Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Не лучше обстояло дело и со вторым вновь учрежденным исполнительным приказом № 13228 органом – Службой внутренней безопасности. Вновь созданная служба должна была стать своеобразным координирующим центром, разрабатывающим и реализующим общенациональную стратегию в сфере защиты США от террористических угроз866. Не располагая собственным потенциалом для сбора и добывания информации по вопросам борьбы с терроризмом, Служба внутренней безопасности должна была основывать свою деятельность на тех сведениях, которые бы она получала от других спецслужб, в первую очередь от ФБР и государственного департамента, однако, как Государственный департамент, так и ФБР сами являются органами, координирующими антитеррористическую деятельность: ФБР координирует борьбу с терроризмом на территории США, а государственный департамент – за пределами США. Кроме этого, как показывает исторический опыт, любые создаваемые в США спецслужбы, если они наделялись лишь координирующими функциями и сами не участвовали в добывании разведывательной информации, обычно оказывались малоэффективными и вскоре прекращали свое существование.

Вполне очевидные двусмысленности и неопределенности как в статусе, так и в компетенции вновь созданных органов, призванных обеспечивать безопасность Соединенных Штатов, достаточно убедительно доказывают, что политическое руководство США не готовилось к проведению системной реформы органов, обеспечивающих безопасность американских государства и общества. Решение о создании Совета внутренней безопасности и Службы внутренней безопасности скорее всего носило спонтанный и вынужденный характер. Глава американского государства должен был предпринять решительные и кардинальные шаги. Он вынужден был начать немедленную реформу той системы безопасности, которая оказалась неэффективной и недееспособной перед лицом террористической угрозы, причем такой реформы, глубина и основательной которой немедленно оказались бы замеченными и оцененными американской общественностью. Поэтому, эту первую попытку организационной перестройки системы обеспечения безопасности США вряд ли можно оценивать иначе, нежели с позиции ее внешних, общественно видимых результатов.

Несмотря на весьма сомнительны статус и расплывчатые полномочия вновь созданного Совета внутренней безопасности, президент Дж. Буш продолжает развивать вновь учрежденные органы. В конце октября 2001 года он директиву по внутренней безопасности № 1867, на основании которой в рамках Совета внутренней безопасности образован ряд постоянно действующих комитетов. Первый из упомянутых в директиве комитетов, Комитет высших должностных лиц (Homeland Security Council Principals Committee), включил в свой состав: министра обороны, финансов, здравоохранения, транспорта; генерального атторнея США; помощника президента по внутренней безопасности; главу аппарата президента и главу аппарата вице-президента; директора центральной разведки; директора ФБР; некоторых других высших должностных лиц администрации президента. Председателем Комитета был обозначен помощник президента по внутренней безопасности.

Директива предписывает приглашать на все заседания Комитета помощника президента по вопросам национальной безопасности. При рассмотрении того или иного круга вопросов предписывается также приглашать на заседания Комитета тех высших должностных лиц (их перечень приводится в тексте директивы), чью компетенцию затрагивает рассматриваемый на заседании вопрос. Комитет высших должностных лиц определен директивой как "высший межведомственный форум по вопросам внутренней безопасности под эгидой Совета внутренней безопасности". Он собирается по инициативе помощника президента по внутренней безопасности после консультации с его постоянными членами. Подобным же порядком определяется и повестка дня заседаний Комитета.

Другим вновь учрежденным комитетом стал "Комитет заместителей" (Homeland Security Council Deputies Committee). В состав этого комитета входят заместители федеральных министров, других высших должностных лиц президентской администрации. Председателем комитета президентская директива обозначила заместителя директора Службы внутренней безопасности (исполнительный приказ № 13228 в качестве главы Службы внутренней безопасности называет помощника президента США по внутренней безопасности).

В отличие от Комитета высших должностных лиц, который в первую очередь призван заниматься проблематикой, самым непосредственным образом относящейся к обеспечению внутренней безопасности США, Комитет заместителей должен заниматься вопросами, связанными с внутренней безопасностью. Комитет заместителей может созываться по инициативе его председателя, либо любого из постоянных членов комитета. Председателем же Комитета (после консультаций с его постоянными членами) формируется и повестка дня его заседаний.

Помимо двух ключевых комитетов, состоящих их высших должностных лиц исполнительной вертикали власти и собирающихся на свои заседания лишь для решения наиболее важных проблем в сфере обеспечения внутренней безопасности США, директивой президента по внутренней безопасности № 1 была также учреждена целая группа так называемых Комитетов политической координации (Policy Coordination Committees). Всего в директиве упоминается 11 подобных комитетов, это комитеты:

Обнаружения, электронного наблюдения и разведки (Detection, Surveillance, and Intelligence);

Планов подготовки и оценок (Plans, Training, Exercises, and Evaluation);

Правоохранительной деятельности и расследований (Law Enforcement and Investigation);

Противодействия последствиям применения оружия массового поражения (Detection, Surveillance, and Intelligence);

Обеспечения безопасности важных объектов, границ, территориальных вод и воздушного пространства (Key Asset, Border, Territorial Waters, and Airspace Security);

Безопасности внутренних перевозок (Domestic Transportation Security);

Исследований и разработок (Research and Development);

Готовности в сфере медицины и здравоохранения (Medical and Public Health Preparedness);

Реагирования на внутренние угрозы и управления чрезвычайными ситуациями (Domestic Threat Response and Incident Management);

Экономических последствий (Economic Consequences);

Общественных вопросов (Public Affairs).

Комитеты политической координации призваны были стать постоянно действующими органами, координирующими (в рамках своих полномочий) процесс разработки и реализации многочисленными федеральными министерствами и ведомствами государственной политики в сфере внутренней безопасности. Комитеты также должны были координировать деятельность федеральных органов, обеспечивающих внутреннюю безопасность с аналогичной деятельностью, которую, в пределах своей компетенции, осуществляют правительства отдельных штатов и местные административные органы868.

Комитеты политической координации должны были обеспечивать вышестоящие комитеты (Комитет высших должностных лиц и Комитет заместителей) необходимой аналитической информацией, а также осуществлять необходимые шаги для реализации решений, принятых президентом США. Каждый комитет политической координации имел также исполнительного секретаря, назначаемого помощником президента по внутренней безопасности из сотрудников аппарата Совета внутренней безопасности. Исполнительный секретарь оказывал помощь председателю комитета в формировании повестки дня, в составлении расписания заседаний комитета, в подготовке необходимой документации, а также по иным вопросам, связанным с работой комитета.

Установленный директивой перечень комитетов, входящих в структуру Совета внутренней безопасности, не являлся исчерпывающим. В соответствии с директивой помощник президента по внутренней безопасности по указанию президента и по согласованию с вице-президентом США, генеральным атторнеем, министрами обороны, здравоохранения, транспорта, директором Агентства по чрезвычайным ситуациям (Federal Emergency Management Agency) мог учреждать дополнительные комитеты в составе Совета внутренней безопасности.

Практически в течение года в США упорно старались не акцентировать внимание на проблеме сомнительности правового статус Совета внутренней безопасности, декларированного исполнительным приказом президента Дж. Буша в качестве главного координирующего и направляющего органа в сфере обеспечения внутренней безопасности США, и представляли его в качестве активно действующей и развивающейся структуры. Однако вряд ли можно было сомневаться в том, что если новый координирующий Совет создавался не как декоративный, а как реально действующий и наделенный реальными полномочиями государственный орган, то его статус и полномочия должен быть закреплены в законодательном порядке.

Отдавая должное тем усилиям и той активности, с которой администрация президента Дж. Буша начала реформу системы обеспечения безопасности Соединенных Штатов почти сразу же вслед за атакой террористов на здания Всемирного торгового центра в Нью-Йорке, следует все же выразить сомнения, что все осуществлявшиеся шаги были части единого стратегического плана реформирования системы безопасности США. Скорее, в отсутствие заранее разработанной и продуманной концепции проведения этой серьезной и сложной реформы, президентская администрация стремилась выиграть время и отвлечь внимание общественности от безусловно реальной проблемы соответствия существовавшей на начало XXI столетия системы национальной безопасности США тем задачам, которые эта система призвана решать. Реальная же концепция будущей системы обеспечения национальной безопасности Соединенных Штатов оформилась, скорее всего тогда, когда через средства массовой информации стал активно озвучиваться план создания нового министерства внутренней безопасности. Фактической же датой начала реформы правильнее было бы считать дату принятие конгрессом Закона о внутренней безопасности 2002869.

Закон о внутренней безопасности 2002 года устранил некоторые, весьма очевидные противоречия в статусе Совета внутренней безопасности. Будучи учрежденным на основании подзаконного нормативного акта, Совет внутренней безопасности в течение года оставался органом с достаточно неопределенным статусом и спорными полномочиями, практически аналогичными полномочиям СНБ. Законодатели поступили достаточно оригинальным образом: они не стали подтверждать положения президентской директивы или как-то уточнять или повышать статус СВБ. Конгресс принял решение учредить Совет внутренней безопасности США заново. Именно о "новом" учреждении в составе Исполнительного управления президента Совета внутренней безопасности говорится в тексте закона870. Главной задачей "вновь созданного" Совета закон определяет "…консультирование президента по вопросам внутренней безопасности"871. Сопоставляя подобное определение основной задачи Совета с определением самого термина "внутренняя безопасность", которое было рассмотрено выше, несложно сделать вывод о том, что Совет внутренней безопасности призван вырабатывать рекомендации президенту по всем тем вопросам, которые имеют отношение к безопасности Соединенных Штатов.

Фактически, с 2002 года в США существуют два высших консультативных органа при президенте США с законодательно закрепленным статусом и с крайне схожей компетенцией. С точки зрения своих полномочий, они призваны заниматься практически один и тем же кругом вопросов. Конфликт интересов СНБ и СВБ был бы неминуем, если бы во главе каждого из них не стояло одно и то же должностное лицо: президент США. На практике вопрос о разграничении компетенции СНБ и СВБ решается непосредственно главой американского государства. Поскольку оба Совета входят в состав Исполнительного управления президента, и поскольку именно консультирование президента является основной задачей обоих Советов, именно президент определяет тот круг проблем, которым будет заниматься каждый из Советов. Так, вопросы экспансии американских интересов в мире очевидно как и прежде будут оставаться в ведении СНБ. Проблемами миграционной политики, борьбы с терроризмом (по крайней мере, на территории самих США) занимается СВБ. В тех же случаях, когда приоритет одного из Советов в отношении тех или иных вопросов не столь очевиден, решение об отнесении его к ведению СНБ или СВБ полностью зависит от позиции президента.

1.5. СНБ и СВБ как единая организационная общность

Крайнее сходство полномочий СНБ и СВБ способствует тому, что американские президенты пытаются рассматривать эти два совершенно самостоятельных государственных органа с законодательно закрепленным статусом и полномочиями в качестве единой организационной структуры. Так, президент Б. Обама в феврале 2009 года издал директиву по национальной безопасности № 1, в соответствие с которой был учрежден так называемый Аппарат национальной безопасности (National Security Staff).

Аппарат национальной безопасности объединил в себе административные аппараты Совета национальной безопасности и Совета внутренней безопасности. Свое решение президент Обама обосновывал тем, что "…внутренняя безопасность неотличима от национальной безопасности – концептуально и функционально они должны быть скорее объединены, чем разделены. Вместо того, чтобы разъединять эти вопросы мы должны выработать интегрированный и эффективный подход, способствующий повышению национальной безопасности США"872.

С точки зрения конституционной доктрины президент США наделен правом создавать органы, через которые он будет осуществлять свои конституционные полномочия. Однако на практике Аппарат национальной безопасности не сможет выступать в качестве самостоятельного государственного органа, поскольку он, не имея законодательно закрепленного статуса, фактически объединяет в себе два органа с законодательно закрепленными полномочиями. Как и до 2009 года, после создания аппарата национальной безопасности юридически значимые решения продолжали приниматься Советом национальной безопасности и Советом внутренней безопасности. При этом прерогативой президента является выбор одного из двух консультативных органа для принятия решений по тем вопросам, которые связаны с обеспечением безопасности США.

Преемник Б. Обамы на посту президента, Д. Трамп пошел еще дальше в своем намерении объединить деятельность СНБ и СВБ. Изданные им президентские меморандумы по национальной безопасности (National Security Presidential Memorandum) № 2 от 28 января 2017 года873 и вскоре заменивший его меморандум № 4 от 4 апреля 2017 года874 рассматривают СНБ и СВБ как единую организационную систему. В рамках президентского меморандума оба совета призваны решать единые задачи в рамках обеспечения внешних и внутренних национальных интересов Соединенных Штатов. Оба совета, согласно решению Трампа, включают одних и тех же высших должностных лиц. Единственная ситуация, когда персональный состав лиц, принимающих участие в заседаниях СНБ и СВБ может не совпадать, связана с обсуждением вопросов международной экономики. Такие вопросы меморандум президента предписывает решать в формате Совета национальной безопасности с обязательным присутствием, помимо членов СНБ, министра торговли, торгового представителя Соединенных Штатов и помощника президента по экономической политики.

Одинаковой, согласно меморандуму № 4 является и внутренняя организация СНБ и СВБ. Вернее даже говорить не о внутренней организации каждого из двух советов, а о единой внутренней организационной структуре для СНБ-СВБ. В составе СНБ-СВБ функционируют: Комитет высших должностных лиц, Комитет заместителей и комитеты политической координации.

Комитет высших должностных лиц (The Principals Committee) выступает в роли главного межведомственного форума высших должностных лиц для выработки политики в сфере обеспечения национальной безопасности США. Лицом, председательствующим на заседаниях комитета, является помощник президента по национальной безопасности. По решению помощника президента по национальной безопасности председательствовать на заседаниях комитета может также помощник президента по внутренней безопасности. В задачи председательствующего входит определение повестки дня заседаний, обеспечение подготовки необходимых для заседания документов, а также определение круга высших должностных лиц, приглашаемых на те или иные заседания комитета.

Постоянными членами комитета высших должностных лиц являются: Государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, Генеральный атторней США, министр энергетики, министр внутренней безопасности, глава аппарата президента, директор национальной разведки, председатель объединенного комитета начальников штабов, директор ЦРУ, советник по национальной безопасности, советник по внутренней безопасности и постоянный представитель США при ООН.

Комитет заместителей (The Deputies Committee) согласно меморандуму президента выступает в роли межведомственного форума высших должностных лиц, уровня заместителей министра, для рассмотрения вопросов и выработки предложений, относительно важных вопросов обеспечения национальной безопасности США. Председательствует на заседаниях комитета заместителей заместитель помощника президента по национальной безопасности. В роль председательствующего по решению помощника президента по национальной безопасности может также выступать заместитель помощника президента по внутренней безопасности. Постоянными членами комитета являются в основном заместители тех должностных лиц, которые являются членами комитета высших должностных лиц.

Комитета политической координации (Policy Coordination Committees). В соответствии с меморандумом Трампа в составе СНБ-СВБ учреждаются комитеты политической координации, которые призваны обеспечивать эффективное межведомственное взаимодействие различных министерств и ведомств, входящих в состав федерального правительства США. Членами комитетов политической координации являются должностные лица уровня помощников министра. Комитеты политической координации создаются по регионам или по отдельным проблемам национальной безопасности. Они подчиняются комитету заместителей. Председательствующими в таких комитетах являются должностные лица аппарата СНБ. По решению комитета заместителей в комитеты политической координации могут назначаться сопредседатели. Основной задачей комитетов политической координации является контроль за реализацией различными министерствами и ведомствами положений нормативных документов президента, касающихся вопросов национальной безопасности.

Сложившаяся практика совместного функционирования Совета национальной безопасности и Совета внутренней безопасности подтверждает тот факт, что создание двух высших консультативных органов при президенте с крайне схожими полномочиями изначально было не очень разумным и оправданным решением. Такое решение было продиктовано особенностями политической ситуации, возникшей в США после событий 11 сентября 2001 года, а не здравым смыслом. После законодательного закрепления статуса Совета внутренней безопасности простор для маневра и поиска работоспособной модели работы СНБ и СВБ был весьма ограничен. В этой ситуации американские президенты нашли наиболее оптимальный (и компромиссный) вариант решения проблемы: они стали рассматривать два совершенно самостоятельных и юридически независимых друг от друга консультативных совета при главе государства в качестве единого органа с единым административным аппаратом и с одними и теми же должностными лицами, входящими в его состав.

1.6. Директор национальной разведки как орган управления разведкой

Должность руководителя всей американской разведки была учреждена еще до появления разведывательного сообщества США и даже до принятия Конгрессом Закона о национальной безопасности 1947 года. 22 января 1946 года, президент Трумэн своей исполнительной директивой учредил должность директора центральной разведки, который вплоть до разведывательной реформы 2004 года, в результате которой появилась нынешняя должность директора национальной разведки, являлся руководителем всей американской разведки и главой ЦРУ. Директор центральной разведки отвечал за выработку рекомендаций для Совета национальной безопасности в сфере координации американской разведывательной деятельности, за аналитическую обработку разведывательной информации, получаемой различными разведывательными службами, а также за последующее распределение этой информации между заинтересованными министерствами и ведомствами.

В первое десятилетие после учреждения должности директора центральной разведки его функции практически полностью сводились к функциям координатора разведывательной деятельности с весьма ограниченными полномочиями. После того, как в 50-60-е годы было создано несколько новых крупных разведывательных ведомств, появилась необходимость усиления полномочий директора. Неразвитость механизмов координации разведывательной деятельности, элементы конкуренции между различными разведслужбами свидетельствовали о необходимости централизации функций управления разведкой.

Идея расширения полномочий главы разведывательного сообщества была не новой. Она озвучивалась еще в конце сороковых годов прошлого века, когда высказывались предложения о том, что необходимо усилить роль директора центральной разведки, расширить его полномочия в сфере координации разведывательной деятельности и наделить его управленческими полномочиями. Первые шаги в этом направлении были предприняты уже администрацией президента Трумэна. Однако, в тот период было решено расширить лишь координирующие полномочия директора, ограничив его управленческие функции административно подчиненным ему ЦРУ.

Координирующие полномочия директора центральной разведки развивали и последующие президентские администрации. Всего, за четыре с половиной десятилетия различными должностными лицами исполнительной и законодательной ветвей власти было сделано более двух десятков предложений по усилению координирующих полномочий директора центральной разведки. В частности подобные предложения содержались в отчете созданной в 1948 году Конгрессом комиссии, во главе которой стоял бывший президент США Герберт Гувер, аналогичные рекомендации высказала и работавшая в 1955-1956 годах вторая комиссия Гувера. Расширить полномочия директора центральной разведки предлагала и созданная в 1970 году правительственная комиссия Шлезингера, подобные рекомендации содержались в отчетах комиссий Мёрфи и Рофеллера, комитетов Чёрча и Пайка. Тем не менее, эффективность работы разведывательного сообщества как единой организационной структуры оставляла желать лучшего. Использование исключительно механизма координации как инструмента создания единой разведывательной системы на базе разрозненных ведомственных разведывательных служб было заведомо ошибочным направлением развития.

Первая попытка наделить главу разведывательного сообщества не только координирующими, но и определенными управленческими полномочиями в отношении входящих в состав сообщества разведывательных служб, прослеживается в начале 70-х годов XX века. В 1971 году президент Никсон издал секретный меморандум, который уполномочивал директора центральной разведки устанавливать приоритетные направления деятельности разведки и распоряжаться единым разведывательным бюджетом. Несколько позже, в 1976 году, основные положения директивы Никсона были закреплены в нормативном акте более высокого уровня – исполнительном приказе президента Форда № 11905875.

Исполнительный приказ № 11905 также предписывал директору центральной разведки в приоритетном порядке заниматься разведывательным сообществом и переложить все вопросы текущего управления деятельностью Центрального разведывательного управления на своего заместителя (по вопросам ЦРУ). Этим же исполнительным приказом впервые была введена должность еще одного заместителя Директора центральной разведки (по вопросам Разведывательного сообщества). Ни исполнительный приказ президента Картера, ни заменивший его через три года исполнительный приказ президента Рейгана не внесли сколь-нибудь заметных изменений в полномочия директора центральной разведки. Они лишь уточнили и детализировали его полномочия по отношению к отдельным членам сообщества.

В 1992 году Конгрессом США была принята поправка к Закону о национальной безопасности 1947 года876, в результате чего впервые на законодательном уровне были определены полномочия директора центральной разведки по отношению в разведывательному сообществу. Полномочия директора центральной разведки согласно закону 1992 года были разделены на три основные группы:

1) полномочия, возложенные на него как на главу разведывательного сообщества;

2) полномочия директора как главы Центрального разведывательного управления;

3) полномочия директора как ведущего советника президента США по вопросам разведки.

Закон 1992 года определил ответственность директора центральной разведки по следующему кругу вопросов:

1) выработка задач и приоритетных направлений деятельности разведки США;

2) подготовку проекта ежегодного бюджета разведки;