Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

С приходом в Белый дом администрации Картера продолжилась работа по восстановлению пошатнувшихся в середине 70-х годов XX столетия позиций разведывательного сообщества США. Вновь ежегодно начали увеличиваться ассигнования на разведку. Особенно заметено расходы на разведку росли в последний год президентства Картера. Конгресс намного более охотно стал выделять дополнительные ассигнования на разведку после ввода ограниченного контингента советских войск в Афганистан и прихода к власти в Иране аятоллы Хомейни. Ссылаясь не необходимость расширения разведывательного присутствия США в регионе и необходимость противодействия СССР, разведывательному сообществу и ЦРУ удалось добиться от Конгресса выделения дополнительный фондов. Эти фонды использовались как непосредственно на разведывательную деятельность, так и для оказания военной и финансовой помощи лояльным США силам529.

На основании президентской директивы от 4 августа 1977 года при директоре центральной разведки был создан Оперативный центр национальной разведки (National Intelligence Tasking Center), который должен был обеспечивать поддержку директору центральной разведки в трансформации разведывательных потребностей и приоритетов в конкретные задачи по сбору и добыванию разведывательной информации530. Центр, однако, просуществовал недолго и вскоре был ликвидирован531.

После анализа итоговых отчетов, представленных комитетами и комиссиями, расследовавшими злоупотребления разведки в середине 70-х годов, а также учитывая текущие замечания вновь созданных в Сенате и Палате представителей Конгресса разведывательных комитетов, президент Картер 24 января 1978 года издал новый исполнительный приказ №12036532, отменивший действовавший до этого исполнительный приказ президента Форда №11905.

Непродолжительный срок действия исполнительного приказа № 11905 лишь в малой степени был предопределен различиями в подходах к нормативной регламентации разведывательной деятельности между администрациями Форда и Картера. Более реальной причиной обновления исполнительного приказа по вопросам разведки стали результаты работы специальных следственных комитетов Пайка533 и Чёрча534, учрежденных соответственно нижней и верхней палатами американского конгресса. Поскольку оба следственных комитета представили свои итоговые отчеты уже после издания исполнительного приказа № 11905, в нем не были учтены те выводы и рекомендации, которые содержались в докладах комитетов конгрессу. В то же самое время, число выявленных комитетами недостатков как в связи с практикой ведения правительством разведывательной деятельности, так и относительно ее правового регламентирования, было столь внушительным, что новая президентская администрация сочла необходимым как можно скорее издать новый исполнительный приказ по вопросам разведки.

Несмотря на существенное количество нововведений, исполнительный приказ № 12036 принципиально не отличается от предшествующего ему исполнительного приказа № 11905. Хотя объем нового приказа примерно в два раза больше, его общая концепция и общая структура остались практически теми же, что и у его предшественника. Основное отличие нового исполнительного приказа в основном состоит в более жесткой регламентации различных направлений разведывательной деятельности, начиная от запрета проведения тайных операций, связанных с организацией покушений на зарубежных политических деятелей, и заканчивая обязательным согласованием с Генеральным атторнеем тех операций разведывательных и контрразведывательных служб, которые затрагивают конституционные права американских граждан.

Очевидно также, что подобная более детальная регламентация деятельности разведывательным служб отнюдь не являлась отражением взглядов новой президентской администрации на разведку и осуществляемую разведывательными службами деятельность – новые, более жесткие стандарты, предъявляемые к проводимым разведывательными службами операциям, были установлены под давлением американских законодателей. Не случайно все ограничительные нормы, которые появились в новом исполнительном приказе, в точности повторяли рекомендации парламентских следственных комитетов Пайка и Чёрча и, в сущности, отражали общую тенденцию семидесятых годов, характеризовавшуюся весьма существенным усилением контроля за разведывательной деятельностью и разведывательными службами.

В исполнительном приказе президента Картера более серьезное внимание уделялось полномочиям директора центральной разведки в отношении членов разведывательного сообщества. В частности, были расширены полномочия директора в сфере бюджетного планирования, определения приоритетных целей и направлений деятельности членов разведывательного сообщества, усилены контрольные полномочия. Более серьезное внимание исполнительный приказ №12036 уделил вопросам координации, обмена информацией, вопросам распределения продукции разведки. Признавал приказ Картера возможность и необходимость международного сотрудничества в разведывательной сфере. В новом исполнительном приказе появился, также, раздел о контрольных полномочиях разведывательных комитетов Конгресса в отношении разведывательного сообщества535.

Приказ президента Картера фактически положил начало формированию самостоятельного бюджета Национальной разведывательной программы, в котором были сконцентрированы все бюджетные статьи, выделяемые различным разведывательным службам на осуществление разведывательных программ общенационального значения, то есть таких программ, которые направлены на обеспечение политических интересов США, интересов федерального правительства или, по крайней мере нескольких федеральных министерств.

4.7. Усиление позиций разведывательных служб в период президентства Р. Рейгана

После того, как президентом США стал Рональд Рейган, была произведена переоценка роли и места разведки в механизме американского государства. Идея усиления роли разведки была провозглашена Рейганом еще в период его предвыборной кампании. Остался он верен своим намерениям и после прихода в Белый Дом.

Заметное увеличение разведывательного бюджета наблюдается уже с начала восьмидесятых годов. Вырос и штат сотрудников разведки. Как важный составляющий элемент развития разведывательного сообщества администрация Рейгана рассматривала совершенствование систем технической разведки и усиление контрразведывательной деятельности. Поэтому на фоне общего роста разведывательного бюджета наиболее значительное увеличение ассигнований пришлось на долю служб технической разведки.

Новый президент, также как и его предшественник, проповедовал принцип сильной дееспособной разведки не только в военное, но и в мирное время. Два срока президентства Рейгана стали для разведывательного сообщества самыми благоприятными годами как с точки зрения финансового благополучия (при Рейгане суммарный бюджет разведки достиг своих абсолютных показателей за все годы «холодной войны»), так и с точки зрения того внимания, которое политическое руководство страны уделяло разведывательной деятельности536.

Для реализации своих намерений усилить роль разведывательной деятельности директором центральной разведки Рейган назначил ветерана Управления стратегических служб Уильяма Кейси. Именно при Кейси произошел стремительный скачек бюджетных ассигнований на разведку и значительной увеличился штат большинства ведомств, входящих в разведывательной сообщество. Вместо действовавшего до этого исполнительного приказа президента Картера №12036 Рейган издал действующий и по сей день исполнительный приказ №12333537, в котором были более детально определены функции отдельных членов разведывательного сообщества, а также правовые рамки их деятельности.

Поддерживая президентскую инициативу, направленную на усиление роли разведки, и отчасти нивелируя те ограничения, которые были установлены для разведки законодательством 80-х годов, Конгресс США в восьмидесятые годы принял ряд законодательных актов, направленных на создание более благоприятных условий для деятельности членов разведывательного сообщества. Так, в 1980 году был принят Закон о секретной информации538, который устанавливал меры по защите секретной информации в ходе судебных процессов по уголовным делам. В 1982 году после скандала, связанного с рассекречиванием имен некоторых сотрудников ЦРУ, в результате чего погиб один из сотрудников, был принят Закон о защите установочных данных разведчиков, устанавливающий уголовную ответственность за раскрытие установочных данных сотрудников разведки, работающих под прикрытием539.

Заметное влияние на развитие разведывательного сообщества оказал принятый в 1986 году Закон Голдвотера-Николса540, который определил новую организационную структуру министерства обороны. Этот закон, в частности установил, что РУМО и Военно-картографическое управление (Defense Mapping Agency) должны выполнять функции тактической разведки на различных театрах военных действий. Министр обороны был наделен правом, по согласованию с директором центральной разведки, устанавливать порядок и процедуры деятельности Агентства национальной безопасности как органа тактической разведки в интересах обеспечения возможных войсковых операций министерства обороны. Закон также обязывал президента ежегодно представлять Конгрессу информацию о стратегии национальной безопасности США.

Развитие разведывательного сообщества США во второй половине восьмидесятых годов в значительной степени проходило под влиянием ряда громких шпионских скандалов, разразившихся в эти годы. Это в частности скандалы, связанные с разоблачением сотрудника военно-морской разведки Джонатана Поларда, сотрудников ЦРУ – Эдварда Ли Ховарда и Шерона Скранжа, СНБ – Рональда Пелтона, ФБР – Ричарда Миллера и ряда других разоблачений541.

В этой связи основные усилия по совершенствованию работы разведывательного сообщества были направлены на усиления контрразведывательной деятельности в сообществе. Например, в министерстве обороны по распоряжению министра обороны было проведено специальное расследование эффективности деятельности ведомства. Одним из главных вопросов этого расследования был вопрос о состоянии контрразведывательной работы в министерстве. Государственный секретарь США также издал распоряжение проверить эффективность обеспечения безопасности американских посольств и миссий за границей, включая эффективность защиты зданий посольств от систем электронного наблюдения. Была проведена проверка эффективности контрразведывательного обеспечения ведомства и в ЦРУ.

Не остался в стороне от шпионских скандалов и Конгресс. В 1986 году в Комитет по разведке Сената был представлен отчет, в котором анализировалась эффективность контрразведывательной системы США542. Опираясь на представленные выводы, разведывательные комитеты Конгресса рассмотрели вопрос контрразведывательного обеспечения разведывательного сообщества и рекомендовали руководителям ведомств внести необходимые изменения в работу контрразведки сообщества.

В 1988 году Конгресс вновь вернулся к вопросу эффективности контрразведывательного обеспечения США. Комитет по разведке Сената сформировал группу независимых экспертов из числа частных лиц, которую возглавил бизнесмен из Нью-Йорка Эли Джекобс (Eli Jacobs). Независимые эксперты должны были дать оценку принятым на основе рекомендаций Конгресса мерам по усилению контрразведывательной работы в разведывательном сообществе и определить дальнейшие перспективы развития контрразведки сообщества. Свой отчет эксперты во главе с Эли Джекобсом представили в мае 1990 года. В отчете были проанализированы в общей сложности 19 выявленных случаев шпионажа за период 1975 по 1989 год, и выработаны тринадцать рекомендаций по улучшению контрразведывательного обеспечения Соединенных Штатов543.

На первый взгляд, столь большое количество разоблачений агентов иностранных спецслужб в государственных учреждениях США можно рассматривать как очевидные просчеты в работе американской контрразведки. Однако, если проанализировать проблему глубже и сопоставить некоторые факты, то выводы могут оказаться совершенно иными. Так, весьма примечательно, что практически все разоблаченные агенты были разоблачены в течение очень короткого периода времени с 1985 по 1987 годы, при этом практически все они работали на разведку СССР. Если сопоставить эти события с теми событиями, которые происходили в конце 80-х годов XX века в СССР, и которые сопровождались в том числе волной предательств высокопоставленных сотрудников советских спецслужб, то разумнее будет говорить не о провалах, а об огромных успехах американской внешней контрразведки. Умело воспользовавшись деструктивными процессами, запущенными в Советском Союзе во второй половине 80-х (по-видимому, не без участия американской разведки), контрразведывательные службы США смогли за очень короткий промежуток времени выявить значительную часть агентов, десятилетиями работавших на геополитического противника Соединенных Штатов, о которых при иных обстоятельствах американские спецслужбы вполне вероятно так никогда бы и не узнали.

4.8. Расследование "Иран-контрас"

Серьезным ударом для американской разведки стал разразившийся в 1986 году скандал по делу “Иран-контрас”. В ноябре 1986 года Конгрессу стала известна информация об участии представителей администрации президента Рейгана в сделках по продаже оружия Ирану. Представители президентской администрации продавали Ирану оружие в обмен на помощь иранского правительства в освобождении американских заложников в Ливане. Подобная деятельность входила в противоречие с официально декларируемой позицией американского руководства в отношении Ирана. Торговая операция по продаже оружия Ирану была инициирована сотрудниками Совета национальной безопасности и проводилась при поддержке должностных лиц из числа сотрудников ЦРУ и министерства обороны. Сделка проводилась под видом тайной операции разведывательного сообщества, но, вопреки требованиям закона, о проведении этой тайной операции не докладывалось Конгрессу. В ходе расследования торговой сделки с Ираном выяснилось, что вырученные от продажи оружия деньги использовались сотрудниками СНБ для помощи никарагуанским “контрас”, в то время как законодательством США оказание подобной помощи было запрещено.

Первой на скандальные разоблачения отреагировала исполнительная власть. В декабре 1986 года президент Рейган учредил Специальный следственный комитет (Special Review Board), который возглавил бывший сенатор Джон Тауэр. Через три месяца комитет Тауэра представил доклад, в котором указывалось, что деятельность разведки, связанная со скандалом «Иран-контрас» осуществлялась с нарушением соответствующих правовых норм, и что ненадлежащим образом осуществлялись установленные процедуры контроля за деятельностью разведки. Подвергся критике и стиль руководства разведкой со стороны президента Рональда Рейгана. Комитет Тауэра не рекомендовал проведение каких-либо структурных изменений в разведывательном сообществе, однако было рекомендовано пересмотреть правовые нормы, которые регулируют порядок проведения разведывательными ведомствами тайных операций за пределами США. В выводах комитета содержалась также рекомендация Конгрессу объединить разведывательные комитеты обеих палат в объединенный комитет по разведке544.

Еще до завершения работы Специального следственного комитета, в январе 1987 года для проведения следствия по делу “Иран-контрас” с целью последующего уголовного преследования виновных была создана следственная группа во главе с Лоуренсом Уолшем. В результате продолжавшейся шесть лет работы группы к уголовной ответственности были привлечены некоторые ключевые фигуры в Совете национальной безопасности, ряд сотрудников ЦРУ и бывший министр обороны. Однако президентом Бушем, сменившем на этом посту Р. Рейгана, еще до полного окончания следствия были помилованы шесть ключевых фигур, проходивших по этому делу.

В начале 1987 года к расследованию дела «Иран-контрас» подключился Конгресс США. Специальные следственные комитеты были созданы обеими палат американского Конгресса. Палатой представителей был учрежден Специальный комитет по расследованию тайных поставок оружия Ирану (House of Representatives Select Committee to Investigate Covert Arms Transactions with Iran), а Сенатом – Специальный комитет по оказанию секретной военной помощи Ирану и никарагуанской оппозиции (Senate Select Committee on Secret Military Assistance to Iran and the Nicaraguan Opposition). Объединенный доклад по проведенному расследованию специальные комитеты Сената и Палаты представителей представили Конгрессу 17 ноября 1987 года545

В докладе отмечалось, что противоправные акции в Никарагуа стали, в значительной мере, следствием того, что Конгрессом были установлены слишком жесткие рамки на проведение различных разведывательных акций в Латинской Америке. Законодательные ограничения на деятельность разведки в этом регионе в определенной части не соответствовали интересам национальной безопасности США. С другой стороны, причины злоупотреблений в азиатском регионе со стороны некоторых должностных лиц СНБ были предопределены тем, что руководство ЦРУ противилось попыткам освобождения заложников через сотрудничество с официальными лицами в Иране.

Выводы следственных комитетов Конгресса по делу «Иран-контрас» стали причиной ряда громких отставок среди высокопоставленных должностных лиц президентской администрации, СНБ и ЦРУ. Однако, в итоговом отчете речь шла не только об отдельных нарушениях и злоупотреблениях должностных лиц, но и о недостатках в руководстве разведывательном сообществом в целом, в особенности в части контроля за его деятельностью. Следственными комитетами обеих палат указывалось на необходимость выработки более жестких требований к санкционируемым тайным операциям на всех стадиях, начиная с разработки плана операции. Особо указывалось на необходимость представления в Конгресс подробного плана тайных операций в письменной форме и не позднее, чем через 48 часов после их одобрения президентом. Для усиления внутреннего контроля за подготовкой в ЦРУ планов тайных операций было предложено расширить полномочия генерального инспектора ЦРУ и назначать его в порядке, установленном для высших должностных лиц (с одобрения 2/3 Сената)546.

В обоих следственных комитетах Конгресса был, также поднят вопрос о совершенствовании системы контроля за деятельностью разведки со стороны законодательной власти. Прозвучало также предложение сократить число конгрессменов, непосредственно уведомляемых о докладываемых в Конгресс планах тайных операций разведки с 8 до 4. Такая мера, по мнению ряда членов следственных комитетов, должна была способствовать большей конспиративности в работе разведке, столь важной для успешного исхода операций. Однако ни предложения о совершенствовании системы контроля законодательной власти за разведкой, ни предложения о сокращении числа членов Конгресса, уведомляемых о проводимых тайных операций, не были поддержаны большинством ни в комитете Палаты представителей, ни в комитете Сената, поэтому в общий доклад эти предложения были включены лишь в качестве особых мнений отдельных членов комитетов (Supplemental, Minority, and Additional Views ).

Значительная часть предложений и рекомендаций, высказанных в докладе специальных следственных комитетов было предложено реализовать в проекте Закона о полномочиях разведки на 1991 год547. Предлагалось, в частности, реализовать положения, расширяющие полномочия Конгресса по контролю за тайными операциями разведки. Предложенные изменения были столь существенны, что президент Буш выступил с резкими возражениями, по поводу попыток Конгресса вторгаться в сферу конституционных полномочий президента. По мнению представителей президента, Конституция позволяет президенту США осуществлять, в случае необходимости тайные операции, а отдельные положения предложенного законопроекта ограничивают президента в его праве.

Для разрешения противоречий была создана специальная экспертная комиссия. Комиссия признала, что Конгресс не вправе ограничивать законом те права, которые закрепляет за президентом США американская Конституция. Однако, она также подчеркнула, что непосредственно из Конституции не следует исключительное право президента осуществлять тайные операции и ни Конгресс ни его комитеты по разведке никогда не признавали за президентом такого права. Поскольку же толкование Конституции является исключительной прерогативой законодательной власти, комиссия признала свою неспособность вынести окончательное решение по поставленному вопросу. Одновременно она указала на то, что ни законодательная, ни исполнительная ветви власти самостоятельно не вправе толковать положения Конституции и выносить решения по подобным вопросам548.

На волне "Ирангейта", в целях совершенствования сиcтемы контроля за работой разведывательного сообщества, Конгрессом было рекомендовано ввести в штате ЦРУ должность Генерального инспектора (Inspector General). Причем для придания соответствующего веса Генеральному инспектору предлагалось издать специальный законодательный акт, который бы закрепил функции и полномочия инспектора, порядок регулирования его взаимоотношений с директором центральной разведки.

Решение о введении в ЦРУ должности Генерального инспектора было закреплено в Законе о полномочиях разведки на 1990 финансовый год549. Было установлено, что назначение Генерального инспектора производит президент США в том же порядке, как производятся назначение других высших должностных лиц (с согласия двух третей Сената). Тем не менее Генеральный инспектор не получил столь широких полномочий, как это предлагалось специальным комитетом Конгресса. Было принято решение, что он должен подчиняться директору центральной разведки, хотя в ряде случаев он и мог выступать как относительно самостоятельное лицо, назначаемое непосредственно президентом. Среди обязанностей Генерального инспектора было установлено обязательное предоставление каждые полгода отчета о деятельности разведки в комитеты по разведки Сената и Палаты Представителей. В этом отчете должны указываться основные проблемы в деятельности американской разведки за последние полгода, а также предпринятые с целью их решения шаги и реализованные в этой связи мероприятия550.

4.9. Исполнительный приказ по вопросам разведки № 12333

Изданный еще в начале президентства Р. Рейгана и действующий по настоящее время исполнительный приказ № 12333 сыграл особую роль в истории становления системы разведывательных служб США. Типичным явлением для большинства нормативных правовых актов, издаваемых американскими президентами и регулирующих вопросы обеспечения национальной безопасности США является их недолговечность. Как правило, каждый новый президент, приступив к исполнению своих президентский обязанностей, обновляет значительную часть нормативной базы, регулирующей вопросы национальной безопасности и разведки. Нечто подобное сложилось и с исполнительными приказами по вопросам разведки, когда один за другим три президента (Форд, Картер и Рейган) издавали собственные исполнительные приказы по вопросам разведки, соответственно отменяя аналогичные приказы своего предшественника.

Казалось бы, традиция, заложенная президентами Фордом и Картером и поддержанная президентом Рейганом, обрекает исполнительный приказ № 12333 на непродолжительное существование. Но судьба исполнительного приказа президента Рейгана № 12333 оказалась достаточно интересной и неожиданной. В отличии от своих предшественников, исполнительных приказов №11905 и №12036, продолжавших действовать лишь до избрания следующего руководителя американского государства и издания им нового исполнительного приказа по вопросам разведки, исполнительный приказ № 12333 продолжает действовать по сей день. Тем не менее, прежде чем стать своеобразным аналогом Закона о национальной безопасности 1947 года в сфере подзаконного нормотворчества551, этому исполнительному приказу пришлось пережить долгие годы забвения.

Исполнительный приказ по вопросам разведки президента Рейгана № 12333 был издан в декабре 1981 года552. Несмотря на относительно небольшой срок, который отделял его от момента издания предыдущего исполнительного приказа №12036, этот исполнительный приказ заметно превосходил предыдущий как в плане юридической техники изложения различных нормативных положений, так и с точки зрения детальности и выверенности отдельных положений приказа, регламентирующих: компетенцию разведывательного сообщества и отдельных разведывательных служб; вопросы управления сообществом; вопросы контроля за различными направлениями разведывательной деятельности; порядок решения вопросов взаимодействия в сообществе.

В отличие от предшествующего исполнительного приказа президента Картера, который в основном был направлен на усилении контроля за разведывательными службами, исполнительный приказ №12333 в качестве основной смысловой идеи выдвигает идею развития централизованной разведывательной организации США, усиление руководящей и координирующей роли директора центральной разведки, укрепление механизмов взаимодействия между отдельными разведывательными службами.