Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Жестко регламентирован и порядок формирования аппарата разведывательного комитета Сената. Любой сотрудник аппарата может быть назначен на свою должность не иначе как по взаимному согласию руководителя комитета и его заместителя, либо с согласия большинства списочного состава членов комитета. Каждый сотрудник аппарата комитета по разведке обязан пройти перед назначением на должность специальную проверку для получения доступа к секретной информации. В своей работе сотрудники аппарата руководствуются теми же требованиями режима секретности, что и сенаторы-члены комитета1068.

4.1.3. Комитет по разведке Палаты представителей

Комитет по разведке Палаты представителей1069 был учрежден 14 июля 1977 года, через год после создания аналогичного комитета в верхней палате Конгресса на основании резолюции Палаты представителей № 658. Резолюция представляла собой поправки к Регламенту Палаты представителей. Она добавила в Регламент новый раздел (Rule XLVII), определявший статус и полномочия Комитета по разведке1070. В настоящее время деятельность Комитета по разведке Палаты представителей регулируется параграфом 11 раздела X Регламента Палаты представителей1071.

В состав Комитета по разведке Палаты представителей должно входить не более чем 20 членов, назначаемых в состав комитета спикером палаты. При этом ни демократическая, ни республиканская партии не должны иметь в комитете более 12 членов (больше получает та партия, которая является партией большинства в нижней палате). Комитет по разведке Палаты представителей является по своему статусу "особым" комитетом. По этой причине согласно Регламенту палаты в его состав должны входить по меньшей мере по одному представителю от Комитета по ассигнованиям, Комитета по вооруженным силам, Комитета по юридическим вопросам и Комитета по международным делам1072. Срок пребывания рядовых членов комитета в его составе ограничен не более чем 4 созывами Конгресса (т.е 8 годами) из 6 следующих подряд созывов. Для председателя комитета и лидера меньшинства в комитете срок пребывания в его составе не ограничен1073.

Комитет по разведки Палаты представителей в целом обладает примерно такими же полномочиями по контролю за деятельностью разведки, как и Комитет по разведке Сената. Однако при рассмотрении проекта бюджета разведывательного сообщества разведывательный комитет Палаты представителей имеет более широкие полномочия, так как он, помимо проекта ассигнований на Национальную разведывательную программу рассматривает бюджетные проекты разведывательных программ министерства обороны – Объединенной программы военной разведки и программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность".

Необходимо, однако, упомянуть, что в нижней палате американского Конгресса ряд функций контроля за разведывательной деятельностью относится к ведению Комитета по внутренней безопасности и Комитета по вооруженным силам. В частности, вопросы разведывательной деятельности, которые связаны исключительно с обеспечением разведывательных потребностей оборонного министерства и не являются частью каких-либо более глобальных разведывательных систем общенационального масштаба относятся к ведению Комитета по вооруженным силам. Соответственно та часть разведывательной деятельности, которая осуществляется разведывательными элементами Министерства внутренней безопасности относится к ведению Комитета по внутренней безопасности.

В сфере проведения специальных расследований деятельности разведывательного сообщества или отдельных разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества, Комитет по разведке Палаты представителей имеет такие же полномочия, как и Комитет по разведке Сената.

Комитет по разведке может проводить расследования, в тех случаях, когда с подобной инициативой выступает глава комитета по разведке (после соответствующей консультации с лидером парламентского меньшинства в комитете). Санкционированные комитетом по разведке расследования могут осуществляться как самими членами комитета, так и сотрудниками административного аппарата комитета1074.

Административный аппарат комитета по разведке Палаты представителей включает служащих комитета, консультантов комитета, сотрудников правительственных ведомств, прикомандированных к комитету, других лиц, выполняющих на контрактной или иной основе работу в интересах комитета. Назначение сотрудников аппарата осуществляет председатель комитета после консультаций с лидером парламентского меньшинства в комитете1075.

Основной задачей сотрудников аппарата комитета по разведке является оказание помощи как представителям партийного большинства в нижней палате, так и представителям меньшинства во всех вопросах, относящихся к ведению комитета. Сотрудники аппарата, для получения допуска к секретным материалам, перед назначением в комитет должны пройти соответствующую проверку. В своей работе сотрудники аппарата руководствуются теми же требованиями при работе с секретными материалами, что и члены комитета.

Комитет по разведке Палаты представителей вправе учредить в своем составе любой подкомитет. Решение о создании подкомитета считается принятым, если его поддержало более половины списочного числа членов комитета. Комитет, в рамках своей компетенции, определяет круг полномочий создаваемого в его составе подкомитета. В своей работе любой подкомитет разведывательного комитета нижней палаты руководствуется теми же нормативно-правовыми актами, что и сам разведывательный комитет.

Необходимый кворум для действительности проводимых подкомитетами заседаний составляет половину от числа членов подкомитета. Для заслушивания отчетов достаточно присутствие двух членов подкомитета.

Председатель комитета по разведке и руководитель оппозиции в комитете имеют право присутствовать на заседании и принимать участие в работе любого подкомитета в качестве его неофициальных членов. При этом они не имеют право участвовать в каких-либо проводимых в подкомитете голосованиях и не учитываются при установлении кворума1076.

В настоящее время в составе комитета по разведке Палаты представителей имеется три подкомитета: Подкомитет по терроризму, агентурной разведке, контрразведке и аналитической обработке информации;1077 Подкомитет по технической и тактической разведке1078 и Подкомитет по контролю и расследованиям1079. Как следует из названий подкомитетов, первый из них занимается вопросами противодействия терроризму, агентурной разведкой, контрразведкой в разведывательном сообществе, а также вопросами аналитической обработки разведывательной информации. Второй – вопросами технической разведки, которая в основном осуществляется разведывательными подразделениями министерства обороны, а ее результаты главным образом используется для решения тактических задач. Третий подкомитет специализируется непосредственно на осуществлении контроля и проведении расследований по фактам выявленных нарушений.

Как и разведывательный комитет Сената, комитет по разведке Палаты представителей уделяет серьезное внимание информированию общественности о своей работе. В тех случаях, когда в комитете или любом из его подкомитетов проходят открытые слушания, комитет (или подкомитет) большинством голосов своих членов может принять решение о предоставлении средствам массовой информации права освещать ход заседаний (полностью или частично) в телевизионных или радиорепортажах, в периодической печати1080.

4.1.4. Контрольные полномочия других комитетов и комиссий Конгресса США в отношении разведывательного сообщества

В отличие от комитетов по разведки обеих палат Конгресса, которые осуществляют контроль за разведывательной деятельностью США на постоянной основе, другие комитеты и комиссии Конгресса принимают к своему рассмотрению вопросы, связанные с деятельностью разведки лишь в тех случаях, когда это каким-либо образом затрагивает их сферу компетенции. Наиболее часто вопросы деятельности разведки рассматривают Комитет по вооруженным силам Палаты представителей, Комитет по внутренней безопасности Палаты представителей, Комитет по внутренней безопасности и делам правительства Сената, комитеты по юридическим вопросам обеих палат.

Комитет по вооруженным силам Палаты представителей

В юрисдикции Комитета по вооруженным силам Палаты представителей находятся те направления деятельности военно-разведывательных служб министерства обороны, которые направлены исключительно на удовлетворение потребностей военного министерства и являются составной частью программы "Тактическая разведка и связанная с нею деятельность". В тех же случаях, когда осуществляемая военной разведкой деятельность является составной частью программ, курируемых директором национальной разведки, уполномоченным комитетом в нижней палате выступает Комитет по разведке. Основное направление работы Комитета по вооруженным силам – участие в разработке и обсуждение бюджетов тех разведывательных программ, которые находятся в его юрисдикции. Каких-либо специальных расследований, связанных с деятельностью разведывательных служб комитет как правило не проводит1081.

Из 7 постоянных подкомитетов Комитета по вооруженным силам непосредственно вопросами разведки занимается Подкомитет по разведке, чрезвычайным угрозам и оборонному потенциалу1082 и, лишь в части, касающейся космической разведки, Подкомитет по стратегическим силам1083

Разделение компетенции в сфере контроля за разведывательной деятельностью между Комитетом по разведке и Комитетом по вооруженным силам нижней палаты Конгресса сложилось исторически. До создания в 1977 году разведывательного комитета, в Палате представителей функции контроля за разведывательной деятельностью выполнял Комитет по вооруженным силам (позднее преобразованный в Комитет по национальной безопасности, но после 2004 года вернувший свое первоначальное название). После того же, как в Палате представителей был создан Комитет по разведке, часть контрольных полномочий в сфере разведывательной деятельности было решено оставить за Комитетом по вооруженным силам. Подобное решение было мотивировано тем, что отдельные направления разведывательной деятельности связаны исключительно с потребностями подразделений министерства обороны и их значение в рамках общенациональных разведывательных программ незначительно. В последующем практика разделения полномочий контроля за разведывательной деятельностью между двумя комитетами была закреплена в нормативных документах нижней палаты. Тем не менее, и по сей день между ними периодически возникают разногласия.

На первый взгляд очевидное разграничение компетенций между двумя комитетами нижней палаты на практике оказывается не столь бесспорным. Например, в ходе подготовки ежегодных бюджетных законопроектов бывает достаточно нелегко разграничить сферы компетенции двух комитетов и часто один и тот же вопрос одновременно принимается к рассмотрению и Комитетом по разведке, и Комитетом вооруженным силам Палаты представителей1084.

Комитет по внутренней безопасности Палаты представителей, Комитет по внутренней безопасности и делам правительства Сенат

Впервые Комитет по внутренней безопасности Палаты представителей1085 был создан 19 июня 2002 года на основании Резолюции Палаты представителей № 449. Он создавался как особый комитет с целью выработки рекомендаций и предложений Конгрессу в связи с планировавшимся учреждением министерства внутренней безопасности. После подписания президентом Закона о внутренней безопасности 25 ноября 2002 года Комитет был упразднен в связи с решением возложенных на него задач.

Однако, уже менее чем через год в 2003 году комитет был воссоздан, а 4 января 2005 года получил статус постоянного1086. Основной задачей Комитета был обозначен контроль за деятельностью Министерства внутренней безопасности. Вопросами разведки комитет по внутренней безопасности Палаты представителей занимается лишь применительно к разведывательной деятельности Министерства внутренней безопасности. Непосредственно на вопросах разведывательной деятельности в комитете специализируется Подкомитет по противодействию терроризму и разведке (Subcommittee on Counterterrorism and Intelligence).

Несколько более продолжительную историю имеет Комитет по внутренней безопасности и делам правительства Сената, являющийся одним из старейших комитетов верхней палаты. Свое нынешнее название Комитет получил 15 октября 2004 года на основании резолюции Сената № 4451087. До 2004 года комитет сменил множество названий: с 1921 года он назывался Комитет по расходам в правительстве (Committee on Expenditures in the Executive Departments); с 1952 года – Комитет по операциям правительства (Committee on Government Operations); с 1978 и до 2004 года он назывался Комитетом по делам правительства (Committee on Governmental Affairs).

Помимо той деятельности, которой Комитет по внутренней безопасности и делам правительства занимался до 2004 года, резолюция Сената № 445 наделила его новым кругом обязанностей в отношении подразделений министерства внутренней безопасности. Комитет призван рассматривать все законодательные инициативы, петиции, меморандумы, а также осуществлять контроль за деятельностью министерства внутренней безопасности. При этом, однако, из ведения Комитета изъяты вопросы, относящиеся к Береговой охране и Секретной службе США1088.

Комитеты по юридическим вопросам

Контрольные полномочия юридических комитетов Конгресса в отношении разведывательных служб отличаются некоторой спецификой. Круг их контрольных полномочий несколько отличается от тех полномочий, которыми наделены разведывательные комитеты обеих палат и комитеты, занимающиеся вопросами внутренней безопасности. Наиболее существенная часть контрольных полномочий юридических комитетов связана с контрразведывательной деятельность, которая хотя и рассматривается в США как часть разведывательной деятельностью, тем не менее отличается известной спецификой.

Задачей контрразведки является не только сбор информации, но и осуществление судебного преследования виновных лиц, к контрразведывательной деятельности, по крайней мере, к отдельным ее направлениям, законодательство США предъявляет более серьезные требования.

Закрепленные в Конституции и законах США гарантии прав и свобод американских граждан, в частности, требуют обязательной судебной санкции на проведение ФБР оперативно-технических мероприятий, которые связанны со вторжением в личную жизнь граждан; значительно усложняет контрразведывательную работу и сформировавшееся в конце 60-х годов законодательство о свободе информации1089.

В силу своей специфики ряд вопросов контрразведывательной деятельности, в особенности связанные с ущемлением конституционных прав и свобод американских граждан, подконтрольны комитетам по юридическим вопросам палат Конгресса.

В Комитете по юридическим вопросам Палаты представителей вопросами контроля за контрразведывательной деятельностью занимается, главным образом, Подкомитет по конституционным вопросам и гражданскому правосудию (Subcommittee on the Constitution and Civil Justice ). Большинство слушаний Подкомитета посвящено вопросу анализа правовой базы, регулирующей деятельность ФБР и других ведомств уполномоченных осуществлять контрразведывательную деятельность. В Подкомитете заслушиваются отчеты руководителей контрразведывательных подразделений, вносятся рекомендации по совершенствованию правовой базы1090.

В Комитете по юридическим вопросам Сената контроль за контрразведывательной деятельностью осуществляется через несколько подкомитетов. Это, в первую очередь, подкомитеты по конституции гражданским правам и правам человека (The Subcommittee on Constitution, Civil Rights and Human Rights); по несостоятельности и судам (The Subcommittee on Bankruptcy and the Courts); по преступности, терроризму и вопросам иммиграции (The Subcommittee on Crime and Terrorism, Immigration); беженцам и безопасности границ (The Subcommittee on Refugees and Border Security). Каждый из подкомитетов занимается вопросами, относящимися непосредственно к его компетенции, в общих чертах определяемой его названием. Однако четких границ компетенции отдельных подкомитетов не существует.

В тех случаях, когда в Комитете по юридическим вопросам рассматривается вопрос, имеющий важное значение для безопасности Соединенных Штатов, слушания проходят непосредственно в самом комитете, без передачи вопроса на рассмотрение в какой-то из его подкомитетов.

Нужно, однако заметить, что сфера компетенции комитетов по юридическим вопросам обеих палат не ограничивается лишь вопросами контрразведывательной деятельности разведывательного сообщества. Юридические комитеты вправе принимать к своему рассмотрению любой вопрос, связанный с деятельностью американской разведки в том случае, если этот вопрос относится к сфере компетенции комитетов.

Комитеты по ассигнованиям Сената и Палаты представителей

Основной вопрос, который рассматривают комитеты по ассигнованиям верней и нижней палаты Конгресса (Senate Committee on Appropriations, House Committee on Appropriations) – подготовка проектов разведывательных бюджетов. Работа комитетов по ассигнованиям связана с завершающей стадией подготовки проектов бюджетов всех трех общенациональных разведывательных программ.

В Комитете по ассигнованиям нижней палаты проектом бюджета разведки занимается подкомитет по национальной безопасности (Subcommittee on National Security). Он получает из Комитета по разведке прошедший обсуждение в комитете и согласованный с Комитетом по национальной безопасности палаты (в рамках программы "Тактическая разведка и связанная с нею деятельность") проект разведывательного бюджета. Задача подкомитета по национальной безопасности Комитета по ассигнованиям – проверка соответствия ассигнований на различные статьи разведывательного бюджета общим приоритетам национальной безопасности и соединение разведывательного бюджета с бюджет министерства обороны. При этом бюджет национальной разведки не выделяется отдельной статьей в оборонном бюджете, а приблизительно равномерно распределяется между другими его статьями. Это связано тем, что бюджет разведывательного сообщества США (общая сумма разведывательных ассигнований) по сей день является закрытой информацией.

В 2004 году в составе Комитета по ассигнованиям Сената был учрежден специальный подкомитет по разведке (Subcommittee on Intelligence), занимающийся ассигнованиями на разведку. Резолюция Сената № 445, на основании которой был учрежден новый подкомитет, отнесла к его ведению весь круг вопросов, связанный с выделением ассигнований на разведывательную деятельность1091.

4.2. Контрольные полномочия исполнительной ветви власти

4.2.1. Контрольные полномочия Президента США

В Конституции США не содержится прямого указания на право президента осуществлять контроль за деятельностью федеральных министерств и ведомств. Подобно полномочиям главы государства назначать должностных лиц, необходимых ему для реализации конституционных полномочий, президентское право осуществлять контрольно-надзорные функции возникло в результате толкования положений Конституции.

На практике, контрольные функции в отношении федеральных органов исполнительной власти осуществлялись уже первыми американскими президентами, начиная с Джорджа Вашингтона. Подобное право президента не оспаривалось и законодательной властью. Уже в 1789 году, во время дебатов в только что сформированной Палате представителей первого созыва Джеймс Мэдисон сформулировал совершенно определенную позицию законодателей: "…дух Конституции, выражен совершенно определенным образом в конституционно клаузуле1092, гласящей, что высший магистрат федерации должен нести ответственность за деятельность исполнительной власти…однако возложенная на него (президента) ответственность предполагает наделение его властью инспектировать и контролировать деятельность подчиненных ему должностных лиц исполнительной власти"1093.

Следует однако отметить, что в Соединенных Штатах право выносить окончательное суждение по любому спорному правовому вопросу является исключительной прерогативой судебной ветви власти1094 и судебная власть фактически наделена более высокими полномочия в сфере толкования конституционных норм, нежели власть исполнительная и законодательная1095. Поэтому для окончательного юридического подтверждения конституционности права президента осуществлять контрольно-надзорную деятельность необходимо было заключение судебной ветви власти по данному вопросу.

Верховный Суд США сформулировал свое мнение относительно полномочий президента в сфере контрольно-надзорной деятельности лишь в середине XIX века. В 1843 году, в деле Williams v. United States, Верховный Суд недвусмысленно указал на то, что "Президентские обязанности (по Конституции) требуют исполнения им контрольно-надзорных функций в отношении подчиненных ему в административном порядке органов"1096. Тем самым, высший судебный орган Соединенных Штатов пошел даже несколько дальше законодателей в истолковании контрольно-надзорных полномочий президента, указав не только на потенциальную возможность, но и на необходимость исполнения президентом контрольных функций. Жесткая и категоричная формулировка Верховного Суда США фактически исключила в дальнейшем любую возможность двусмысленного толкования контрольно-надзорных полномочий президента (в том числе ив отношении разведывательных ведомств США) и окончательно подтвердила их полное соответствие положениям американской Конституции.

Таким образом, в рамках вверенной ему Конституцией США исполнительной власти, президент обладает всей полнотой прав и обязанностей в осуществлении контроля за деятельностью федеральных исполнительно-распорядительных органов, в том числе и органов разведки. Президент, как правило, осуществляет свои контрольные полномочия в отношении разведки не непосредственно, а через систему специальных органов в системе исполнительной власти, а также через подчиненных ему должностных лиц1097. В сферу непосредственного (и законодательно закрепленного) президентского контроля попадает вся деятельность, связанная с проведением разведывательными службами США тайных операций. Это, однако, нисколько не исключает права президента по своему усмотрению взять под личный контроль любую иную деятельность разведывательных органов.

Конституция США нисколько не ограничивает прав президента учреждать подчиненные ему органы или назначать должностных лиц, которые будут необходимы ему для реализации возложенных на него Конституцией обязанностей1098. Единственным сдерживающим фактором в этой связи могут являться лишь вопросы финансирования вновь созданного органа. Поскольку ежегодный бюджет любого федерального ведомства США закрепляется в федеральном законе, фактически учредить новый федеральный орган президент может не иначе, как с согласия Конгресса.

Любые, создаваемые президентом в рамках исполнительной ветви власти органы, в том числе и органы наделенные полномочиями в контрольно-надзорной сфере, проводят свою работу от имени и по поручению президента. Поэтому все действия подчиненных президенту органов или лиц рассматриваются с точки зрения конституционного права как действия самого президента. Подобная трактовка поддерживается и решениями Верховного Суда США.1099.

Совокупность подчиненных президенту органов и должностных лиц, правомочных осуществлять контроль за деятельностью разведывательных служб условно можно разделить на две большие группы:

Органы и должностные лица, которым разведывательные службы (либо какая-либо из служб) подчинены в административном порядке:

директор национальной разведки;

руководители министерств, в организационной структуре которых имеются разведывательные службы (особо в этой связи нужно выделить контрольные полномочия министра обороны США, которому административно подчинены 8 членов разведывательного сообщества);

руководители разведывательных служб.

Органы или должностные лица, которым разведывательные службы не подчинены административно, но одной из важных (либо даже единственной) обязанностью которых является реализация контрольных функций:

Консультативный комитет по внешней разведке при президенте США;

Комитет по контролю за разведкой;

Административно-бюджетное управление;

генеральный атторней США1100;

генеральные инспектора ведомств;

генеральные советы.

Контрольные полномочия первой группы органов логически вытекают из отношений административной подчиненности разведывательных служб, организационно находящихся в структуре того или иного федерального органа и, соответственно, подчиненных руководителю этого органа. Контрольная деятельность этой группы самым тесных образом связана с исполнительно-распорядительной деятельностью и, по существу, представляет собой контроль за исполнением того или иного административного решения. Подобный контроль не является независимым и тесно увязан с управленческой деятельностью. В этой связи автор не считает целесообразным рассматривать контрольные полномочия этой группы органов как чисто контрольную деятельность и полагает более разумным и целесообразным рассматривать эту деятельность как элемент управленческой деятельности.