Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

3) одобрение проекта ежегодного бюджета отдельных ведомств, входящих в состав разведывательного сообщества;

4) решение вопроса о переводе, в случае крайней необходимости, части средств и персонала из одного разведывательного ведомства в другое;

5) координация вопросов сотрудничества членов разведывательного сообщества с зарубежными государствами или их представителями;

6) выработка общих принципов ведения агентурной разведки разведсообществом.

Реализация полномочий директора центральной разведки как главы разведывательного сообщества США в значительной мере была осложнена тем фактом, что практически все члены разведывательного сообщества (за исключением собственно, лишь ЦРУ) организационно входили в состав самых различных федеральных министерств. Следовательно их деятельность определялась не только интересами разведывательного сообщества в целом и теми приоритетными задачами, которые были определены для разведывательного сообщества директором центральной разведки, но и интересами их собственных министерств. Руководители отдельных министерств традиционно оказывали большое (а часто и решающее воздействие) на назначение руководителей разведок. Они разрабатывают инструкции, регулирующие деятельность разведслужб министерств, ставят перед разведками конкретные ведомственные задачи (которые, подчас, осложняют решение задач, стоящих в целом перед разведсообществом), контролируют выполнение поставленных задач.

Ограничивал влияние директора центральной разведки на деятельность отдельных разведывательных ведомств и механизм распределения бюджетных ассигнований на разведку. Несмотря на законодательно закрепленное право директора центральной разведки распределять выделенные бюджетные средства между членами разведывательного сообщества, сами бюджетные деньги, уже на стадии прохождения бюджетного законопроекта в Конгрессе, выделялись на конкретные разведывательные программы. В реализации подобных программ обычно задействовано несколько ведомств, одно из которых выступало в роли ведущего ведомства. Руководитель такого ведомства осуществлял общий контроль за выполнением программы и, в том числе, контролирует расходование выделенных на программу бюджетных денег.

Подобный подход не только сокращал возможности директора центральной разведки влиять на расходование выделенного разведывательному сообществу бюджета, но и значительно затруднял контроль с его стороны за исключением дублирования отдельных разведывательных функций различными ведомствами, не позволял своевременно корректировать финансирование тех или иных направлений деятельности разведки.

С юридической точки зрения права директора центральной разведки в сфере перераспределения бюджетных средств, выделяемых на национальную разведку, также были весьма ограничены. Так, исполнительный приказ № 12333 (в редакции 1981 года) устанавливал обязанность директора центральной разведки осуществлять контроль за качеством исполнения национальных разведывательных программ и эффективностью достижения обозначенных программных целей, а также обязывал членов разведывательного сообщества получить предварительное согласие директора центральной разведки в случае перераспределения бюджетных средств на другие цели, нежели это было предусмотрено в бюджете.

В приказе не упоминался какой-либо правовой механизм, который позволял бы директору немедленно реагировать на неисполнение руководителями ведомств указанного положения. На практике бюджетные средства, выделяемые на разведку, часто использовались руководителями министерств не по назначению. При этом директор центральной разведки мог лишь апеллировать к президенту, либо к Конгрессу по факту неправомерных решений. Он не мог самостоятельно отменять решения руководителей ведомств о перераспределении разведывательных фондов, даже если они были приняты в нарушение действующих нормативных актов.

На достаточную слабость полномочий директора центральной разведки в отношении разведывательного сообщества неоднократно указывалось как Конгрессом США, так и представителями исполнительной ветви власти. Неоднократно возникавшие за последние десятилетия идеи реформирования системы управления разведывательным сообществом либо так и не были реализованы, либо не приводили к каким-то позитивным результатам. Можно сказать, что, с семидесятых годов прошлого столетия и до 2004 года полномочия директора центральной разведки в отношении входящих в состав разведывательного сообщества служб развивались фактически лишь по двум направлениям: 1) по традиционному пути развития механизмов координации деятельности в составе сообщества; 2) по пути незначительного расширения полномочий директора в сфере распределения денежных ресурсов, выделяемых в рамках Национальной программы внешней разведки.

Разведывательную реформу 2004 года, закрепленную Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года877 следует рассматривать как одну из наиболее удачных попыток реализации идей и замыслов предыдущих десятилетий, которые в свое время были признаны несвоевременными или слишком революционными. Ключевой идеей реформы 2004 года стало разделение должности директора центральной разведки на две самостоятельные должностные позиции: директора национальной разведки и директора ЦРУ. Однако основная идея реформы была отнюдь не в том, чтобы одно и то же лицо не исполняло обязанности главы всего разведывательного сообщества, одновременно осуществляя руководство одно из крупнейших разведывательных служб США. Бесспорно, равноудаленность главы разведывательного сообщества от каждой из входящих в состав разведывательного сообщества служб важная, но не главная цель разведывательной реформы.

Главной идеей реформы стал кардинальный пересмотр полномочий главы разведывательного сообщества. Вместо координирующих полномочий упраздненного директора центральной разведки его преемник, директор национальной разведки, получил немалое количество управленческих рычагов, позволяющих ему воздействовать на ведомственные разведывательные службы и принуждать их решать в первую очередь те задачи, которые политическое руководство рассматривает в качестве общенациональных разведывательных задач.

Существенно были расширены полномочия директора национальной разведки по распоряжению бюджетными средствами, выделяемыми на разведку. Директор стал ключевой фигурой на всех этапах формирования бюджета Национальной разведывательной программы. Он получил право самостоятельно принимать решение о формировании консолидированного бюджета национальной разведывательной программы, учитывая мнения руководителей заинтересованных министерств, располагающих собственными разведывательными службами, лишь в той мере, в которой он считает это необходимым. Более того, отныне директор национальной разведки мог осуществлять текущий мониторинг реализации Национальной разведывательной программы членами разведывательного сообщества, в том числе проводить аудит и осуществлять общую оценку деятельности ведомств, финансируемых в рамках Национальной разведывательной программы.

Выросло влияние директора национальной разведки и на формирование бюджета военно-разведывательных служб. Если раньше министр обороны практически единолично принимал решение относительно предполагаемого проекта бюджета Военно-разведывательной программы, то в результате реформы 2004 года его самостоятельность была ограничена. Отныне он обязан привлекать к процессу разработки ежегодного бюджета военно-разведывательной программы директора национальной разведки.

Директор национальной разведки также получил практически монопольное право принимать решение о перенаправлении части денежных средств, выделяемых в рамках Национальной разведывательной программы, в иные разведывательные ведомства или на решение иных задач, чем это изначально было предусмотрено бюджетом разведывательной программы. Без согласия директора министром обороны не более не могло быть принято решение о перенаправлении бюджетного финансирования, выделяемого и в рамках Военно-разведывательной программы.

Существенно расширены были права директора национальной разведки по переводу персонала разведывательных служб. Он получил право, вне зависимости от мнения руководителя разведывательной службы или министра того министерства, в состав которого входит разведывательная служба, с согласия разведывательных комитетов Конгресса, переводить часть сотрудников разведывательной службы (не более 100 человек из каждой службы) во вновь создаваемые национальные разведывательные центры. Практически не ограничено право директора комплектовать аппарат директора национальной разведки и другие управленческие структуры разведывательного сообщества за счет сотрудников разведывательных служб, входящих в состав сообщества.

По собственной инициативе или по поручению разведывательных комитетов Конгресса директор национальной разведки может провести проверку деятельности любой из разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества. Он также вправе после консультаций с Генеральным Атторнеем разрабатывать инструкции и процедуры, на основе которых будет осуществляться проверка деятельности разведывательных служб, входящих в состав сообщества. Обязанностью директора также стало исключения случаев дублирования в работе различных служб, входящих в состав разведывательного сообщества.

Бесспорно, разведывательная реформа 2004 года существенно расширила полномочия главы разведывательного сообщества. Директора национальной разведки, в отличие от его предшественника, директора центральной разведки, уже никак нельзя назвать лишь координатором разведывательной деятельности. Он получил ряд управленческих полномочий, которыми не обладал его предшественник. Однако практически все эти управленческие полномочия по-прежнему связаны с бюджетными программами, посредством которых финансируется национальная разведывательная деятельность в США.

Директор национальной разведки не обладает полномочиями административного руководителя в отношении разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества США. В прямом административном подчинении директора находится лишь Служба директора национальной разведки. Остальные члены разведывательного сообщества, как и много десятилетий назад, остаются ведомственными разведывательными службами, подчиняясь руководителям своих головных министерств, реализуя подготовленные ими должностные инструкции, по большей части решая те задачи, которые перед ними ставит их головное министерство.

Такая система «двоевластия» в разведывательном сообществе, где каждая разведывательная служба одновременно подчинена и своему головному министерству, и директору национальной разведки бесспорно более эффективна с точки зрения организации управления, чем предшествующая ей система, в которой вообще отсутствовал механизм централизованного управления разведкой. Современное разведывательное сообщество США уже способно решать единые общегосударственные разведывательные задачи. Проблема лишь в том, что решение этих задач обходится американскому бюджету слишком дорого.

Чтобы заставить семнадцать членов разведывательного сообщества совместно решать задачи разведки, США вынуждены создавать бесчисленные координирующие, синхронизирующие, согласующие, взаимодействующие и иные структуры, штат которых вполне сопоставим с численностью сотрудников самих разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества. При всем этом, обилие различных центров взаимодействия, координации и совместного доступа к информации отнюдь не решает проблему дублирования в работе разведывательных служб. Зачастую различные ведомственные службы решают одни и те же задачи, большинство из которых делает это не очень эффективно.

Огромный государственный бюджет США пока еще позволяет не особенно задумываться об эффективности разведывательных и прочих государственных расходов. Но бюджет разведки не может расти бесконечно темпами, опережающими не только рост прочих расходных статей, но и рост американской экономики. Когда-то США придется пересмотреть принципы построения своего разведывательного бюджета. А это означает, что когда-то Соединенным Штатам все же придется отказаться от нынешней раздутой системы малоэффективных ведомственных разведывательных служб.

1.7. Управление военной разведкой США

С момента образования Соединенных Штатов американская разведка развивалась преимущественно как военная разведка. До начала второй мировой войны именно военная разведка единолично доминировала в системе разведывательных служб США. Подавляющее большинство разведывательных служб США составляли службы оборонных ведомств – военного и военно-морского министерств. Несмотря на то, что с момента окончания второй мировой войны система разведывательных служб США претерпела серьезные изменения, военная разведка, и в частности разведывательные службы министерства обороны, и сегодня играют весьма значительную роль в системе разведывательных служб Соединенных Штатов. Не случайно именно органы военной разведки аккумулируют в себе львиную долю бюджета и людских ресурсов национальной разведки Соединенных Штатов и ответственны за реализацию большинства наиболее сложных и дорогостоящих программ разведывательного сообщества США.

Крупнейшие разведывательные службы министерства обороны такие как АНБ, РУМО, Национальное управление воздушно-космической разведки, национальное управление космической разведки, разведки отдельных министерств в составе министерства обороны являются членами разведывательного сообщества США с момента появления сообщества (либо с момента создания некоторых из упомянутых служб). Подавляющее число задач, которые они решают в рамках разведывательного сообщества являются общенациональными разведывательными задачами. При этом, однако, основным потребителем разведывательной продукции, производимой этими ведомствами, даже в общенациональном масштабе, выступает министерство обороны США. Из бюджета оборонного ведомства получают эти службы и существенную часть бюджетного финансирования.

Вполне естественно, что еще задолго до создания разведывательного сообщества США внутри министерства обороны878 сложилась своя внутриведомственная структура управления военной разведкой. Эту управленческую структуру ни в коем случае нельзя рассматривать как некую конкурирующую систему по отношению к разведывательному сообществу. По мере укрепления разведывательного сообщества и расширения полномочий его руководителя необходимые изменения вносились и в систему управления военной разведкой. Эти изменения с одной стороны подчеркивали руководящую роль директора национальной разведки по отношению ко всей разведывательной системе США, с другой стороны они были направлены на оптимизацию управления разведывательным потенциалом самого министерства обороны. Ведь помимо крупных общенациональных разведывательных ведомств в министерстве обороны имеется значительное количество разведывательных служб ведомственного значения, не входящих в состав разведывательного сообщества США.

Для того, чтобы понять принципы построения разведывательной системы министерства обороны, необходимо, в первую очередь, рассмотреть структуру самого оборонного министерства. В соответствии с положениями принятого в 1986 году Закона Голдвотера-Николса879 был существенно расширен спектр задач, решаемых вооруженными силами США. В качестве новых приоритетов в деятельности министерства обороны были обозначены не войсковые, как прежде, а "миротворческие" миссии в различных частях земного шара. В этой связи претерпела изменения и организация системы управления вооруженными силами, в том числе и в той ее части, которая относится к разведывательной деятельности. Основной внимание в процессе реорганизации системы управления было уделено вопросу выработки единой тактики при проведении совместных операций различными подразделениями и различными родами вооруженных сил, а также вопросу совместного скоординированного использования ресурсов министерства обороны (в том числе в сфере разведывательной деятельности).

Единое министерство обороны было создано в США в 1949 году. В настоящее время оно включает в себя следующие составные единицы: 1) аппарат министра обороны; 2) объединенный комитет начальников штабов; 3) 3 самостоятельных министерства – министерство сухопутных сил, министерство военно-морских сил и министерство военно-воздушных сил; 4) 17 отдельных ведомств, подчиняющихся непосредственно министру обороны; 5) 9 "объединенных командований", в задачу которых входит непосредственное осуществление военных операций; 10 вспомогательных служб880

Во главе министерства обороны стоит министр обороны США. Министр обороны назначается президентом из числа гражданских лиц с согласия Сената. Он отвечает за выработку оборонной политики, распределение ресурсов между подразделениями министерства обороны, направляет и контролирует деятельность отдельных элементов оборонного министерства, контролирует порядок расходования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными программами. В осуществлении повседневных функций контроля и управления министерством обороны министр обороны опирается на аппарат министра обороны, представляющий из себя довольно сложную систему служб и отделов, во главе которых стоят гражданские менеджеры881.

Объединенный комитет начальников штабов отвечает за выработку доктрины и тактики действий отдельных родов вооруженных сил, а также консультирует министра обороны по оперативно-тактическим вопросам. Объединенный комитет начальников штабов состоит из председателя комитета, его заместителя, а также высших должностных лиц служб министерства армии, военно-морских, военно-воздушных сил и морской пехоты США.

Непосредственно в обязанности председателя объединенного комитета начальников штабов входит разработка стратегических планов и элементов военной доктрины по централизованного управлению вооруженными силами. Он также отвечает за подготовку рекомендаций министру обороны по вопросам, затрагивающим в целом систему управления вооруженными силами. В последние десятилетия возросла роль председателя объединенного комитета начальников штабов в выработки стратегических направлений деятельности министерства обороны. В соответствии с Законом Голдвотера-Николса председатель объединенного комитета начальников штабов является ведущим советником президента, министра обороны и Совета национальной безопасности по военным вопросам882.

Входящие в состав министерства обороны министерства сухопутных сил, военно-морского флота и военно-воздушных сил, во главе которых также стоят гражданские министры, подчиняются непосредственно министру обороны. В сферу полномочий отдельных министерств входят все вопросы, связанные с боевой, материально-технической, оперативной и моральной подготовкой входящих в их состав войск.

В структуре министерства обороны находятся также 17 отдельных служб (в том числе военно-транспортное ведомство, Разведывательное управление министерства обороны, Агентство национальной безопасности США, Национальное управление воздушно-космической разведки, Национальное управление космической разведки). Основной задачей этих служб является обеспечение поддержки как непосредственно деятельности министра обороны и его аппарата, так и других элементов оборонного министерства.

В состав министерства обороны входят 9 "объединенных командований": Атлантическое командование; Центральное командование; Европейское командование; Тихоокеанское командование; Южное командование; Космическое командование; Командование специальных операций; Стратегическое командование; Транспортное командование. Во главе каждого из "объединенных командований" стоит главнокомандующий, который подчиняется министру обороны. Главнокомандующий отвечает за осуществление всех военных операций в пределах того географического района, в котором действует "объединенное командование".

Общее руководство деятельностью министерства обороны осуществляет президент США. Он же, наряду с Конгрессом, является и высшим контрольным органом по отношению ко всем подразделениям оборонного министерства. Основную часть своих контрольных полномочий и полномочий верховного главнокомандующего президент осуществляет через подчиненного ему министра обороны883.

В систему разведывательных органов министерства обороны входят: разведывательные службы министерства обороны и находящихся в его составе министерств сухопутных сил, военно-воздушного флота и военно-морских сил; подчиненные министру обороны органы управления координации и контроля за деятельностью разведывательных служб; различные координационные и экспертные разведывательные центры, организуемые разведывательными службами министерства обороны или при их непосредственном участии. Система разведывательных служб министерства обороны строится таким образом, чтобы деятельность военной разведки могла наиболее полно удовлетворять потребности потенциальных потребителей разведывательной информации, основным из которых является само министерство обороны и его отдельные составные части. Она имеет три уровня.

На первом уровне находятся разведывательные подразделения в составе руководящих структур министерства обороны, отвечающие, главным образом за координацию разведывательной деятельности.

Ко второму уровню можно отнести разведывательные службы с общефедеральным статусом, которые состоят в двойном подчинении (подчиняются министру обороны и директору центральной разведки) и входят на правах самостоятельных членов в состав разведывательного сообщества США.

К третьему уровню относятся подразделения, осуществляющие исключительно тактическую разведку. Такие подразделения имеются практически во всех войсковых соединениях американских вооруженных сил и предназначены для решения узких задач разведывательного обеспечения миротворческих и войсковых операций своего соединения.

Разведывательные службы министерства обороны, как это закреплено, в частности в регулирующих их деятельность нормативных актах различного уровня, в первую очередь осуществляют свою деятельность в целях удовлетворения разведывательных потребностей самого министерства обороны. Ими осуществляется сбор и добывание разведывательной информации по следующим вопросам: сведения о вооруженных силах зарубежных государств (их качественный и количественный состав, места дислокации, уровень боевой подготовки, моральное состояние, планы тактических и стратегических действий); сведения об иностранных государствах (вся информация, имеющая отношение к военно-политическому потенциалу иностранных государств, геополитическим планам, тенденциям в развитии вооруженных сил).

Помимо этого разведывательные службы министерства обороны консультируют министра обороны и других высших должностных лиц министерства обороны по военно-политическим вопросам, вопросам военного планирования; вырабатывают на основе данных разведки рекомендации по вопросам организации вооруженных сил, развитию систем подготовки личного состава; прогнозируют возникновение и развитие кризисных ситуаций; осуществляют информационную поддержку вооруженных сил в ходе их участия в тех или иных операциях от военных операций до миротворческих миссий и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Основным потребителем разведывательной продукции разведки министерства обороны выступают президент США, министр обороны США, различные функциональные подразделения министерства обороны, министерства военно-воздушных сил, военно-морского флота и сухопутных сил. Для обеспечения министерства обороны указанной информацией используются в основном силы и средства технической и агентурной разведки. Полученная в результате разведывательной деятельности служб министерства обороны информация подвергается аналитической обработке, как правило осуществляемой в несколько этапов. Первоначальную аналитическую обработку разведывательной информации осуществляют небольшие аналитические группы, имеющиеся в составе практически каждой разведывательной службы оборонного министерства. Окончательную аналитическую обработку информации проводят аналитики Разведывательного управления министерства обороны.

Современная структура органов управления и координации разведывательной деятельности министерства обороны закреплена Законом Голдвотера-Николса 1986 года884. Основным должностным лицом, ответственным за управление разведывательной деятельностью является министр обороны. Свои управленческие функции в отношении разведывательных служб он реализует через систему подчиненных ему органов и должностных лиц.

Среди подчиненных министру обороны должностных лиц высшим должностным лицом, отвечающим за вопросы разведки в министерстве обороны является заместитель министра обороны по разведке (Under Secretary of Defense for Intelligence). Он назначается на должность президентом США по совету и с согласия Сената. Также как и в случае с министром обороны, должность заместителя министра по разведке может замещать лишь гражданское лицо885.

В целях объединения деятельности министерства обороны в сфере разведки, электронного наблюдения и осуществления запуска космических разведывательных систем в соответствии с Законом о полномочиях национальной обороны на 2004 финансовый год заместителем министра обороны по разведке был создан Совет по интеграции электронного наблюдения, разведывательной деятельности и деятельности по выведению на орбиту разведывательных аппаратов (Intelligence, Surveillance, and Reconnaissance Integration Council). В состав Совета входят высшие должностные лица вооруженных сил и Командования специальных операций, руководители разведывательных служб министерства обороны и Директор по операциям Генерального штаба. Руководители министерств сухопутных войск, военно-морского флота и военно-воздушных сил вправе назначить своих представителей для участия в заседаниях Совета. Заместителю министра обороны по разведке вменено в обязанность приглашать на заседания Совета директора национальной разведки или его представителя886.