное строительство, руководствуясь своими интересами.

В постсоветский период в институте самовольной постройки появились значимые изменения. В первой редакции Гражданского кодекса РФ 1994 года (ГК РФ) к самовольной постройке стали относиться здания, сооружения и другие строения без указания на гражданина, который их возвел. Соответственно, любое физическое или юридическое лицо, включая публично-правовые образования, могло нарушить закон и стать правонарушителем в контексте самовольного строительства.

В законодательстве были внесены уточнения относительно признаков самовольной постройки, включая те, которые касаются ее возведения на земельном участке, «не предоставленном в установленном порядке» для этих целей; на земельном участке, не допускающем «строительство данного объекта», без получения «необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил» (п. 1 ст. 222 ГК РФ).

Снос самовольной постройки допускался на основании решения суда, а если она располагалась на «межселенной территории», то – по решению органа местного самоуправления. В дальнейшем в Гражданский кодекс РФ неоднократно вносились изменения, приводящие нормы о самовольной постройке в соответствие с потребностями развивающегося гражданского оборота и взглядами ученых и практиков на то, как соответствующее правовое регулирование должно осуществляться.

В 2006 году в законодательство Российской Федерации была внесена поправка, позволяющая признавать право собственности на самовольно возведенное сооружение в судебном порядке, если строительство было осуществлено без соответствующих разрешений на земельном участке, принадлежащем данному лицу и предназначенном для этих целей, и не было совершено других нарушений со стороны этого лица25.

В 2015 году из определения самовольной постройки исчезла норма о необходимости получения «необходимых согласований»; стала допускаться возможность обращения в суд с иском о признании права собственности на самовольно возведенное строение при одновременном наличии определенных условий, и в частности: если лицо, которое возвело постройку, имело на земельный участок права, допускающие такое возведение; если на день обращения в суд постройка соответствовала установленным требованиям; если постройка не нарушала права и законные интересы других лиц и не несла угрозу жизни и здоровью граждан. Органы местного самоуправления дополнительно получили право принимать решение о сносе самовольной постройки, если она была «возведена на земельном участке, расположенном в зоне с особыми условиями использования» (ст. 222 ГК)26.

В 2018 году в определение самовольной постройки возвратилась норма о необходимости соответствующих согласований для ее возведения (абз. 1 п. 1 ст. 222 ГК РФ). Оценочный критерий «существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил»27, который неоднозначно толковался судебной практикой, был заменен на формальный критерий: «нарушение» указанных норм и правил.

Согласно пункту 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, если собственник земельного участка, на котором возведена постройка, не был осведомлен и не мог быть осведомлен о наличии ограничений на использование этого участка, то такая постройка не может считаться самовольной. Данное послабление в части «не знал», находится в противоречии с общеправовым принципом, гласящем, что незнание закона не освобождает лицо от ответственности за допущенное правонарушение. Данная норма позволяет собственнику земли именно этим и оправдывать свои действия по самовольному строительству. Послабления коснулись и собственника, осведомленного о существующих ограничениях, но, тем не менее, пренебрегающего ими при осуществлении строительства. Закон предоставил такому лицу право прибрести самовольную постройку в собственность при условии приведения ее параметров в соответствие с действующими правилами (п. 3.2 ст. 222 ГК РФ).

Особое внимание уделялось тому, что лицо, которое приобретает право собственности на постройку, которая ранее рассматривалась как самовольная, обязано возместить ее предыдущему владельцу все произведённые на нее расходы за вычетом тех, которые связаны с приведением постройки в соответствие с установленными нормативами (абз. 3 п. 3.2. ст. 222 ГК РФ)28.

Право органов местного самоуправления на принятие решения о сносе неправомерных строений было изменено. Теперь это полномочие распространяется на постройки, построенные на участках земли, не предусматривающих данный вид разрешенного строительства. (подп. 1 п. 4 ст. 222 ГК РФ). При этом в законе не уточнялось, что изменение вида строительства не должно распространяться на работы, начатые с соблюдением всех действующих правил на момент начала и дальнейшего ведения стройки. Таким образом, в правонарушители автоматически могли попасть все застройщики, являвшиеся до этого законопослушными.

В то же время полномочия органов местного самоуправления на снос самовольной постройки ограничивались в отношении всех тех случаев, когда сведения о ней уже были включены в Единый реестр недвижимости (абз. 4 подп. 2 п. 4 ст. 222 ГК РФ). Решить этот вопрос в пользу органа местного самоуправления при такой ситуации стало возможным только путем обращения в суд, где необходимо доказывать нарушение правил возведения строения, предусмотренных п. 1 ст. 222 ГК РФ.

В ныне действующей редакции ст. 222 ГК РФ сохраняется изначальная двойственность самовольной постройки, состоящая в том, что, с одной стороны, это правонарушение, предусматривающее ее снос, а с другой – способ приобретения на нее права собственности посредством государственной регистрации. Указанная двойственность требует четкой правовой регламентации, как минимизирующей возможность появления самовольных построек, так и позволяющей легализовать те из них, которые подпадают под установленные законом условия.

Следует отметить, что такой четкости в правовой основе самовольной постройки как раз и не наблюдается. Гражданский кодекс РФ не учитывает в полной мере все нюансы, связанные с самовольным строительством, что ведет к увеличению количества объектов, не признаваемых в качестве легально существующих. Высшим судебным инстанциям довольно часто приходится оперативно вмешиваться в решение данной проблемы путем издания соответствующих актов толкования права, зачастую не имеющих убедительного обоснования, противоречащих друг другу, а иногда и создающих новые правовые нормы, хотя права такого у них нет.

Так, в совместном постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.04.2010 года (абз. 3 п. 26) обращалось внимание, что если отсутствие надлежащего разрешения на возведение объекта и ввода его в эксплуатацию являются «единственными признаками самовольной постройки», то иск о признании права собственности на такую постройку подлежит удовлетворению, при условии, что лицо «предпринимало меры» к получению соответствующих разрешений и «строительство велось с соблюдением установленных норм и правил»29.

В другом случае Верховный Суд РФ в Обзоре от 16.11.2022 года (п. 3), применительно к индивидуальному жилищному строительству, указал, что возведение объекта при отсутствии разрешения на строительство «не является признаком самовольной постройки», если при строительстве не допускается каких-либо иных нарушений. О действиях по получению надлежащих разрешений в данном случае вообще не упоминается30. Соответственно, отказ в признании права собственности на такую постройку не допускается, как и удовлетворение требования о ее сносе (п. 9).

Думается, что отсутствие надлежащего разрешения нельзя исключать из признаков самовольного строительства независимо от его вида, поскольку он является одним из определяющих для данного понятия. Что касается действий по получению необходимых разрешений, то они не должны учитываться при придании самовольной постройке легального статуса в силу своей неопределенности. И действительно, как определить достаточность усилий по получению разрешения на строительство? Ответ на этот вопрос зависит от того, кто уполномочен его решать, а значит, не исключается произвол.

Не допускается, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, представленным в указанном обзоре, снос незаконно возведенных построек даже в случае, если нарушения градостроительных и строительных норм считаются «незначительными» (п. 7)31. В таких обстоятельствах сохранение самовольной постройки может быть разрешено судебным решением и, следовательно, подлежит оформлению права собственности на нее. Определение «незначительности» допущенных нарушений оставляется на усмотрение суда, что не исключает его предвзятости. В этой части требуются дополнительные разъяснения Верховного Суда РФ для устранения возможной необоснованности при принятии соответствующих судебных актов.

Весьма важными являются уточнения, касающиеся использования строения не по целевому назначению. Такое использование, согласно правовой позиции Верховного Суда РФ (п. 6 и п. 9 Обзора), не является основанием для признания строения самовольной постройкой. Если же земельное законодательство не допускает строительства на земельном участке данного объекта, то его снос допускается, только если нет возможности привести его в соответствие с правилами землепользования и застройки.

Из приведенных положений усматривается линия Верховного Суда РФ на либерализацию последствий самовольного строительства, которая и без того не отличается особой законодательной строгостью. Это впечатление усиливается в связи с правовой позицией, высказанной в п. 7 Обзора, в соответствии с которой решение о сносе объекта самовольного строительства должно быть крайней мерой воздействия на правонарушителя. По сути дела, если строительство велось в соответствии со строительными нормами и правилами, то признание постройки самовольной вообще исключается.

Крен в сторону либерализации судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, можно объяснить крайне забюрократизированной процедурой получения всех необходимых разрешений на строительство объектов недвижимости, однако в данном вопросе необходимо исходить из необходимости поиска баланса интересов государства и застройщиков. И этот баланс должен быть закреплен в законе с учетом следующего.

Самовольная постройка является вещью с присущими ей характеристиками, в противном случае на нее нельзя было бы при определенных условиях признать право собственности. Вещь, согласно ст. 128 ГК РФ, является объектом гражданских прав и может участвовать в гражданском обороте при условии наличия на нее права собственности. Из триады правомочий, присущих праву собственности на вещь, закон в части, касающейся самовольной постройки, исключает правомочия распоряжения и пользования (п. 2 ст. 222 ГК РФ). Статья 222 ГК РФ не содержит положений относительно владения самовольной постройкой. Это можно расценить, как его сохранение за ней. Особенность здесь состоит в том, что владение является беститульным32, однако последнее ничего не меняет в содержательном отношении данного полномочия, так как доподлинно известно, кто возвел строение и на каком земельном участке, что позволяет точно определить его фактического обладателя. Кроме того, отсутствие правового титула, хотя и не позволяет самовольной постройке участвовать в гражданском обороте, но не исключает ее из числа вещей как объектов гражданского права, и в частности таких недвижимых вещей, как здание и сооружение. Здесь требуется пояснение, поскольку в п. 1 ст. 222 ГК РФ говорится не только о зданиях и сооружениях, но и о «другом строении».

Понятие «строение» в ГК РФ не определено, как, впрочем, и понятие «постройка». В литературе на этот счет высказываются различные мнения33. Думается, что термин «строение» (и его синоним «постройка»), употребляемый в ст. 222 ГК РФ, относится только к недвижимости и является родовым применительно к зданиям и сооружениям, которые являются его видами. Сюда же можно отнести капитальные гаражи, дачи, коттеджи, объекты незавершенного строительства. Применительно к возведению на земельном участке без надлежащих разрешений объектов, которые не являются недвижимостями (киоски, павильоны и т.п.), речь идет не самовольном строении (постройке), а самовольном захвате участка. Соответственно, сносить ничего не требуется, необходимо освободить участок посредством разбора соответствующей конструкции.

Для преобразования беститульного владения самовольной постройкой в титульное и, соответственно, для приобретения правомочий пользования и распоряжения самовольно возведенным строением, необходимо его легализовать, то есть зарегистрировать на него право собственности. Закон должен открывать такую возможность в четко установленных формулировках. Для этого необходима совокупность следующих оснований:

– на земельный участок, занимаемый возведенной постройкой, имеются вещные или обязательственные права у застройщика;

– земельный участок используется застройщиком в соответствии с его целевым назначением;

– застройщик осуществил строительство в соответствии с его видом;

– строительство велось, согласно установленным государством строительным нормам и правилам, в том числе при их изменении в сторону ужесточения.

В Гражданском кодексе РФ должно быть специально подчеркнуто, что изменение целевого использования земли и вида разрешенного строительства после начала стройки не должны превращать строение в разряд самовольно возведенных и что снос самовольной постройки возможен, только если она не приведена в соответствие с установленными требованиями.

Все оценочные критерии типа: «незначительное нарушение» не должны присутствовать при разрешении споров о самовольном строительстве, в противном случае с этим явлением справиться не удастся.

При изложенном подходе к решению проблемы самовольного строительства удастся сбалансировать публичные и частные интересы, сузить возможности для расширительного толкования соответствующих правовых норм высшими судебными инстанциями.

1.3.Правовой статус объекта незавершенного строительства

Термин «незавершенное строительство» имеет свою историю. В советское время незавершенное строительство рассматривалось как совокупность строительных материалов, то есть как движимое имущество. При необходимости совершения сделок с таким имуществом использовалась ст. 239.1 Гражданского кодекса РСФСР 1964 года, предусматривавшая возможность совершения купли-продажи строительных материалов по договору, который подлежал нотариальному удостоверению. Эта процедура не требовалась, если продавец передавал покупателю, документы, подтверждавшие приобретение им соответствующих строительных материалов в торговой или иной организации.

После развала СССР и последовавшего кризиса в строительной отрасли объектов незавершенного строительства становилось все больше и больше, а возможностей для законного перераспределения прав на них не просматривалось. Это тормозило развитие рыночных отношений и требовало корректировки действующего гражданского законодательства.

Первой попыткой решения возникшей проблемы было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 3 февраля 1992 года под названием «О мерах по реализации незавершенных строительством объектов». Этот документ предоставил возможность проводить продажу таких объектов через публичные торги. Таким образом, Постановление рассматривало незавершенное строительство как объект гражданских прав, не классифицируя его как движимое или недвижимое имущество.