Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Не требует согласия Сената лишь назначение нижестоящих чиновников и руководителей небольших разведывательных служб, не имеющих общенационального статуса и являющихся частью одного из федеральных министерств США. Поэтому, в данном случае уместно говорить не о праве президента назначать руководителей этих служб, а о праве назначенных президентом (с согласия Сената) руководителей федеральных министерств назначать подчиненных им должностных лиц (и то далеко не всех), через которых президент также вправе осуществлять свои полномочия.

Используя свое право назначать должностных лиц, необходимых президенту для выполнения его конституционных обязанностей, глава американского государства вправе по собственному усмотрению учреждать необходимые ему консультативные органы. Консультативным органом, специализирующимся на разведывательных вопросах, является Консультативный комитет по разведке при президенте (President's Intelligence Advisory Board).

Прообраз современного Консультативного комитета по разведке, Комитет консультантов по внешней разведывательной деятельности, был создан в 1956 году президентом Эйзенхауэром841 в соответствие с рекомендациями, высказанными в докладе 2-ой Комиссии Гувера842. В последующем, в 1961 году, он был переименован в Консультативный комитет по внешней разведке при президенте США (President's Foreign Intelligence Advisory Board)843. Свое нынешнее название комитет получил в 2008 году на основании исполнительного приказа президента Дж. Буша № 13462844.

На протяжении всей истории существования комитета перед ним ставились различные задачи. При Эйзенхауэре и Кеннеди Консультативный комитет играл достаточно номинальную роль и не оказывал серьезного воздействия на государственную политику в сфере внешней разведывательной деятельности845. В семидесятые же годы роль комитета значительно возросла. В докладе Комитета Чёрча Консультативный комитет по внешней разведке был отмечен как достаточно эффективный и работоспособный орган. Несмотря на это в 1977 году президент Картер принял решение об упразднении Консультативного комитета846. Возрожден Консультативный комитет по внешней разведке был в 1981 году – в первый год президентства Рональда Рейгана847.

В настоящее время Консультативный комитет по разведке является подразделением Исполнительного аппарата президента. Его статус и функции урегулированы исполнительными приказами президента № 13462848 и № 13516849. Члены комитета, в количестве не более 16 человек, назначаются президентом США из числа заслуживающих доверия и известных общественности лиц, не являющихся сотрудниками федерального правительства на условиях полной занятости. Из числа членов Консультативного комитета президент назначает его председателя и заместителя председателя.

Для реализации возложенных на него обязанностей Консультативный комитет по разведке вправе привлекать различный административный персонал из числа федеральных служащих и необходимых комитету консультантов. Работой всех вспомогательных сотрудников руководит назначаемый президентом исполнительный директор.

Исполнительный приказ № 13462 обязывает глав федеральных министерств и ведомств (за исключением законодательно закрепленных ограничений) предоставлять Консультативному комитету любую информацию, необходимую ему для реализации возложенных на него обязанностей.

Ключевой задачей Консультативного комитета по разведке является выработка для президента рекомендаций относительно целей, порядка осуществления, управления и координации различных видов деятельности, осуществляемой ведомствами – членами разведывательного сообщества США. По поручению президента Консультативный комитет по разведке готовит также рекомендации для директора национальной разведки и руководителей других федеральных ведомств, обладающих полномочиями в сфере разведывательной деятельности.

При выработке рекомендаций для президента Комитет должен оценивать качество, количество и релевантность деятельности в сфере сбора разведывательной информации и последующей ее аналитической обработки, контрразведывательной и иной разведывательной деятельности. Консультативный комитет по внешней разведке наделен полномочиями на регулярной основе осуществлять мониторинг деятельности всех элементов федерального правительства, вовлеченных в разведывательную деятельность. Он также вправе оценивать качество управления, эффективность внутренней организации и кадровой политики разведывательных служб. Отчеты о работе Консультативный комитет по внешней разведке регулярно (но не реже, чем один раз в полугодие) представляет непосредственно Президенту США.

1.3. Совет национальной безопасности США

С формальной точки зрения будет не совсем верных называть Совет национальной безопасности США органом, осуществляющим управление разведывательными службами и разведывательной деятельностью. СНБ изначально создавался как консультативный и координирующий орган при президенте США и был призван вырабатывать рекомендации для президента по проблемам интеграции внутренней, внешней и военной политики, относящимся к национальной безопасности таким образом, чтобы способствовать военным службам и другим департаментам и ведомствам федерального правительства более эффективно сотрудничать в вопросах, связанных с национальной безопасностью. Кроме этого СНБ призван выполнять другие функции, которые президент сочтет необходимым на него возложить850.

Однако если буквально следовать принятой в США доктрине, согласно которой деятельность любого государственного органа, входящего в систему федеральных органов исполнительной власти, рассматривается не иначе как деятельность самого президента851, было бы вообще неправомерно рассуждать о деятельности каких-либо государственных органов или должностных лиц в отрыве от деятельности президента. Верховный Суд США, выводя полномочия всех федеральных органов исполнительной власти из полномочий президента, отнюдь не стремится отрицать самостоятельных полномочий этих органов и должностных лиц. Скорее наоборот, судебная власть имела целью подчеркнуть конституционность и легитимность органов, непосредственно не упомянутых в американской конституции, увязав факт их создания и их полномочия с конституционно закрепленными полномочиями президента США. Подобным же образом, рассматривая роль СНБ в процессе управления разведкой, нельзя ограничиваться лишь формализованным анализом общих целей создания этого консультативного органа при президенте США, которые были декларированы Законом о национальной безопасности 1947 года.

Закон о национальной безопасности 1947 года не преследовал цели исчерпывающе определить перечень функций СНБ, предполагая, что именно президент США сможет наиболее адекватно оценить потребности государства в сфере национальной безопасности и на их основе сформулировать те задачи, которыми должен заниматься СНБ. Тем не менее, отдельные задачи Совета национальной безопасности США закреплены в законодательном порядке. Например, помимо задач, которые вправе по собственному усмотрению поставить перед СНБ президент, закон называет также следующие задачи Совета:

– определение и оценка с точки зрения интересов национальной безопасности целей, обязательств и рисков Соединенных Штатов в контексте фактической и потенциальной военной мощи США с тем, чтобы выработать рекомендации для президента в отношении данных вопросов;

– выработка политики по проблеме общих интересов федеральных министерств и ведомств, связанных с национальной безопасностью и подготовка рекомендаций президенту по данному вопросу852.

Выработка рекомендаций для президента бесспорно и по сей день остается основной функцией Совета национальной безопасности США. При этом формально глава государства отнюдь не обязан прислушиваться к подобным рекомендациям. Однако как показывает исторический опыт, на протяжении всей истории существования СНБ, выводы и рекомендации данного органа оказывали самое непосредственное влияние на политику всех без исключения президентских администраций. Именно СНБ традиционно помогал президенту верно оценить задачи государства в сфере обеспечения национальной безопасности, подготовить адекватный ответ государства на возникающие внешние угрозы, определить общие направления внешней и внутренней политики, нацеленной на наиболее полное и эффективное удовлетворение национальных интересов США, скоординировать усилия различных федеральных министерств и ведомств в данной сфере.

Если обратиться, например, к практике президентского нормотворчества в сфере национальной безопасности и разведки, не сложно заметить, что за годы, прошедшие с момента образования СНБ, практически все нормативные акты президента по вопросам национальной безопасности были подготовлены Советом национальной безопасности. Кроме этого СНБ и сам наделен правом издавать нормативные правовые акты для регламентации отношений в сфере обеспечения национальной безопасности853.

С момента своего создания на основе положений Закона о национальной безопасности 1947 года854 СНБ принимал самое непосредственное участие в определении основных направлений разведывательной политики США. Практически все президентские директивы, подготовленные СНБ и направленные на регламентацию отношений в сфере национальной безопасности, прямо или опосредованно касались разведки, поскольку на протяжении всего периода "холодной войны" именно разведка являлась одним из наиболее острых и эффективных орудий для защиты интересов США в различных уголках мира.

Закон о национальной безопасности 1947 года, закрепивший факт создания Совета национальной безопасности, лишь в общих чертах определяет его внутреннюю структуру, а если быть более точным, закон лишь перечисляет должностных лиц, являющихся членами СНБ. Так, постоянными членами СНБ с законодательно закрепленным статусом (с учетом поправок, внесенных в Закон о национальной безопасности в 1949 году855) являются: президент и вице-президент США; министр обороны; госсекретарь США856. С августа 2017 года членом СНБ с законодательно закрепленным статусом стал также министр финансов857.

Кроме этого за президентом закреплено право включать в состав СНБ иных руководителей федеральных министерств и ведомств и их заместителей858. Нужно сказать, что американские президенты активно пользуются этим своим правом, включая в состав СНБ должностных лиц, не указанных в законе. Так, президент Трамп изданным в апреле 2017 года меморандумом по национальной безопасности № 4 помимо перечисленных в законе членов СНБ обязал присутствовать на всех его заседаниях: генерального атторнея США, министра энергетики, министра внутренней безопасности, помощника по национальной безопасности, помощника по внутренней безопасности и постоянного представителя США при ООН859.

Закон выделяет также должностных лиц, которые, не являясь полноправными членами СНБ, наделяются правом по решению президента присутствовать на заседаниях и принимать участие в работе СНБ. К числу таких должностных лиц относятся: директор национальной разведки, директор по национальной политике в сфере контроля за наркотическими средствами и председатель объединенного комитета начальников штабов.

Обеспечением и поддержкой деятельности Совета национальной безопасности занимается специальный аппарат СНБ, возглавляет который, по традиции, помощник президента по национальной безопасности. Структура аппарата СНБ, а также порядок его деятельности находятся в полной и исключительной компетенции президента США, однако его максимальная численность ограничена законом и не может превышать 200 человек.

В остальном же, вплоть до начала 90-х годов XX века, структура СНБ (в том числе и та ее часть, которая была призвана заниматься вопросами разведки) по собственному усмотрению определялась каждым новым главой американского государства. При этом каждая новая президентская администрация формировала структуру Совета национальной безопасности в зависимости от ее собственного видения роли и места СНБ в государственно-политическом механизме.

Как правило, при большинстве президентских администраций, в рамках Совета национальной безопасности создавались различные формальные комитеты, членами которых являлись руководители федеральных министерств и наиболее крупных ведомств, близких по специфике работы к задачам, стоящим перед конкретным комитетом. Деятельность подобных комитетов поддерживал аппарат СНБ. В различные периоды СНБ играл различную роль в руководстве американской разведкой

Серьезная реорганизация структуры СНБ произошла в начале 70-х годов. В 1971 году президентом Никсоном был создан Разведывательный комитет СНБ (Intelligence Committee). В обязанности Разведывательного комитета входила разработка общих приоритетов разведывательной деятельности США. Кроме Разведывательного комитета был также создан так называемый 40-ой Комитет (The 40 Committee), который занимался вопросами координации тайных операций спецслужб США за рубежом.

В 1975 году правительственная комиссия, возглавляемая конгрессменом Мёрфи (Commission on the Organization of the Government For the Conduct of Foreign Policy), рекомендовала провести структурную реорганизацию Совета национальной безопасности, поскольку, по мнению комиссии, имевшаяся структура СНБ не позволяла эффективно решать поставленные перед ним задачи. В частности, комиссия Мёрфи предложила усилить роль Разведывательного комитета в деятельности Совета национальной безопасности. Было предложено наделить Разведывательный комитет СНБ функциями верховного органа в сфере определения текущих и перспективных потребностей Соединенных Штатов в разведывательной информации и оценки общего потенциала разведывательных служб США. Предлагалось также президенту активнее использовать Разведывательный комитет СНБ для подготовки нормативных актов, издаваемых президентом по вопросам, касающимся американской разведки.

Несколько позже, в 1976 году на основании исполнительного приказа президента № 11905, была ликвидирована прежняя система подразделений СНБ, занимавшихся вопросами разведки, и учрежден в составе Совета национальной безопасности новый Комитет по иностранной разведке (Foreign Intelligence Committee). В состав этого комитета вошли: директор центральной разведки, заместитель министра обороны по разведке, заместитель помощника президента по вопросам национальной безопасности. Исполнительный приказ № 11905 определил следующие задачи комитета: контроль за подготовкой бюджета разведки; контроль распределения разведывательных ресурсов; определение общей политики США в сфере разведывательной деятельности; урегулирование взаимоотношений между интересами тактической и национальной разведок США; разработка основных направлений деятельности разведывательного сообщества США; контроль за исполнением разведывательным сообществом директивных указаний СНБ в сфере организации и проведения разведывательной деятельности860.

Однако закрепленная исполнительным приказом № 11905 структура Совета национальной безопасности просуществовала не долго. Вскоре после своего избрания на пост президента США Джимми Картер реорганизовал структуру СНБ. Взамен упраздненных были созданы два новых комитета – Комитет по политическим вопросам (Policy Review Committee) и Специальный координационный комитет (Special Coordinating Committee). В зависимости от специфики принимаемых к рассмотрению вопросов, членами Комитета по политическим вопросам являлись различные должностные лица президентской администрации, в том числе и директор центральной разведки, когда рассматривались вопросы, связанные с разведывательной деятельностью США. Подобным же образом, в зависимости от круга рассматриваемым вопросов, назначался и председатель комитета.

Во главе Специального координационного комитета стоял советник президента по вопросам национальной безопасности. Комитет занимался вопросами, связанными с так называемой "специальной" деятельностью, к которой, в том числе была отнесена разведывательная деятельность США и проведение тайных операций за рубежом.

В 1978 году президентом Картером был издан исполнительный приказ №12036 по вопросам разведки861, заменивший ранее действовавший приказ президента Форда. Новый приказ нормативно закрепил полномочия Комитета по политическим вопросам и Специального координационного комитета СНБ. Сохранив ранее установленные полномочия комитетов, исполнительный приказ № 12036 расширил функции Комитета по политическим вопросам, уполномочив его заниматься разработкой потребностей и приоритетов разведывательной деятельности США, контролировать разведывательный бюджет, а также осуществлять периодический контроль и оценку результатов разведывательной деятельности.

Новую структуру Совета национальной безопасности утвердил исполнительный приказ президента Рейгана, принятый в 1981 году862. В составе СНБ были созданы так называемые "главные межведомственные группы" (ГМГ) (Senior Interagency Group). ГМГ-1 отвечала за разведывательную деятельность. В ее обязанности входила разработка приоритетов деятельности разведывательного сообщества США, оценки национальных потребностей в разведывательной информации, контроль разведывательного бюджета и порядка исполнения разведывательных программ, а также принятие решения о необходимости и целесообразности проведения разведкой тех или иных тайных операций.

Джордж Буш (старший), став президентом США, реорганизовал в 1989 году структуру Совета национальной безопасности. Он упразднил систему "главных межведомственных групп" и вернулся к системе комитетов. Были учреждены "Комитет руководителей" (Principals Committee) и "Комитет заместителей" (Deputies Committee). Комитет руководителей возглавил советник президента по вопросам национальной безопасности, Комитет заместителей – его заместитель.

Вслед за вступлением в должность президента США Билла Клинтона, в организационной структуре Совета национальной безопасности произошли лишь незначительные изменения. Клинтон оставил прежнюю систему двух комитетов – Комитета руководителей и Комитета заместителей, возложив на комитеты решение наиболее важных вопросов национальной безопасности, а для решения более незначительных повседневных вопросов он учредил систему "межведомственных рабочих групп" (Interagency Working Groups). Фактически с 1993 года повседневным процессом координации разведывательной работы в рамках СНБ ведал аппарат работающих на постоянной основе сотрудников СНБ, как правило имеющих предыдущий опыт работы в разведке.

В 1995 году, для расширения влияния президента на деятельность разведывательного сообщества через СНБ, президентом Клинтоном была создана в составе СНБ специальная рабочая группа из числа федеральных чиновников среднего ранга. Основной задачей этой группы была определена оценка федеральных потребностей в разведывательной информации и выработка приоритетных направлений деятельности разведки.

После избрания на пост президента США Джорджа Буша (младшего) структура СНБ не претерпела революционных изменений. По-прежнему основными функциональными комитета СНБ остались Комитет руководителей и Комитет заместителей, учрежденные еще его отцом в 1989 году. Новый президент внес лишь некоторые изменения в порядок работы комитетов, определив, что в тех случаях, когда Комитет руководителей проводит заседания по вопросам международной экономики, председательствовать в комитете должен Помощник президента по экономической политике (Assistant to the President for Economic Policy). По тем же вопросам в Комитете заместителей, председательствует его заместитель.

Наиболее существенным изменением в структуре СНБ, внесенным новой администрацией, стало учреждение взамен упраздненных "межведомственных рабочих групп" так называемых Политических координационных комитетов СНБ (NSC Policy Coordination Committees). На вновь созданные комитеты было возложено управление процессом разработки и последующей реализации различными подразделениями федерального правительства Соединенных Штатов политических установок в сфере национальной безопасности.

В общей сложности было учреждено 17 Политических координационных комитетов. Из общего числа комитетов шесть отвечают за различные регионы мира (Европу и Евразию (видимо, имеется в виду СНГ); Западное полушарие; Дальний Восток; Юго-Восточную Азию; Ближний Восток и Северную Африку; остальную часть Африки). Руководителей названных комитетов в ранге заместителя или помощника министра должен определять Государственный секретарь США.

Еще 11 комитетов призваны отвечать за различные направления деятельности в сфере обеспечения национальной безопасности (комитеты по: вопросам демократии, правам человека и международным операциям; международному развитию и гуманитарной помощи; мировой экологии; международным финансам; транснациональных экономических вопросов; контртерроризму и мобилизационной готовности; оборонной стратегии, планированию и структуре вооруженных сил; контролю вооружений; нераспространению оружия и внутренней обороне; разведке и контрразведке; доступу к информации и информационной безопасности.

Главами названных комитетов также должны являться должностные лица в ранге заместителей или помощников министров. Кроме этого за помощником президента по национальной безопасности было закреплено право по указанию президента и на основе консультаций с вице-президентом, Государственным секретарем, министрами обороны и финансов принимать решение об учреждении дополнительных Политических координационных комитетов в составе СНБ863.

В отличие от "Комитета руководителей" и "Комитета заместителей", которые в силу очевидных причин не могут работать на постоянной основе, Политические координационные комитеты должны осуществлять повседневную координацию всей деятельности федерального правительства в сфере национальной безопасности. Они также призваны готовить аналитические материалы для их последующего рассмотрения в "Комитете руководителей" и "Комитете заместителей" и контролировать своевременность выполнения решений, принятых президентом. Каждый Политический координационный комитет должен включать представителей тех федеральных министерств и ведомств, которые имеют свое представительство в "Комитете заместителей".

1.4. Совет внутренней безопасности США

После событий 11 сентября 2001 года президентом Бушем был создан новый координационный орган, который фактически должен был заниматься тем же самым кругом вопросов, которым традиционно занимался Совет национальной безопасности. Этим органом стал Совет внутренней безопасности США (Homeland Security Council). Он был учрежден исполнительным приказом президента Буша № 13228 вместе с еще один органом: Службой внутренней безопасности (Office of Homeland Security). Было очевидно, что вновь созданный Совет внутренней безопасности изначально замышлялся в качестве органа, призванного руководить и направлять на высшем государственном уровне всю деятельность по обеспечению внутренней безопасности США. Совет национальной безопасности, несмотря на свое название, традиционно занимался не вопросами защиты и безопасности Соединенных Штатов, а вопросами продвижения американских национальных интересов в мире. Его деятельность практически полностью была направлена на решение внешнеполитических задач.

По замыслу администрации президента Буша Совет внутренней безопасности (СВБ) должен был стать своеобразным аналогом Совета национальной безопасности, но решающим не внешние задачи как СНБ, а задачи, связанные с обеспечением безопасности территории самих Соединенных Штатов. О том, что статус вновь создаваемого Совета предполагалось сделать столь же высоким, как и статус СНБ, говорит уже тот факт, что членами вновь создаваемого Совета становились практически все высшие должностные лица, представляющие исполнительную ветвь власти: президент США; вице-президент; министры обороны, финансов, транспорта, здравоохранения; генеральный атторней США; директор центральной разведки; директор ФБР; помощник президента по экономической политике; помощник президента по внутренней политике; ряд других высших должностных лиц864.

На первый взгляд, оперативно принятое президентом Бушем решение о начале формирования новой системы органов, обеспечивающих безопасность США на их собственной территории, и о создании Совета внутренней безопасности – руководящего и направляющего органа этой системы – выглядело продуманным и своевременным. Однако, при более детальном и внимательном анализе содержания исполнительного приказа и соотнесении его с теми задачами, которые Закон о национальной безопасности 1947 года закрепил за СНБ, становится понятно, что четкой границы между полномочиями СНБ и полномочиями вновь создаваемого Совета внутренней безопасности фактически не существовало. Этот вывод напрашивается уже хотя бы потому, что ни в одном нормативном акте Соединенных Штатов не были определены границы того, что называется "национальной безопасностью".

Нельзя было не принимать в расчет и тот факт, что статус и полномочия СНБ уже более чем полвека были закреплены законодательно, да и сам Совет национальной безопасности учрежден на основании закона865, а не на основании подзаконного нормативного акта, как это произошло в случае с Советом внутренней безопасности. Следовательно, любой спор в вопросе о полномочиях двух органов всегда должен разрешаться в пользу СНБ. Поскольку же даже видимая граница между полномочиями СНБ и Совета внутренней безопасности отсутствовала, а формально любой вопрос, связанный с обеспечением безопасности США может (а по сути и должен) относиться к ведению СНБ, возникал вопрос о том, можно ли вообще с правовой точки зрения говорить о какой бы то ни было компетенции Совета внутренней безопасности. То есть, реально Совет внутренней безопасности, на момент своего учреждения в 2001 году, оказывался органом с непонятным статусом и неопределенными полномочиями.