Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Более независима контрольная деятельность органов, перечисленных во второй группе. Помимо того, что эти органы в той или иной степени специализируются на вопросах контрольной деятельности, осуществляемый ими контроль отличается еще и достаточной степенью независимости. В основном эти органы либо непосредственно подчинены президенту, как, например, Консультативный комитет по внешней разведке, Комитет по контролю за разведкой или Административно-бюджетное управление, либо же им законодательно предоставлены гарантии от вмешательства в их деятельность руководителей разведывательных служб или иных должностных лиц исполнительной власти – генеральные инспектора ведомств.

Помимо предложенной выше классификации, органы, уполномоченные осуществлять контроль за разведывательным сообществом и отдельными его членами можно также разделить на:

органы внешнего контроля;

органы внутреннего контроля.

К органам внутреннего контроля относятся те органы, которые организационно находятся в структуре разведывательного сообщества, либо в структуре любого из ведомств, входящих в сообщество. К органам же внешнего контроля относятся те органы, которые являются внешними по отношению к разведывательному сообществу, то есть не входят ни в административный аппарат разведывательного сообщества, ни в организационную структуру отдельных членов сообщества.

4.2.2. Органы внешнего контроля за разведкой

В рамках исполнительной ветви власти, основная масса повседневной работы по осуществлению контроля за разведывательными службами выполняется органами внутреннего контроля, в первую очередь генеральными инспекторами ведомств. Тем не менее, в целом в системе контроля за разведывательной деятельностью, более важную и определяющую роль играют органы внешнего контроля.

Доминирующее влияние органов внешнего контроля определяется, в первую очередь, их статусом и организацией их взаимоотношений с органами внутреннего контроля. На практике (а в большинстве случаев и юридически) все органы внешнего контроля подчинены непосредственно президенту и непосредственно перед ним (без промежуточных инстанций) отчитываются о своей работе. Силою президентской власти органам внешнего контроля предоставлены самые широкие полномочия по доступу к информации, касающейся практики деятельности спецслужб. В своей работе они имеют возможность использовать систематизированную и обобщенную информацию, которую, в рамках отдельных разведывательных служб, собирают и накапливают службы генеральных инспекторов министерств и ведомств, иные должностные лица, осуществляющие внутренний контроль за разведывательной деятельностью.

Основной задачей органов внутреннего контроля является выявление фактов нарушений и злоупотреблений в работе разведывательных ведомств. В отличии от них, перед органами внешнего контроля ставятся, как правило более обширные задачи. Их цель – не только выявить и обобщить недостатки и нарушения в деятельности отдельных служб, но проанализировать общие тенденции, выработать предложения, направленные на совершенствование деятельности разведывательного сообщества. Выводы и рекомендации органов внешнего контроля не ограничиваются лишь выявлением и устранением недостатков в работе разведки. В определенной мере перед органами внешнего контроля ставится задача оценки эффективности разведки как вида государственной деятельности.

Следует обратить внимание, также на достаточно узкую специализацию органов внешнего контроля. В отличие от генеральных инспекторов разведывательных ведомств, которые осуществляют контроль по самому широкому спектру вопросов, и Административно-бюджетное управление, и генеральный атторней США, и Консультативный комитет по внешней разведке при президенте США специализируются на определенном направлении контрольной деятельности. Так, Административно-бюджетное управление контролирует эффективность выполнения разведывательного бюджета. Генеральный атторней осуществляет надзор за соблюдением разведывательными службами конституционных прав и свобод граждан. Консультативный комитет по внешней разведке контролирует эффективность работы разведывательных служб в сфере обеспечения и поддержки ими политических решений руководства Соединенных Штатов. В этой связи не случайна роль Консультативного комитета как ведущего консультативного органа по вопросам внешней разведки при президенте США.

Несколько специфична роль Комитета по контролю за разведкой. С одной стороны его функции имеют много общего с функциями Консультативного комитета по внешней разведке, с чем, видимо, связано включение Комитета по контролю за разведкой в организационную структуру Консультативного комитета по внешней разведке. С другой стороны Комитет по контролю за разведкой выступает в виде своего рода вышестоящего органа по отношению к контрольной деятельности генеральных инспекторов разведывательного сообщества.

Консультативный комитет по разведке при президенте США

Прообраз современного Консультативного комитета по разведке (President's Intelligence Advisory Board) – Комитет консультантов по внешней разведывательной деятельности – был создан в 1956 году президентом Эйзенхауэром1101 в соответствие с рекомендациями, высказанными в докладе, 2-ой Комиссии Гувера1102. При президенте Кеннеди комитет был переименован в Консультативный комитет по внешней разведке при президенте США. Свое нынешнее название Комитет получил в 2008 году на основании исполнительного приказа президента Дж. Буша (младшего) № 13462.

В те или иные периоды его истории перед Консультативным комитетом стояли различные задачи, неоднозначно оценивалась работа комитета. При Эйзенхауэре и Кеннеди Консультативный комитет играл достаточно номинальную роль и не оказывал серьезного воздействия на государственную политику в сфере внешней разведывательной деятельности. В семидесятые же годы роль комитета значительно возросла. В докладе Комитета Чёрча Консультативный комитет по внешней разведке был отмечен как достаточно эффективный и работоспособный орган. Несмотря на это в 1977 году президент Картер принял решение об упразднении Консультативного комитета1103. Возрожден Консультативный комитет по внешней разведке был в 1981 году – в первый год президентства Рональда Рейгана1104.

В настоящее время Консультативный комитет по разведке является подразделением Исполнительного аппарата президента. Его статус и функции урегулированы исполнительным приказом президента Дж. Буша № 13462 от 29 февраля 2008 года1105 и исполнительным приказом президента Б. Обамы № 13516 от 28 октября 2009 года1106. Члены комитета, в количестве не более 16 человек, назначаются президентом США из числа лиц, которые не являются штатными сотрудниками федерального правительства. Из числа членов Консультативного комитета президент назначает его председателя или сопредседателей, в чьи обязанности входит председательствование на заседаниях Комитета, определение повестки дня, общее руководство работой комитета1107.

Для реализации возложенных на него обязанностей Консультативный комитет по разведке вправе по распоряжению своего председателя и с одобрения президента (либо уполномоченного президентом должностного лица) привлекать различный административный персонал из числа федеральных служащих и необходимых комитету консультантов. Работой всех вспомогательных сотрудников руководит назначаемый президентом исполнительный директор1108.

Хотя, как это следует из названия комитета, ключевая его задача состоит в выработке рекомендаций президенту США в сфере внешней разведывательной деятельности, Консультативный комитет по разведке обладает весьма серьезными полномочиями и в сфере контрольной деятельности. Комитет уполномочен осуществлять контроль и оценку количественных и качественных показателей, характеризующих эффективность сбора и добывания разведывательной информации, полноценность ее аналитической обработки; эффективность контрразведывательной и любой иной деятельности разведывательного сообщества.

Консультативный комитет по разведке осуществляет контроль за деятельностью не только членов разведывательного сообщества, но и всех иных подразделений федерального правительства, которые обладают полномочиями в сфере сбора и обработки разведывательной информации или в сфере реализации разведывательной политики США. Контрольные полномочия комитета не исчерпываются, лишь вопросами деятельности разведывательных служб. Он вправе контролировать и оценивать эффективность управления, кадровой работы, а эффективность организации ведомств-членов разведывательного сообщества.

Отчеты о работе Консультативный комитет по разведке по мере необходимости (но не реже, чем два раза в год) представляет непосредственно Президенту США. Кроме этого, в тех случаях, когда Комитет сочтет это необходимым, он направляет свои отчеты директору национальной разведки и руководителям соответствующих федеральных министерств, к деятельности которых относится содержащаяся в отчетках информация1109.

Комитет по контролю за разведкой при президенте США

Другим важным органом в системе исполнительной власти осуществляющим непосредственный контроль за деятельностью разведки, является Комитет по контролю за разведкой (President's Intelligence Oversight Board). Комитет был учрежден в 1976 году на основании исполнительного приказа президента Форда № 119051110. В значительной мере, учреждение нового контрольного органа стало своеобразным ответом исполнительной власти на ту критику, которой была подвергнута работа американских спецслужб в итоговом докладе Комитета Чёрча. Созданный практически одновременно с разведывательными комитетами Палаты представителей и Сената, Комитет по контролю за разведкой решал в целом сходные с ними задачи. Комитет информировал президента и генерального атторнея о выявленных фактах злоупотреблений и нарушений законности в деятельности разведывательных служб США, тесно взаимодействовал с генеральными инспекторами разведывательных ведомств.

Вплоть до 1993 года Комитет по контролю за разведкой являлся самостоятельным подразделением в рамках исполнительного управления президента. Однако, после прихода в Белый Дом администрации президента Клинтона было признано нецелесообразным существование двух органов с достаточно схожей компетенцией – Консультативного комитета по внешней разведке и Комитета по контролю за разведкой. В соответствии с исполнительным приказом № 12863 от 1993 года1111 Комитет по контролю за разведкой был включен в состав Консультативного комитета по внешней разведке при президенте на правах его постоянного подкомитета1112.

Однако, столь существенное понижение статуса комитета оказалось кратковременным явлением. Уже в 1997 году новый исполнительный приказ Клинтона № 130701113 хотя и оставил Комитет по контролю за разведкой в структуре Консультативного комитета по внешней разведке, однако лишил председателя Консультативного комитета полномочий определять персональный состав контрольного комитета, вернув президенту исключительное право назначать всех четверых его членов1114. Вернул новый исполнительный приказ и существовавшую до 1993 года практику реализации отчетов комитета, обязав Комитет по контролю за разведкой направлять все свои отчеты непосредственно президенту, минуя Консультативный комитет по внешней разведке1115.

В настоящее время полномочия и статус Комитета по контролю за разведкой регламентирует исполнительный приказ президента Буша № 13462 от 2008 года1116. Новый исполнительный приказ в целом повторяет положения исполнительного приказа № 13070. Он оставил некогда самостоятельный Комитет по контролю за разведкой в составе Консультативного комитета по разведке, подтвердив при этом его самостоятельный статус и независимые от Консультативного комитета по разведке полномочия.

В соответствии с исполнительным приказом № 13462 в состав Комитета по контролю за разведкой входят не более 5 членов, назначаемых президентом из числа членов Консультативного комитета по разведке. Из этих лиц президент назначает председателя Комитета, в задачи которого входит председательствование на заседаниях Комитета и определение повестки этих заседаний. Для реализации возложенных на него функций Комитет по контролю за разведкой по решению председателя комитета и с одобрения президента вправе нанимать сотрудников и административный персонал. Руководство подобным персоналом осуществляет исполнительный директор Комитета по контролю за разведкой, назначаемый президентом.

На сегодняшний день Комитету не просто возвращено право напрямую обращаться к президенту, но вменено в обязанность информировать главу государства о разведывательной деятельности, которая по мнению комитета противоречит федеральным законам, исполнительным приказам и директивам президента, сведения о которой не были надлежащим образом доложены президенту Генеральным атторнеем, директором национальной разведки или руководителями соответствующих министерств.

Помимо этого, в обязанности Комитета по контролю за разведкой входит:

– анализ и оценка эффективности и полноты мер, при помощи которых директор национальной разведки и главы федеральных министерств реализуют свои полномочия в отношении разведывательных служб и доведение до сведения президента соответствующей информации;

– уведомление генерального атторнея Соединенных Штатов о всякой деятельности разведывательных служб, которая, по мнению комитета, противоречит требованиям федеральных законов или исполнительных приказов и директив президента;

– анализ внутриведомственных инструкций разведывательных служб на предмет их соответствия требованиям федерального законодательства;

– исследование практики деятельности и процедур, используемых генеральными инспекторами и генеральным советом разведывательного сообщества в целях выявления и документирования разведывательной деятельности, которая может носить противозаконный характер, либо противоречить требованиям исполнительных приказов и директив президента;

– проведение таких расследований, которые Комитет по контролю за разведкой сочтет необходимыми для реализации возложенных на него функций1117.

Административно-бюджетное управление

Подобно рассмотренному выше Консультативному комитету по внешней разведке, Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget) входит в состав Исполнительного аппарата президента на правах самостоятельного органа. В отличии же и от Комитета по контролю за разведкой, и от Консультативного комитета по внешней разведке, Административно-бюджетное управление не является органом, специализирующимся на вопросах контроля за разведывательной деятельности. Применительно к разведывательной деятельности основной задачей Административно-бюджетного управления является формирование, совместно с директором национальной разведки и руководителями соответствующих министерств проекта бюджета разведывательного сообщества.

Однако, наряду с чисто бюджетной функцией, Административно-бюджетное управление наделено и рядом контрольных полномочий. В силу узкой специализации Административно-бюджетного управления, его контрольные полномочия ограничены лишь бюджетно-финансовыми вопросами. В частности, управление осуществляет контроль за выполнением бюджета разведывательного сообщества, за соответствием бюджета установленным президентом США направлениям и приоритетам в сфере разведки. При этом контролирует не только то, на какие нужды и в каком объеме расходуются бюджетные средства, но и то, как финансируются отдельные разведывательные программы в рамках Национальной разведывательной программы, какие программы требуют перераспределения средств разведывательного бюджета уже в течении финансового года.

Административно-бюджетное управление решает определенные контрольные задачи и в ходе подготовки проекта разведывательного бюджета. Оно готовит заключение о соответствии запрашиваемых бюджетных ассигнований установленным президентом США приоритетам в сфере разведки, и контролирует соответствие запланированного уровня финансирования отдельных разведывательных программ реальным государственным потребностям в том или ином виде разведывательной информации.

Генеральный атторней США

Контрольные полномочия генерального атторнея США в отношении разведывательных служб – членов разведывательного сообщества вытекают непосредственно из его обязанностей осуществлять на территории США функции общего надзора за законностью. Основное направление контрольное деятельности генерального атторнея – надзор за соблюдением спецслужбами конституционных прав и свобод граждан. Главным образом в сферу контроля генерального атторнея попадают те направления деятельности разведывательного сообщества, которые сопряжены с возможным ущемлением или нарушением конституционных прав американских граждан – в первую очередь оперативно-технические мероприятия спецслужб, связанные с использованием средств электронного наблюдение и с проникновением в жилища частных лиц.

В процессе контрольно-надзорной деятельности генеральный атторней вправе издавать специальные инструкции, регулирующие порядок сбора информации и проведения спецслужбами различных видов расследований на территории Соединенных Штатов. Практика издания генеральным атторнеем подобных инструкций сложилась во второй половине 70-х годов, после того, как соответствующие рекомендации были высказаны в итоговом отчете следственной комиссии Чёрча. Первыми были разработаны инструкции, регламентирующие расследования, проводимые ФБР1118. В дальнейшем эта практика была распространена и на других членов разведывательного сообщества. Наиболее жестко инструкции генерального атторнея регламентируют деятельность Федерального бюро расследований, которое играет в разведывательном сообществе роль основного контрразведывательного органа и наделено правоохранительными функциями1119.

В ходе реализации своих контрольных полномочий генеральный атторней осуществляет надзор за исполнением членами разведывательного сообщества требований федеральных законов, устанавливающих порядок сбора разведывательной информации на территории США (в первую очередь Закона о наблюдении за иностранными разведками от 1978 года1120) и конкретизирующих законодательные положения подзаконных нормативных актов (в первую очередь исполнительных приказов и директив президента, а также инструкций самого генерального атторнея).

Все свои контрольные функции генеральный атторней осуществляет в тесном контакте с генеральными инспекторами ведомств – членов разведывательного сообщества. В тех случаях, когда деятельность разведывательных служб требует обязательной судебной санкции1121, генеральный атторней тесно взаимодействует с учрежденным на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками специальным судом, уполномоченным выдавать судебные ордера разведывательным ведомствам, осуществляющим сбор разведывательной информации на территории США1122.

4.2.3. Органы внутреннего контроля за разведкой

Внутренний контроль за деятельностью разведывательных органов имеет большое значение в силу того, что разведывательное сообщество не является единым организационным элементом в системе исполнительной власти, а включает в себя целый ряд разведывательных служб, относящихся к различным федеральным министерствам. Органы же внешнего контроля, в процессе своей деятельности, в ряде случаев придерживаются усредненного подхода, не учитывая специфику различных разведывательных ведомств, либо уделяют основное внимание ведущим членам разведывательного сообщества.

На практике, именно на органах внутреннего контроля (в первую очередь на генеральных инспекторах и генеральных советах) лежит основная работа по осуществлению контроля за разведывательными службами США со стороны исполнительной ветви власти. В отличие от органов внешнего контроля, которые осуществляют скорее периодический, нежели непрерывный контроль за деятельностью разведывательных ведомств, большинство органов внутреннего контроля реализуют свои контрольные полномочия осуществляя непрерывный контроль как за различными направлениями деятельности членов разведывательного сообщества, так и за вопросами внутренней организации, кадровой политикой ведомств, эффективностью исполнения ведомством законодательства о свободе информации.

По формальному признаку – нахождения в рамках самого разведывательного сообщества – к органам внутреннего контроля можно отнести не только генеральных инспекторов ведомств и генеральные советы, но и директора национальной разведки, и руководителей разведывательных служб и всех подчиненных им должностных лиц. Однако, как уже указывалось, контрольная деятельность административных руководителей скорее является частью управленческой деятельности, полностью зависима от нее и представляет собою контроль за исполнением поставленных перед ведомствами задач.

Институт генеральных инспекторов

Важную роль в осуществлении внутреннего контроля за деятельностью разведки играет институт генерального инспектора. Служба генерального инспектора имеется в каждом разведывательном ведомстве, или, по крайней мере, в том федеральном министерстве, в структуре которого находится данное разведывательное ведомство.

Должности генеральных инспекторов появились в организационно-штатной структуре многих федеральных министерств и ведомств, во второй половине семидесятых годов, одновременно с учреждением разведывательных комитетов в обеих палатах американского Конгресса1123. Как и создание разведывательных комитетов Конгресса, учреждение должностей генеральных инспекторов явилось последствием докладов, представленных Конгрессу комитетами Пайка и Черча, в которых были обозначены серьезные проблемы в системе осуществления контроля за разведывательной деятельностью.

Генеральные инспектора, хотя формально и входят в организационную структуру той или иной разведывательной службы, однако в законодательном порядке гарантированы от вмешательства в свою деятельность со стороны руководителей ведомств или иных административных чиновников. В отличие от большинства других органов и должностных лиц, генеральные инспектора специализируются на контрольной деятельности, а не осуществляют контрольные полномочия в дополнения к основной деятельности. Это, в частности, позволяет им оптимизировать структуру своего административного аппарата для нужд контрольной деятельности.

Порядок назначения генеральных инспекторов для ряда крупных разведывательных ведомств (либо для головных министерств, в структуре которых они находятся) определяется федеральными законами. К их числу относятся: ЦРУ, ФБР, министерство обороны, энергетики, юстиции, финансов. В тех ведомствах, где порядок назначения генерального инспектора устанавливается законом, назначение производится в соответствии с порядком, установленным при назначении высших должностных лиц США – кандидатура инспектора представляется президентом и утверждается Сенатом1124.

В других разведывательных органах, в частности в наиболее крупных разведывательных службах министерства обороны, таких как АНБ, РУМО, Национальное управление фотографической разведки и картографии, Национальное управлении воздушно-космической разведки, должности генеральных инспекторов созданы на основании подзаконных нормативных актов. В этом случае назначение на должность генерального инспектора производит руководитель министерства.

Несмотря на то, что формально генеральные инспектора находятся в подчинении руководителей своих министерств и ведомств, а в некоторых разведывательных службах министерства обороны даже назначаются руководителями ведомств, практическое воздействие руководителей на деятельность генеральных инспекторов достаточно невелико. Например, даже законодательно закрепленное право директора национальной разведки приостанавливать и запрещать проведение расследований генеральным инспектором ЦРУ на основании "защиты жизненных интересов национальной безопасности", ограничивается обязанностью директора "… в течение семи дней предоставлять в разведывательные комитеты палат Конгресса обоснование принятого решения"1125.

В зависимости от специфики и характера деятельности того или иного разведывательного ведомства, полномочия состоящих в их организационной структуре генеральных инспекторов могут иметь некоторые отличия. Тем не менее, в целом круг обязанностей инспекторов достаточно типичен. К обязанностям генеральных инспекторов относится:

определение общих направлений, планирование, осуществление, контроль и координация расследований, инспекций, аудиторских проверок, проводимых в отношении ведомства и ведомственных программ с той целью, чтобы удостовериться, что вся осуществляемая ведомством деятельность соответствует положениям законов и подзаконных нормативных актов;

регулярное и своевременное информирование руководителя службы обо всех нарушениях законов и подзаконных нормативных актов, фактах мошенничества, злоупотреблениях и иных недостатках, которые будут обнаружены в деятельности ведомства, а также информирование его обо всех мероприятиях, направленных на устранение выявленных негативных фактов;