Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Среди высших должностных лиц, отвечающих за вопросы разведки в министерстве обороны следует упомянуть также помощника министра обороны по контролю за разведывательной деятельностью. Полномочия помощника по контролю за разведывательной деятельностью регламентирует директива министра обороны № 5148.11, изданная 20 сентября 2010 года887.В его обязанности входит осуществления контроля за деятельностью всех разведывательных элементов в составе министерства обороны с точки зрения соответствия осуществляемой ими деятельности требованиям американского законодательства.

Важную роль в координации разведывательной деятельности министерства обороны играет Объединенный комитет начальников штабов. Его главной задачей является выработка разведывательной доктрины для каждого из девяти объединенных командований. Он также разрабатывает рекомендации по совершенствованию организационной структуры разведывательных подразделений объединенных командований. При этом объединенный комитет следит за тем, чтобы разрабатываемые задачи тактической разведки не входили в противоречие с задачами национальной разведки в целом.

Роль объединенного комитета начальников штабов в сфере разведывательной деятельности заметно возросла в последние десятилетия. Произошедшие изменения в значительной мере были обусловлены теми новыми обязанностями, которые были возложены на председателя объединенного комитета начальников штабов Законом Голдвотера-Николса, а также возросшей ролью технической и космической разведки в системе обеспечения войсковых операций. В частности, для подготовки ежегодных рекомендаций председателя объединенного комитета начальников штабов по вопросу распределения ресурсов оборонного ведомства, которые направляются министру обороны, объединенный комитет начальников штабов регулярно проводит проверку эффективности деятельности разведки, в том числе космической и технической разведки888.

Поскольку современная концепция использования вооруженными силами США высокоточного оружия предполагает широкое использование средств аэрокосмической разведки, повысилась роль объединенного комитета начальников штабов в организации быстрого и эффективного взаимодействия между боевыми подразделениями и аэрокосмической разведкой. Современные технологические решения, использование в вооруженных силах современных информационных и вычислительных технологий позволяют командованию вооруженных сил в режиме реального времени получать от разведки информацию о местонахождении и численности противника и его передвижениях.

Один из ведущих директоратов Объединенного комитета начальников штатов – Разведывательный директорат, часто именуемый Дж-2 (иногда Дж-2 именуют руководителя директората). Его история восходит еще к концу XIX века, когда в Военном министерстве появился Отдел военной информации (Military Information Division). Когда в 1903 году был создан Генеральный штаб при военном министерстве, Отдел военной информации был передан в его подчинение и стал именоваться 2-м управлением Генерального штаба (отсюда странная аббревиатура Дж-2). После создания объединенного министерства обороны функции руководителя разведки Генерального Штаба были возложены на Помощника начальника Генерального штаба (Дж-2), которого с 1956 года стали именовать Помощником начальника Генерального штаба по разведке.

После создания в 1961 году Разведывательного управления министерства обороны (РУМО) все функции Помощника начальника Генерального штаба по разведке, связанные непосредственно со сбором и добыванием разведывательной информации (включая систему военных атташе) были переданы во вновь созданное ведомство. С этого времени Разведывательный директорат РУМО выполняет двойную функцию. Он одновременно является и функциональным подразделением РУМО, и 2-м директоратом Объединенного комитета начальников штабов.

Юридически функции главы разведки Объединенного комитета начальников штабов выполняет директор Разведывательного управления министерства обороны. На практике директор РУМО назначает для выполнения функций руководителя разведки Объединенного комитета начальников штабов подчиненное ему должностное лицо – так называемого "директора по разведке, Дж-2" (Director for Intelligence, J-2). Входя de facto в состав членов генерального штаба, Дж-2 также подчиняется председателю объединенного комитета начальников штабов889.

Директор по разведке обеспечивает генеральный штаб, объединенный комитет начальников штабов, председателя объединенного комитета начальников штабов и министра обороны текущими разведывательными сводками, содержащими обобщенную на уровне министерства обороны выводную аналитическую информацию по вопросам, которые могут потребовать военного вмешательства США. В период кризисных ситуаций или в случае высадки или вероятности высадки в какой-либо точке земного шара вооруженных сил США, Дж-2 обеспечивает потребности командующих объединенными командованиями в разведывательной информации и контролирует оперативность прохождения разведывательной информации от разведки к конечным ее потребителям, ее полноту, осведомленность разведывательных служб о запрашиваемой конечными потребителями разведывательной информации. На практике Дж-2 также часто выступает в роли советника по разведке при председателе объединенного комитета начальников штабов.

Организация управления разведкой в каждом из 9 объединенных командований имеет сходную с Объединенным комитетом начальников штабов структуру. В каждом из объединенных командований руководство разведывательной деятельностью осуществляют офицеры по разведки при штабе командования – "Дж-2". В их обязанности входит разработка планов, программ и организационных структур, позволяющих наиболее эффективно решать разведывательные задачи в рамках объединенного командования, а также участвовать в решении разведывательных задач более высокого уровня890.

Функциональные обязанности офицеров "Дж-2" были расширены на основании положений Закона Голдвотера-Николса. В частности "Дж-2" стали играть большую роль в разработке разведывательной доктрины и структурной организации разведывательных подразделений. Им были также предоставлены определенные контрольные функции в отношении разведывательных подразделений объединенных командований – "Дж-2" уполномочены оценивать эффективность работы разведки по удовлетворению потребностей объединенного командования в разведывательной информации. На "Дж-2" возложена основная ответственность за разработку разведывательных элементов ежегодного доклада министру обороны председателя объединенного комитета начальников штабов.

В 2006 году при каждом объединенном командовании, а также при РУМО, и при группировке американских войск в Южной Корее были созданы Объединенные центры разведывательных операций. В обязанности подобных центров входит координация работы в рамках тактической и стратегической разведок, а также оперативное проведение предварительной аналитической обработки полученных разведывательных данных в интересах объединенного командования.

Глава 2. БЮДЖЕТ АМЕРИКАНСКОЙ РАЗВЕДКИ

2.1. Бюджетные ассигнования как инструмент управления разведкой

Бюджет американской разведки является одним из самых эффективных механизмов управления разведывательным сообществом и отдельными направлениями деятельности разведки. В бюджете разведки отражаются основные приоритеты разведывательной деятельности США, тенденции в развитии разведки, соотношение разведывательной деятельности с другими направлениями деятельности федерального правительства в сфере обеспечения национальной безопасности США. Кроме этого распределение бюджетных средств между различными разведывательными службами с достаточной точностью отражает роль, которую играет та или иная разведслужба в разведывательном сообществе США.

В значительной мере бюджетные ассигнования на разведку можно рассматривать как инструмент управляющего воздействия на разведывательное сообщество США со стороны американского Конгресса. Выделяя деньги на разведывательные службы и разведывательную деятельность, Конгресс не просто указывает, какая сумма должна быть потрачена на разведку. Он детально и педантично расписывает каждую строку в разведывательном бюджете, определяя сколько денег нужно потратить на зарплаты сотрудников спецслужб и вспомогательного персонала, инфраструктуру и непосредственно на проведение разведывательных операций. Детально указывая, какая часть денег должна пойти на тайные операции, агентурную разведку или осуществление разведывательной деятельности в глобальных информационных сетях, Конгресс укрепляет свое влияние на систему разведывательных служб США и на всю систему органов исполнительной власти.

Однако современная практика выделения в США бюджетных ассигнований на разведывательные нужды имеет своей целью не только усиление влияния Конгресса на разведывательное сообщество США. Через механизм выделения бюджетных ассигнований Конгресс пытается решить еще одну извечную проблему американской разведки: проблему ведомственной разобщенности. Несмотря на то, что начавшаяся в США в 1947 году разведывательная реформа позволила создать мощную организационную общность под названием «разведывательное сообщество США», все нынешние 17 членов этого сообщества (за исключением имеющего статус самостоятельной федеральной службы ЦРУ) являются ведомственными разведывательными службами. Они все также плохо и неохотно взаимодействуют. Обычным явлением в разведывательном сообществе является многократное дублирование функций. Все также интересы головного министерства могут оказаться для той или иной разведывательной службы более значимыми, чем необходимость решать общенациональные разведывательные задачи.

На протяжении второй половины XX века руководством США предпринимались многочисленные шаги, призванные централизовать систему разведывательных служб и трансформировать ее в единый функциональный организм. С этой целью множество раз расширялись полномочия главы разведывательного сообщества, создавались бесчисленные координирующие комитеты, но все эти меры давали весьма скромные результаты. На удивление, самым эффективным путем централизации разведывательной деятельности оказалось ее централизованное финансирование. Впервые учредив в середине 70-х годов прошлого столетия общенациональную разведывательную программу и профинансировав через нее наиболее важные для государства направления разведывательной деятельности, США получили ожидаемый эффект. Рассчитывая на свою долю финансовых ассигнований, выделяемых в рамках общенациональной разведывательной программы, отдельные члены разведывательного сообщества отныне были вынуждены ориентироваться не на разведывательные потребности своего головного министерства, а на общенациональные разведывательные задачи.

Не случайно практика финансирования разведывательного сообщества посредством национальных разведывательных программ и поныне остается одним из наиболее значимых инструментов управления разведывательным сообществом США. На протяжении последних нескольких десятилетий доля финансовых ассигнований, выделяемых Конгрессом США на разведывательные нужды в рамках общенациональных разведывательных программ, непрерывно росла.

Практика централизованного финансирования разведки стала отличным рычагом и для расширения полномочий главы разведывательного сообщества. Фактически, для усиления управленческих полномочий руководителя национальной разведки достаточно было увеличить его полномочия по управлению финансовыми ассигнованиями, выделяемыми государством на разведку, что и делалось в США с завидной периодичностью.

На сегодняшний день управленческие полномочия директора национальной разведки основываются не на его прямой административной власти – члены разведывательного сообщества США, как и много десятилетий назад, остаются ведомственными разведывательными органами. Управленческие полномочия директора – это полномочия финансового менеджера, который распределяет и перераспределяет куски огромного бюджетного пирога общенациональных разведывательных программ между отдельными разведывательными службами. При этом объем централизованного финансирования каждой из разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества, напрямую зависит от степени ее участия в решении общенациональных разведывательных задач.

2.2. Развитие общенациональных разведывательных программ в США

До середины семидесятых годов XX века вся деятельность разведывательных служб США финансировалась исключительно из бюджета соответствующих федеральных министерств, в структуре которых имелись разведывательные службы. При этом вопрос о бюджете той или иной разведывательной службы фактически решался руководителем министерства, который не всегда прислушивался к рекомендациям главы разведывательного сообщества и других должностных лиц, отвечающих за разведывательную деятельность в национальном масштабе.

Поскольку большинство разведывательных служб организационно состояли в структуре министерства обороны, доминирующее влияние на формирование разведывательного бюджета в США традиционно оказывал министр обороны. Отсутствие четкого распределения бюджетных средств между различными приоритетными задачами разведывательной деятельности, которое существовало до середины семидесятых годов минувшего столетия, давало возможность министру обороны самостоятельно осуществлять перераспределение средств между разведывательными службами и разведывательными программами. При таком подходе не всегда соблюдалась необходимая пропорция между общенациональными разведывательными интересами и разведывательными потребностями оборонного ведомства. Последние часто оказывались в более выигрышном положении.

2.2.1. Национальная разведывательная программа

В настоящее время главная бюджетная программа, в рамках которой в США финансируется общенациональная разведывательная деятельность, называется Национальной разведывательной программой (National Intelligence Program). Однако, свое современное название эта программа получила лишь в 2004 году, когда в США проводилась крупная реформа разведывательного сообщества. До этого момента основная разведывательная программа США называлась Национальная программа внешней разведки (National Foreign Intelligence Program).

Национальная программа внешней разведки была учреждена исполнительным приказом президента Форда № 11905 в 1976 году. Официальной целью учреждения программы стала централизация бюджетного финансирования разведывательной деятельности национального значения891. Позднее программа была подтверждена исполнительными приказами № 12036 в 1978 году и № 12333 в 1981 году. Законодательно программа была закреплена в Законе об организации разведки 1992 года.

В рамках Национальной программы внешней разведки предполагалось осуществлять финансирование разведывательных служб, обеспечивающих преимущественно общенациональные потребности в разведывательной информации. Первоначально в число служб, финансируемых через Национальную программу внешней разведки, вошли ЦРУ и разведывательные службы министерства обороны, имеющие общенациональный статус: АНБ, РУМО, Национальное управление воздушно-космической разведки. В последующем этот список неоднократно дополнялся.

По своей структуре Национальная программа внешней разведки состояла из совокупности отдельных разведывательных программ, объединяющим элементом которых является то, что все они учреждались совместно директором центральной разведки и главой соответствующего министерства или ведомства, или же непосредственно президентом Соединенных Штатов.

Директор центральной разведки определял ведомства, ответственные за выполнение отдельных программ, контролировал ход их выполнения членами разведывательного сообщества, принимал решения по распределению бюджетных средств между членами разведывательного сообщества в рамках общенациональной разведывательной программы. Перед началом каждого бюджетного цикла директор центральной разведки должен был представить президенту и Конгрессу общий проект бюджета разведывательного сообщества.

К началу 90-х годов XX века Национальная программа внешней разведки включала в себя всю разведывательную и контрразведывательную деятельность, осуществляемую на общенациональном уровне Центральным разведывательным управлением, министерством обороны и всеми гражданскими федеральными министерствами и ведомствами, а также управленческую деятельность аппарата разведывательного сообщества США. Через национальную программу осуществляется финансирование таких ведомств, как: Центральное разведывательное управление; Агентство национальной безопасности; Разведывательное управление министерства обороны; Национальное управление воздушно-космической разведки; Национальное управление фотографической разведки и картографии; разведывательные службы отдельных министерств, входящих в состав министерства обороны; разведывательные службы министерств финансов, энергетики, юстиции, государственного департамента; Национальный разведывательный совет; Исполнительный аппарат разведывательного сообщества; несколько центров при директоре центральной разведки.

В декабре 2004 года, на основании Закона о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года Национальная программа внешней разведки была переименована в Национальную разведывательную программу892. Корректировка названия программы была вызвана тем, что разведывательная реформа 2004 года расширила перечень приоритетных задач, решаемых разведывательным сообществом США. Наряду с задачами внешней разведывательной деятельности в рамках основной общенациональной разведывательной программы было принято решение финансировать и часть внутренней разведывательной деятельности, направленной на противодействие терроризму.

В настоящее время Национальная разведывательная программа включает в себя два больших блока отдельных программ. Это блок военных программ (национальные разведывательные программы, осуществляемые в рамках министерства обороны) и блок гражданских программ (национальные разведывательные программы, осуществляемые иными федеральными министерствами и ведомствами.

Блок военных программ Национальной разведывательной программы включает: главную военную разведывательную программу; консолидированную криптографическую программу; контрразведывательную программу министерства обороны; программу Национального управления космической разведки; программу Национального управления воздушно-космической разведки; программу специальной деятельности и военно-морскую программу. Блок гражданских программ составляют: программа Центрального разведывательного управления; программа Бюро разведки и исследований Государственного департамента; контрразведывательная программа ФБР; программа Службы разведывательной поддержки (министерство финансов); программа зарубежной разведки (министерство энергетики); программу разведывательной деятельности министерства внутренней безопасности; система пенсионного обеспечения ЦРУ и некоторые другие программы.

В качестве самостоятельной программы, не относящейся к вышеназванным двум блокам программ, в Национальную разведывательную программу входит программа управления разведывательным сообществом. Эта программа предназначена для финансирования Службы директора национальной разведки и ее составных элементов, таких как: Национальный разведывательный совет; аппараты Генерального советника, Уполномоченного по защите гражданских свобод, Директора по информации разведывательного сообщества и Генерального инспектора разведывательного сообщества, финансового директора сообщества; Национальный центр контрразведки и безопасности; Национальный антитеррористический центр; Национальный центр по нераспространению.

Упоминаемые в названиях отдельных программ наименования отдельных разведывательных служб отнюдь не означают, что конкретная программа должна осуществляться службой с одноименным названием. Это означает лишь, что на указанную службу возлагаются функции управления ресурсами и операциями, осуществляемыми в рамках определенной программы. Каждая из программ Национальной разведывательной программы (кроме программы управления сообществом) координируется одним из ведомств-членов разведывательного сообщества. Помимо координирующего ведомства во главе каждой программы поставлен менеджер программы (как правило, глава координирующего ведомства), отвечающий за реализацию программы. Инструкции и финансовое руководство по реализации программы менеджер получает от директора национальной разведки.

Бюджеты отдельных программ в рамках Национальной разведывательной программы представляются на рассмотрение директору национальной разведки через Службу директора. После одобрения директором они объединялись в рамках единого проекта бюджета Национальной разведывательной программы, который представляется на рассмотрение Конгресса как часть федерального бюджета.

2.2.2. Военно-разведывательная программа

Успешная реализация Национальной программы внешней разведки убедила Конгресс в необходимости расширения практики централизованного финансирования разведывательной деятельности. Позитивные изменения в деятельности разведывательного сообщества были замечены американскими законодателями, полагавшими, что точно таким же образом можно централизовать деятельность многочисленных военно-разведывательных служб США, создав для них самостоятельную программу финансирования.

Для начала было принято решение централизовать деятельность тактической разведки. В середине восьмидесятых годов XX века, для того чтобы систематизировать и консолидировать всю тактическую разведывательную деятельность, осуществляемую преимущественно в рамках министерства обороны США, в дополнение к Национальной программе внешней разведки была учреждена программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" (Tactical Intelligence and Related Activities Program).

В рамках новой программы предполагалось осуществлять финансирование тактической разведки, некоторых видов технической разведки, например прослушивания каналов связи потенциального противника с помощью стационарных систем, отдельные направления аэрокосмической разведки, некоторые программы закупки технического разведывательного оборудования. Основные задачи, которые должны были решаться в рамках программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность " определялись следующим образом:

обеспечение командных звеньев вооруженных сил разведывательной информацией о текущем состоянии вооруженных сил иностранных государств;

обеспечение необходимой разведывательной информацией функциональных звеньев разведывательного сообщества, отвечающих на национальном уровне за разведывательную поддержку боевых и оперативных подразделений вооруженных сил США;

подготовка персонала, главным образом из числа служащих министерства обороны, для выполнения разведывательных функций;

обеспечение разведывательного резерва;

осуществление научных исследований и технических разработок в интересах разведки или связанной с нею деятельности.

Программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" реализовывалась под руководством министра обороны. По своей сути программы была направлена на удовлетворение специфических потребностей в тактической разведывательной информации отдельных военных служб и ведомств министерства обороны.

Функциональные подразделения министерства обороны должны были ежегодно представлять список задач тактической разведки, которые они собирались реализовывать в рамках своей разведывательной деятельности заместителю министра обороны по вопросам командования, контроля, коммуникаций и разведки, который приводил их в соответствие с задачами, финансируемыми в рамках программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность".

Помимо тактических разведывательных подразделений из бюджета, закрепленного в программе, финансировались связанные с разведывательной деятельностью программы Службы перспективных научных разработок (Advanced Research Projects Agency) и Командования специальных операций. Новая программа была призвана аккумулировать в себе потенциал множества разведывательных служб и подразделений министерства обороны. Она направлена на решения задач тактической разведки.

Первоначально, в середине 80-х годов программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" создавалась для того, чтобы было видно, при представлении проекта бюджета министерства обороны в Конгресс, какая часть разведывательного бюджета, за исключением той доли, которая расходуется на Национальную программу внешней разведки, расходуется на разведывательные нужды и связанную с разведкой деятельность.

Со временем назначение программы несколько изменилось. В результате реорганизации структуры разведывательного бюджета и учреждения в 1994 году Объединенной программы военной разведки (Joint Military Intelligence Program) серьезным изменениям подверглась и Программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность". Акцент при ее реализации стали делать на разведывательное обеспечение интегрированного потенциала отдельных тактических командований и наиболее полное удовлетворение разведывательных потребностей отдельных армейских подразделений при ведении ими боевых операций.