Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Однако, бывают случаи, когда Соединенные Штаты отчасти все же вынуждены уступать давлению международного общественного мнения. После того, как разоблачения Э. Сноудэна вызвали скандал не только в самих США, но и среди их европейских союзников, «обиженных» на то, что не только жители Европы, но и руководителя крупнейших европейских держав-союзников США стали целью разведывательной деятельности АНБ, руководство США в одностороннем порядке решило ввести некоторые формальные ограничения на деятельность АНБ по сбору и добыванию разведывательной информации на информационных каналах за пределами США.

Например, в январе 2014 года президентом Б. Обамой была издана директива № 28, регламентирующая деятельность разведывательного сообщества в сфере разведки на информационных каналах. Примечательно уже то, что данная директива издана в открытом варианте, в то время как все предшествующие президентские директивы по данному вопросу были защищены грифом «совершенно секретно». В отличие от предшествующих директив, упомянутая директива лишь в общих чертах говорит о задачах, которые разведывательное сообщество должно решать, добывая разведывательные данные на информационных каналах. Основная идея директивы – демонстрация серьезной работы по защите прав и свобод личности, якобы проводимой в разведывательном сообществе США.

Примечательно, что в директиве речь идет не только о правах и свободах американских граждан, но и о правах иностранцев, проживающих за пределами США. Например, директива признает право на частную жизнь и персональную информацию за всеми лицами, не зависимо от их национальности или гражданства.

Конечно, все положения президентской директивы, касающиеся прав и свобод личности вообще скорее декларативны и не содержат строгих процедурных предписаний для разведывательных служб. Но примечателен уже сам факт того, что в директиве по разведке американского президента упомянуты права лиц, не являющихся американскими гражданами и не защищенных американским законодательством1042.

Глава 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ В США

4.1. Контроль Конгресса за деятельностью разведывательного сообщества США

4.1.1. Эволюция законодательного контроля

Разведывательная деятельность, рассматривается в Соединенных Штатов как одно из направлений деятельности по обеспечению обороны страны и, в соответствии с Конституцией, относится к сфере исключительной компетенции президента1043. Являясь одним направлений деятельности федерального правительства, разведка тесно связана с другими направлениями деятельности, которые, в соответствии с Конституцией США, находятся в ведении исполнительной власти.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что любая система контроля за разведкой, разрабатываемая исключительно в рамках исполнительной власти, не может являться полностью объективной и независимой, поскольку интересы различных подразделений федерального правительства находятся в чрезвычайно тесной взаимосвязи друг с другом, и любые громкие скандалы и разоблачения, связанные со злоупотреблениями и нарушениями законности в деятельности разведки, могут оказать слишком непосредственное воздействие на всю систему исполнительной власти.

Контроль Конгресса США за деятельностью американской разведки традиционно является одним из самых эффективных видов контроля в общегосударственной системе контроля за деятельностью спецслужб. Достаточно высокая объективность и независимость осуществляемых Конгрессом контрольных функций в значительной мере предопределена закрепленной в американской Конституции системой сдержек и противовесов. Эта система позволяет всем трем ветвям государственной власти – исполнительной, законодательной и судебной – оказывать взаимное воздействие друг на друга, снижая до минимума возможность узурпации государственных властных функций какой-либо из трех властей.

Независимость и объективность контрольных полномочий Конгресса в отношении разведывательных служб стимулируется еще одним немаловажным обстоятельством. В Конгрессе всегда представлены две традиционно противоборствующие политические партии США – республиканская и демократическая, лишь представитель одной из которых стоит во главе исполнительной ветви власти и которому, следовательно, подчинены в том числе и разведывательные службы. В силу этого в любой момент времени конгрессмены от одной из двух партий (очевидно, не той, чей представитель является действующим главой государства) имеют серьезный дополнительный стимул проявить максимальную честность и принципиальность, проводя беспристрастные расследования, выявляя возможные нарушения и злоупотребления должностных лиц и, тем самым, зарабатывая своей партии дополнительные политические очки на ближайших парламентских или президентских выборах.

Основной объем контрольных полномочий Конгресса в отношении разведки и разведывательной деятельности лежит на разведывательных комитетах обеих его палат. Законом закреплена обязанность президента, как главы исполнительной власти, обеспечивать разведывательные комитеты в полном объеме всей информацией, касающейся деятельности разведывательного сообщества. При этом представляемые в комитеты отчеты, касающиеся разведывательной деятельности США, должны содержать в себе информацию не только об уже проведенных акциях разведки, но и о наиболее важных запланированных мероприятиях членов разведывательного сообщества. Помимо этого в обязательном порядке разведывательным комитетам Палаты представителей и Сената предоставляются сведения о всех тайных операциях американской разведки, одобренных президентом США, а также информация о наиболее серьезных провалах разведки1044.

До середины семидесятых годов XX века вопросами контроля за деятельностью разведки в обеих палатах Конгресса занимался целый ряд не специализирующихся на разведывательной деятельности комитетов. Основными среди них были: Комитет по вооруженным силам Сената и Комитет по вооруженным силам Палаты представителей1045. Каждый из комитетов, будь то комитеты по юридическим вопросам, по бюджету или по вооруженным силам, рассматривал лишь ту часть вопросов, которая относилась к сфере его компетенции. Учитывая же особенности разведывательной деятельности и повышенные требования к секретности при работе с материалами разведки, фактически разведывательными проблемами в комитете занимался один, иногда два его члена, в обязанности которых входил не только контроль за деятельностью разведывательных служб но и другие, не связанные с разведкой вопросы. Вполне приемлемой считалась практика, когда отвечающие за разведку конгрессмены встречались с представителями разведывательных служб не более 1-2 раз в год1046.

Фактически, вся система контроля законодательной власти за разведывательными службам строилась на "джентльменском соглашении"1047, в соответствии с которым исполнительной власти предоставлялась полная свобода действий в сфере разведки, а комитеты Конгресса заслушивали лишь общие отчеты об интересующих их аспектах деятельности разведывательных служб, не вдаваясь особенно в детали. Лишь в случае громких скандалов, связанных с промахами и злоупотреблениями разведывательных служб Конгрессом создавались специальные следственные комитеты и комиссии, которые детально разбирали и изучали все факты, приведшие к скандалу, и вырабатывали рекомендации по совершенствованию деятельности разведывательных служб.

Современная структура контроля за деятельностью разведывательных служб со стороны обеих палат Конгресса сформировалась в результате расследований деятельности разведывательных служб 1975-1976 годов. По результатам заслушивания докладов, представленных Конгрессу комитетами Пайка и Чёрча обе палаты Конгресса пришли к заключению, что существующая система контроля за деятельностью разведки со стороны палат Конгресса недостаточно эффективна. Сенаторами и членами Палаты представителей указывалось, в частности, что в Конгрессе отсутствует какой-либо орган, специализирующийся на разведывательных вопросах. Осуществляющие же контроль за деятельностью разведки специально назначенные для этой роли конгрессмены в недостаточной мере справляются со своими обязанностями и их число крайне ограничено. В целях улучшения системы контроля за деятельностью разведки обе палаты Конгресса решили создать действующие на постоянной основе особые комитеты по разведке.

В целом же реформирование системы контроля Конгресса за разведывательной деятельностью шло по двум основным направлениям. Во-первых, вновь созданным при палатах комитетам по разведки было предписано осуществлять более систематический и более всесторонний анализ и исследование всех направлений деятельности разведывательных служб США. Во-вторых, для расширения возможностей по контролю за разведкой, к работе разведывательных комитетов палат было решено привлекать членов других комитетов Конгресса, которые по роду своей деятельности должны осуществлять контроль за тем или иным направлением деятельности спецслужб-членов разведывательного сообщества США, например бюджетный или юридический комитеты.

По своему статусу разведывательные комитеты обеих палат Конгресса являются "особыми" комитетами, в отличии от большинства других парламентских комитетов, которые имеют статус "постоянных". В общем виде различия между постоянными и особыми комитетами Конгресса можно сформулировать следующим образом:

члены "особых" комитетов назначаются руководителями палат, в то время как члены постоянных комитетов определяются на фракционных совещаниях;

для членов постоянных комитетов отсутствуют какие-либо ограничения по срокам пребывания в составе комитета; срок полномочий членов особых комитетов ограничен (для разведывательных комитетов – 8 годами, для руководителей – 10);

члены постоянных комитетов осуществляют свои контрольные функции на постоянной основе, в то время, как особые комитеты реализуют свои контрольные полномочия лишь в определенных случаях (подготовка бюджета, факты злоупотреблений и нарушений законности и т.д.);

особый комитет как правило не имеет исключительной юрисдикции в отношении находящихся в его ведении вопросов, в то же время постоянные комитеты обладают обычно исключительной юрисдикцией в отношении всего спектра своих полномочий;

особые комитеты обычно не имеют полномочия вносить законопроекты на рассмотрение своей палаты (в настоящее время это отличие не относится к особым комитетам по разведке, которые получили такое право)1048.

Основные задачи комитетов по разведке верней и нижней палат Конгресса в целом сходны. Они осуществляют контроль за деятельностью членов разведывательного сообщества США и другими разведывательными службами, принимают решение об одобрении бюджетных программ разведывательного сообщества, проводят расследования по фактам выявленных злоупотреблений и нарушений, а также по иным основаниям, которые имеют существенное значение для интересов национальной безопасности США.

В последние годы работа разведывательных комитетов палат Конгресса не ограничивается лишь контрольными функциями. Комитеты по разведке все более активно взаимодействуют с соответствующими подразделениями исполнительной власти в плане совершенствования разведывательных программ, оптимизации проектов разведывательных бюджетов, проведении структурных изменений в системе разведывательных служб США. Более того, члены разведывательных комитетов в ряде случаев отстаивают интересы разведывательных ведомств в Конгрессе. Работая в течение достаточно длительного времени в разведывательных комитетах, депутаты как верхней, так и нижней палаты имеют возможность стать достаточно серьезными специалистами в вопросах разведки, они отлично понимают реальные нужды и потребности разведывательных служб. Именно члены комитетов по разведке, как правило, активно возражают против сокращения бюджетных ассигнований на разведку, отстаивают необходимость расширения и углубления тех или иных разведывательных программ.

Следует также упомянуть и о такой форме контроля за деятельностью разведывательного сообщества со стороны комитетов по разведки Палаты представителей и Сената, как проведение специальных расследований деятельности американской разведки. Подобные расследования обычно являются следствием крупных неудач или провалов в работе разведки, вызвавших громкие скандалы в самих Соединенных Штатах или на международном уровне.

4.1.2. Комитет по разведке Сената

Комитет по разведке Сената1049 был создан в 1976 году на основании резолюции Сената № 4001050. Основные задачи вновь созданного комитета были сформулированы следующим образом:

осуществление надзора за разведывательной деятельностью;

контроль за реализацией разведывательных программ Федерального правительства;

проведение слушаний по вопросам, относящимся к деятельности разведки;

представление Сенату рекомендаций по финансированию разведывательной деятельности;

представление Сенату рекомендаций по совершенствованию законодательной базы, регулирующей разведывательную деятельность.

Количественный состав членов Комитета по разведке Сената варьируется от 13 до 17 членов. В 1976 году, при создании Комитета по разведке, в его состав были включены 15 сенаторов. В их числе в комитет вошли: 2 члена Комитета по ассигнованиям, 2 – Комитета по вооруженным силам, 2 – Комитета по международным отношениям, 2 – Комитета по юридическим вопросам и 7 – из числа других депутатов Сената.

В комитете присутствуют представители обеих основных политических партий США – демократической и республиканской. Та партия, которая по результатам выборов в Сенат является партией сенатского большинства, имеет в Комитете по разведке на одного представителя больше. Комитет по разведке Сената, по своему статусу является "особым" комитетом. Поэтому для его членов были установлены ограничения по сроку пребывания в составе комитета. Максимальный срок работы в комитете одного сенатора был обозначен в 8 лет – для рядовых членов и 10 лет для руководителя комитета, его заместителя и руководителей подкомитетов.

Комитет по разведке имеет право учреждать в своем составе любые подкомитеты. Согласно резолюции сената № 400 решение о создании нового подкомитета считалось принятым, если его поддержала половина списочного состава комитета. Комитет по разведке формирует круг обязанностей и полномочий любого своего подкомитета. Деятельность подкомитетов регулируется теми же нормативными актами, что и деятельность самого комитета по разведке1051.

Несмотря на несколько десятилетий, прошедших со времени создания Комитета по разведке Сената, большинство положений резолюции № 400, на основании которой был учрежден Комитет, по-прежнему сохраняют свою силу. Резолюция оказалась удивительно устойчивой во времени, претерпев за истекший немалый срок лишь косметические изменения. Одним из этих изменений стала резолюция № 445, принятая Сенатом 9 октября 2004 года1052. Эта резолюция стала результатом парламентского расследования, посвященного событиям 11 сентября 2001 года.

Резолюция № 445 отменила некоторые ограничения, закрепленные в резолюции № 400. В частности, были отменены все ограничения по срокам пребывания сенаторов в составе Комитета по разведке Сената, что по мнению Сената позволит Комитету более эффективно реализовывать свои контрольные полномочия в отношении разведывательных служб США. Таким образом, даже несмотря на свой статус "особого" комитета, Комитет по разведке Сената в настоящее время не имеет никаких ограничений по срокам пребывания отдельных сенаторов в его составе.

Также резолюция № 445 изменила порядок назначения руководителей Комитета по разведке. Правом назначения руководителя Комитета был наделен лидер партии, имеющей большинство в верхней палате американского Конгресса. Заместитель руководителя комитета отныне соответственно назначается лидером меньшинства в Сенате.

Примерно схожим образом резолюция № 445 решает вопрос о назначении руководителей подкомитетов в составе Комитета по разведке. Правом назначения руководителя подкомитета резолюция наделяет руководителя Комитета по разведке (представляющего сенатское большинство), правом назначать его заместителя наделен заместитель главы комитета (представитель меньшинства в Сенате). На основании резолюции Сената № 445 в составе Комитета по разведке появился также подкомитет с нормативно закрепленным статусом. Этим подкомитетом стал контрольный подкомитет1053.

Нельзя не отметить еще одно нововведение, институированное резолюцией № 445, касающееся вопросов финансирования деятельности Комитета по разведке Сената. Резолюция закрепила пропорцию 60 к 40, согласно которой большую часть финансирования (но не более 60%) получает персонал, работающий в интересах сенатского большинства. Меньшую часть (но не менее 40%) получают сотрудники аппарата, работающие в интересах меньшинства верхней палаты.

Необходимо отметить еще одну резолюцию Сената, существенно изменившую содержание резолюции № 400. Речь идет о резолюции Сената № 50 от 14 февраля 2007 года1054. Формально это резолюция вносит достаточно многочисленные изменения в резолюцию Сената № 400 от 1976 года. Фактически же эти изменения носят скорее технический характер и отражают изменения в законодательстве в связи с принятием Конгрессом Закона о разведывательной реформе и предотвращении терроризма 2004 года1055, в числе прочего разделившим обязанности упраздненного директора центральной разведки между двумя новыми должностными лицами – директором национальной разведки и директором ЦРУ.

В своей работе комитет по разведке Сената руководствуется специальными Правилами, утвержденными верхней палатой Конгресса1056. Правила детально регламентируют все аспекты работы разведывательного комитета. В частности, регламентирован даже такой вопрос, как время и порядок проведения плановых заседаний. Наряду с плановыми, установлена возможность проведения и внеочередных заседаний комитета – председатель комитета, в случае, если он найдет это необходимым, может назначать внеочередные заседания комитета; оно проводится также в случае поступления соответствующего письменного запроса 5 или более членов комитета1057.

В отличии от Комитета по разведке Палаты представителей, в полномочия которого входит осуществление контроля за всеми тремя основными разведывательными программами – Национальной разведывательной программой, Объединенной программой военной разведки и программой "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" (вместе с Комитетом по национальной безопасности), Комитет по разведке Сената осуществляет контроль за деятельностью разведки лишь в рамках Национальной разведывательной программы.

Разведывательный комитет Сената уполномочен проводить слушания по следующим вопросам:

аналитическая деятельность в разведывательном сообществе и средства совершенствования взаимосвязи между аналитической работой и задачи разведывательной деятельности;

правовые основания осуществления и размер полномочий федеральных министерств и ведомств в области разведывательной деятельности1058, вопросы правового регулирования подобной деятельности;

совершенствование организации разведывательной деятельности исполнительной ветви власти с целью повышения эффективности систем контроля за разведкой;

вопросы проведения тайных операций американской разведкой и совершенствования процедур контроля со стороны Конгресса США за подготовкой и проведением таких операций;

совершенствование нормативной базы, направленной на защиту секретных сведений и недопущение разглашения секретной информации;

вопросы, связанные с реорганизацией комитета по разведке Сената, имеющего статус "особого" комитета в постоянный комитет, а также вопрос о создании объединенного комитета по разведке Конгресса на базе разведывательных комитетов Сената и Палаты представителей.

Результаты проведенных слушаний, вместе с рекомендациями по совершенствованию нормативной базы, комитет по разведке докладывает Сенату1059.

Заседания разведывательного комитета Сената ведет его председатель, а в случае его отсутствия – заместитель председателя. Решения комитета принимаются простым большинством голосов от числа членов комитета, присутствующих на заседании и участвующих в голосовании. Для принятия решений необходимо присутствие на заседании не менее 1/3 от списочного числа членов комитета1060.

Основной обязанностью комитета по разведке является ежегодное рассмотрение и утверждение бюджета разведки. Кроме этого, по решению Конгресса или Сената, комитет может осуществлять расследования разведывательной и иной деятельности как в целом разведывательного сообщества, так и отдельных его членов.

Комитет также рассматривает предлагаемые президентом на утверждение Сената кандидатуры директора национальной разведки, его заместителей, директора ЦРУ и генерального инспектора ЦРУ. Предлагаемая на утверждение кандидатура должна быть поставлена на голосование не ранее, чем через 14 дней после ее внесения в комитет. В течение этого срока комитет заслушивает кандидата на должность и изучает представленные материалы о его послужном списке, образовании, финансовых доходах и т.д. На изучение материалов, характеризующих кандидата, комитет отводит себе не менее 7 дней (этот срок может быть сокращен по решению списочного большинства членов комитета). После того, как предлагаемая кандидатура будет одобрена большинством голосов в разведывательном комитете, она вносится на рассмотрение Сената, который квалифицированным большинством голосов (2/3 от общего числа сенаторов) решает вопрос о назначении представленного кандидата на должность1061.

Комитет по разведке Сената имеет право проводить специальные расследования деятельности подконтрольных ему разведывательных служб. Для принятия решения о проведении расследования установлены те же требования, как и для проведения внеочередных заседаний комитета – необходимо, чтобы 5 или более его членов обратились с соответствующим запросом к председателю комитета (или его заместителю), который обязан принять решение о проведении расследования. Расследование может проводиться как непосредственно членами комитета, так и назначенными для этого сотрудниками аппарата комитета по разведке1062.

Важной функцией сенатского комитета по разведке является функция подготовки и анализа проектов законов, регулирующих вопросы организации и деятельности разведывательных служб США. В соответствии с резолюцией Сената №4001063 в обязательном порядке на рассмотрение комитета по разведке Сената должны представляться все законопроекты, проекты постановлений, меморандумов, а также иные материалы, относящиеся к деятельности:

Центрального разведывательного управления и его директора;

директора национальной разведки, Службы директора национальной разведки;

разведывательной деятельности всех министерств и ведомств федерального правительства, включая разведывательную деятельность РУМО, АНБ, других подразделений и служб Госдепартамента, министерства юстиции, министерства финансов.

В обязательном порядке комитет по разведке Сената рассматривает ежегодные финансовые законопроекты и законопроекты о полномочиях:

Директора национальной разведки, Службы директора национальной разведки; ЦРУ; директора ЦРУ; ФБР; АНБ; РУМО; иных разведывательных служб министерства обороны; разведки Госдепартамента1064.

Руководители министерств, в состав которых входят разведывательные службы – члены разведывательного сообщества США ежегодно представляют на рассмотрение комитета по разведке отчеты о разведывательной деятельности подчиненных им служб. Помимо непосредственно разведывательной деятельности США, в отчетах должна отражаться информация о разведывательной деятельности иностранных государств, направленной против Соединенных Штатов.

В отношении представляемых в Сенат для ратификации международных договоров Комитет по разведки выносит заключение о способности разведывательного сообщества исполнять положения договора, относящиеся к сфере его полномочий.

В комитете по разведке Сената уделяется большое внимание соблюдению соответствующего режима секретности при работе с документами, содержащими сведения о практике деятельности разведывательных служб, т.е. при работе с материалами, разглашение которых может нанести ущерб интересам национальной безопасности США. Специальные инструкции, принятые верней палатой Конгресса, предусматривают жесткие санкции как к сенаторам, так и к сотрудникам аппарата комитетов Сената, уличенным в нарушении правил работы с секретной информацией1065.

Вместе с тем, Комитет по разведке Сената стремится предоставить американской общественности убедительные доказательства того, что деятельность разведки находится под постоянным контролем представительной власти и направлена на обеспечение насущных интересов американского государства. Любые материалы о работе комитета, не подпадающие под соответствующие инструкции о защите секретной информации, по мнению сенаторов не только могут, но и должны доводиться до самых широких слоев американской общественности. С этой целью Сенат допускает даже возможность телевизионной или радиотрансляции заседаний комитета по разведке1066. Максимально допустимая гласность и открытость в работе комитета способствует, по мнению Сената, формированию у граждан США верного представления о целях и задачах деятельности разведывательных служб1067.