Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Приказ включает в себя три достаточно объемные части. В первой части раскрываются основные цели и задачи, которые ставятся перед разведывательным сообществом США, перечисляются основные функции Совета национальной безопасности как органа, обеспечивающего политическое руководство национальной системой разведки и определяющего ее стратегические задачи. Самое серьезное внимание в первой части уделено правам и обязанностям директора центральной разведки. В отличии от предыдущего исполнительного приказа, который в основном акцентировал внимание на роли директора как координатора национальной разведывательной деятельности, исполнительный приказ № 12333 наделяет директора достаточно серьезными административными рычагами553.

В частности, приказом предусмотрено право директора, без согласования с руководителями соответствующих федеральных министерств, в структуре которых имеются разведывательные органы, перераспределять выделяемые бюджетом средства между разведывательными службами. Директор наделяется правом контролировать процесс реализации разведывательных программ ведомственными разведками; разрабатывать процедуры, которые будут способствовать более эффективной реализации стратегических задач разведки; учреждать необходимые ему органы для руководства и контроля за деятельностью отдельных разведывательных служб. В полном соответствии со значительно расширившимися правами и обязанностями директора центральной разведки определены в исполнительном приказе № 12333 обязанности руководителей федеральных министерств, в составе которых имеются разведывательные службы, а также очерчены общие контуры полномочий отдельных разведывательных служб – членов разведывательного сообщества.

Вторая часть исполнительного приказа регламентирует порядок ведения разведывательной деятельности членами разведывательного сообщества. В этой части определены основные нормативные стандарты, предъявляемые к деятельности разведывательных служб, направленной на сбор и добывание разведывательной информации, использование оперативно-технических средств. Перечисленные в приказе ограничения в основном относятся к деятельности разведывательных служб, затрагивающей права и свободы граждан США, либо к деятельности, осуществляемой на территории США. Вся подобная деятельность, как это определял и предыдущий исполнительный приказ № 12036, в обязательном порядке должна быть санкционирована генеральным атторнеем США и должна строго соответствовать иным требованиям, закрепленным в приказе. В приказе сохранен также запрет на поведение тайных операций, связанных с физическим уничтожением политических лидеров, либо проведением экспериментов на людях554.

Характерным отличием исполнительного приказа № 12333 от предшествующих исполнительных приказов по вопросам разведки является достаточно заметное расширение круга задач, решаемых разведкой. Например, в перечень основных задач, решаемых разведывательным сообществом, были включены такие задачи, как добывание информации, связанной с международным терроризмом, наркобизнесом, другой враждебной деятельностью, направленной против США555. Отдельный раздел приказа посвящен использованию сил и средств разведки в интересах правоохранительной деятельности556.

Третья часть исполнительного приказа № 12333 регламентирует процедуры парламентского контроля за разведкой; определяет основные теоретические понятия и терминологию, используемую в сфере разведки; устанавливает порядок издания подзаконных нормативных правовых актов более низкого уровня, уточняющих и детализирующих положения исполнительного приказа применительно к отдельных элементам разведывательного сообщества; регламентирует структуру разведывательного сообщества США и Национальной программы внешней разведки557.

Когда в 90-е годы XX века активно начало развиваться законодательство в сфере разведки, казалось что необходимость в специализированных исполнительных приказах главы государства по вопросам разведки отпала. Был принят Закон об организации разведки 1992 года558, ежегодно принимались законы о полномочиях разведки на следующий финансовый год, вносившие существенные изменения в Закон о национальной безопасности 1947 года и другие законы о разведке559. Законодательно оказались урегулированными именно те вопросы, которые до этого регламентировал исполнительный приказ № 12333.

Последующие события казалось бы подтверждали тенденцию отказа от исполнительных приказов по вопросам разведки. Поскольку на протяжении более чем трех десятилетий после издания приказа № 12333 не было издано нового исполнительного приказа по вопросам разведки, который был заменил устаревший и явно утративший юридическую силу (ввиду несоответствия его положений закону) исполнительный приказ № 12333, вполне резонно было бы сделать вывод о том, что США окончательно отказались от практики издания исполнительных приказов президента по разведке, и что отныне все фундаментальные вопросы, связанные с организацией и деятельностью разведывательного сообщества США будут регламентироваться лишь законом.

Ситуация, однако, неожиданно изменилась в 2003 году, когда президент Дж. Буш (младший) издал исполнительный приказ № 13284560. Новый исполнительный приказ внес многочисленные и принципиальные изменения и дополнения в исполнительный приказ президента Рейгана № 12333, приведя его положения в соответствие с актуальными на тот момент положениями Закона о национальной безопасности 1947 года, других законодательных актов, регламентирующих отношения в сфере разведки. Одновременно была изменена сама концепция исполнительных приказов президента по вопросам разведки.

До начала 90-х годов XX века они предназначались для комплексного урегулирования всего круга отношений, связанных с разведкой и не урегулированных законодательно, выступая в этой сфере в качестве нормативных актов, имеющих высшую юридическую силу. С 2003 года исполнительные приказы по разведке разумно рассматривать лишь как акты, детализирующие законодательно закрепленные стандарты в разведывательной сфере: разъясняющие сферу ответственности отдельных разведывательных служб, полномочия и обязанности руководителей всех уровней по отношению к достаточно общим положениям и стандартам, которые закрепляет закон. Начиная с 2003 года, любые изменения законодательства в сфере разведки вскоре находили свое отражения в соответствующих поправках, вносимых в содержание исполнительного приказа № 12333561.

Следует признать, что исполнительные приказы президента по вопросам разведки стали чрезвычайно удачным решением, не только способствовавшим совершенствованию правового регулирования организации и деятельности разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества США, но и стимулировавшим развитие самой разведывательной системы Соединенных Штатов. Для исторически децентрализованной системы разведывательных органов, которые даже после их формального объединения в единую разведывательную организацию (разведывательное сообщество США) в значительной мере продолжали оставаться ведомственными разведками, принципиально важно было не просто унифицировать правовые нормы, регламентирующие деятельность различных разведывательных служб, важно было закрепить нормативные стандарты, предъявляемые к различным разведывательным органам в рамках единого нормативного правового акта (причем непременно достаточно высокого уровня), нормативно определить место каждой из разведывательных служб в рамках единого разведывательного сообщества, показать единство и взаимосвязь стоящих перед американской разведкой задач.

Достаточно очевидно и то, что нынешняя эволюция законодательного регулирования организации и деятельности разведки в общих чертах повторяет тот путь, по которому развивалась практика президентского нормотворчества в сфере разведки, где на смену нормативным правовым актам, регулирующим отдельные группы отношений, либо регулирующим вопросы организации и деятельности какой-либо одной из разведывательных служб, пришли комплексные, многоплановые нормативные правовые акты, в которых разведка рассматривалась как многоуровневая система взаимосвязанных отношений.

Слишком очевидные параллели прослеживаются между современной редакцией Закона о национальной безопасности, и исполнительными приказами президента по вопросам разведки. До 1992 года Закон о национальной безопасности даже не упоминал такого понятия как "разведывательное сообщество США". Вся его роль регулятора отношений в разведывательной сфере сводилась к учреждению ЦРУ и закреплению полномочий директора центральной разведки как руководителя американской разведки, координатора всей разведывательной деятельности и руководителя ЦРУ. При этом с 1947 по 1992 год в закон лишь дважды, в 1949 и 1958 годах, вносились поправки, непосредственно относящиеся к разведке562.

Стремительное преображение Закона о национальной безопасности 1947 года началось в 1992 году после принятия Закона о полномочиях разведки на 1993 финансовый год и законодательного закрепления организационной структуры разведывательного сообщества США563. В последующие два десятилетия в Закон о национальной безопасности практически ежегодно вносились поправки и дополнения, добавлялись новые разделы и статьи, постепенно вырисовывался контур комплексного, системного закона собирающего воедино весь спектр законодательных норм, регламентирующих организацию и деятельность разведывательного сообщества, вопросы управления, финансирования и контроля за разведкой564.

Глава 5. РАЗВИТИЕ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОГО СООБЩЕСТВА США В КОНЦЕ XX – НАЧАЛЕ XXI ВЕКА

5.1. Развитие новых направлений деятельности американской разведки

События, произошедшие в мире в конце восьмидесятых – начале девяностых годов привели к переоценке стратегических задач, стоящих перед разведывательным сообществом США. Развал Варшавского договора, начавшийся в 1989 году процесс объединения Германии, распад Советского Союза стали результатом изменения приоритетов разведывательной деятельности США.

С распадом СССР в 1991 году американская разведка формально лишилась своего основного геополитического противника, для противодействия которому она создавалась, которого она детально изучала на протяжении всего периода «холодной войны», под особенности военного и политического потенциала которого она традиционно выстраивала свою внутреннюю структуру. Вполне естественно, что с окончанием «холодной войны» в США достаточно громко стали звучать голоса тех, кто считал, что разведывательное сообщество решило стоявшие перед ним задачи и что в прежнем виде, с огромными ежегодными расходами на разведку, оно больше не нужно.

Впрочем, высшее политическое руководство США совсем иначе видело будущее разведки. Новый глава Белого Дома, Джордж Буш (старший), который лучше, чем любой иной президент США разбирался в вопросах разведки (с 1976 по 1977 годы Буш занимал должность директора центральной разведки), не испытывал никаких сомнений в отношении будущего американской разведки, полагая что "…сильной нации необходима сильная разведывательная организация"565.

Отвечая на призывы пацифистов, утверждавших, что в отсутствии противостояния между двумя политическими системами нет необходимости тратить огромные суммы на финансирование разведки, Джордж Буш настаивал, что окончание «холодной войны», отнюдь не снижает важности и значимости разведки для государства, а лишь ставит перед разведкой новые задачи: "…Мы нуждаемся в сильном разведывательном сообществе, чтобы консолидировать и расширить завоевания свободы в борьбе с тоталитаризмом. Нам нужна разведка, чтобы удостоверится в соблюдении исторических соглашений по разоружению. Мы нуждаемся в разведке, чтобы бороться с терроризмом и транспортировкой наркотиков. И мы должны иметь разведку, чтобы поймать за руку любого, кто пытается украсть наши технологии или по крайней мере не желает жить по правилам честной экономики. Мы должны иметь сильную разведку»566.

Однако, желание сохранить огромный потенциал, накопленный разведывательным сообществом в годы «холодной войны», отнюдь не означало сохранения в неизменном виде решаемых разведкой задач. Уже в реалиях начала 90-х годов было очевидно, что значительную часть своего потенциала разведывательному сообществу США придется переориентировать на решение новых задач.

На различных этапах своей эволюции государство, выполняя свойственные ему функции, решает различные задачи, привлекая для их решения государственные органы. Вполне естественно, что изменяющаяся геополитические реалии существенным образом меняют и задачи, стоящие перед государством. При появлении любой новой, нетрадиционной задачи, государство может либо учредить какие-то новые органы для ее решения – но подобный путь в итоге своем потенциально может привести к непомерному разрастанию государственного аппарата, – либо использовать для ее решения уже существующие органы, обладающие достаточным опытом, силами и потенциалом для решения подобной задачи.

Окончание «холодной войны» и распад СССР как раз означали для США изменение круга и приоритетности задач, которые должно было решать государство. Такие задачи как борьба с терроризмом, наркобизнесом, противодействие распространению оружия массового поражения, защита экономических интересов США в мире, которые в период «холодной войны» рассматривались как второстепенные, в 90-е годы XX века выдвинулись на первый план. В ряде случаев именно разведывательные службы со свойственными им приемами и методами работы, основу которых составляют тайные методы деятельности, оказываются наиболее лучшим образом подготовленными для решения подобных задач.

Вполне логичным выглядит и то, что большинство новых задач, к решению которых в последние десятилетия XX века была привлечена в США разведка, так или иначе связаны с правоохранительной деятельностью. Хотя правоохранительная деятельность имеет принципиальные отличия от деятельности разведывательной как с точки зрения преследуемых целей, так и с точки зрения специфики самой деятельности, она, однако, также основывается на сборе и добывании разведывательной информации, необходимой для раскрытия преступных деяний.

Сталкиваясь же с сильным и организованным противником, не признающим национальных границ, правоохранительные органы США часто оказывались неспособны должным образом противостоять ему. Их юрисдикция (за некоторыми исключениями) ограничена лишь собственной территорией государства, а деятельность – жесткими процессуальными стандартами. Куда более эффективными в подобных ситуациях могут оказаться разведывательные службы, действующие преимущественно за пределами национальной территории и использующие в свое работе иные приемы и методы деятельности.

Тенденцию ко все более активному использованию потенциала разведывательных служб для решения наиболее сложных задач в сфере правоохранительной деятельности нужно рассматривать как общеисторическую закономерность, которая с высокой долей вероятности будет повторяться (или уже повторяется) в национальной практике других государств.

Классическим примером того, как может государство в изменившихся исторических обстоятельствах эффективно использовать потенциал тех или иных органов государства для решения новых задач, является американский опыт использования разведывательных служб в борьбе с терроризмом. В понимании того, насколько допустимым и оправданным является использование разведки со свойственными ей приемами и методами деятельности в противодействии терроризму, США прошли долгий путь от почти полного отрицания целесообразности и полезности подобного "непрофильного" использования спецслужб, до признания разведки одним из ключевых и наиболее важных элементов всей антитеррористической системы США.

С точки зрения формализованного подхода можно утверждать, что американские разведывательные службы уже почти целое столетие участвуют в антитеррористической деятельности. Дело в том, что один из нынешних ведущих членов разведывательного сообщества, главный контрразведывательный орган страны Федеральное бюро расследований США, помимо своего членства в разведывательном сообществе является еще и ведущим федеральным правоохранительным ведомством в Соединенных Штатах. И именно как правоохранительный орган ФБР уже с начала XX века осуществляло противодействие угрозе терроризма.

Например, в 1918-1919 годах ФБР – тогда еще Бюро расследований министерства юстиции США – занималось расследованием взрывов в правительственных учреждениях567, совершенных одной из экстремистских организаций. В тридцатые годы, после принятия в 1932 году конгрессом Закона Линдберга568, ФБР активно участвовало в расследовании преступлений, связанных с похищениями людей569.

Однако, несмотря на достаточно солидный стаж участия в антитеррористической деятельности ФБР, говорить о том, что задача борьбы с терроризмом стала одной из значимых задач всей американской разведки можно лишь применительно к периоду не ранее начала 70-х годов. Именно в этот период американскую разведку стали активно привлекать к сбору разведывательной информации о международном терроризме.

Тем не менее, на фоне тех задач, которые разведывательное сообщество США решало в геополитическом противостоянии с Советским Союзом, противодействие терроризму по-прежнему выступало лишь одной из вспомогательных задач разведки. Участие разведывательного сообщества в борьбе с терроризмом ограничивалось в основном лишь добыванием информации о международных террористических организациях. В полной мере одной из приоритетных задач разведки задача борьбы с терроризмом стала лишь в 90-е годы XX века.

Наглядно возрастание роли американских разведывательных служб в противодействии угрозе терроризма можно проследить на примере анализа американского законодательства этого периода. До 90-х годов в американском законодательстве о разведке практически не упоминается о задачах разведки, касающихся противодействия терроризму. Однако, уже с начала 90-х годов в ежегодно принимаемых конгрессом законах о полномочиях разведки на следующий финансовый год проблеме участия разведывательных служб в борьбе с терроризмом уделяется все более существенное внимание570. Значительно чаще стали упоминаться разведывательные службы и в законодательстве, непосредственно нацеленном на противодействие терроризму571.

Расширение круга задач, решаемых разведывательными службами затронуло не только вопрос активизации их участия в антитеррористической деятельности. После окончания «холодной войны» американские законодатели озаботились проблемой более активного использования потенциала разведывательного сообщества США в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом. В 1988 годы был принят Закон о дополнительных полномочиях министерства юстиции в сфере организованной преступности и наркобизнеса, по существу рассматривавшему как единое целое проблему борьбы с организованной преступностью и проблему противодействия наркобизнесу572.

Особенностью законодательства 90-х годов XX века стал комплексный подход к новым задачам, поставленным государством перед разведывательными службами. Законодательство этого периода тесно связывает организованную преступность с такими ее проявлениями как международный терроризм, транспортировка наркотиков, распространение оружия массового поражения и средств его доставки. Именно в таком контексте организованную преступность в Соединенных Штатах в 90-е годы стали рассматривать в качестве непосредственной угрозы национальной безопасности США573.

В рамках всей деятельности по противодействию организованной преступности на долю разведывательного сообщества США приходится главным образом та часть деятельности, которая осуществляется за пределами американской территории. Тот факт, что именно разведывательные службы осуществляют основную часть работы, направленной на противодействие международной организованной преступности неоднократно подчеркивался в докладах различных парламентских комиссий и комитетов, изучавших перспективы развития разведывательной системы США в начале XXI столетия574.

Вполне естественно, что среди членов разведывательного сообщества США наиболее интенсивно в процесс противодействия организованной преступности было вовлечено ФБР, которое занималось этой проблемой еще с 50-х годов прошлого столетия. В октябре 1994 года Президент США Клинтон, выступая на сессии Генеральной Ассамблеи ООН признал организованную преступность интернациональным явлением и выступил с призывом выработать эффективные механизмы кооперации для борьбы с организованной преступностью. В качестве международного координатора борьбы с организованной преступностью Президент рассматривал ФБР: “…вскоре, под руководством ФБР, мы откроем в Европе Академию для подготовки сотрудников правоприменительных органов, в которой полицейские смогут научиться, как более эффективно бороться с транспортировкой компонентов ядерного оружия, торговлей наркотиками, организованной преступностью и отмыванием капиталов”575.

В качестве первых шагов реализации предложения Клинтона в 1996 году было выделено два миллиона долларов на организацию переподготовки полицейских формирований Венгерской национальной полиции. Этот шаг, как было подчеркнуто в Бюджетном комитете, является лишь началом реализации программы по борьбе с организованной преступностью и связанными с нею преступлениями.

Усилилась борьба с организованной преступностью и в самих Соединенных Штатах. Специально для организации более эффективного противодействия организованной преступности ФБР были выделены более ста миллионов долларов сверх запрошенных бюджетных ассигнований на 1996 финансовый год. Наибольшее беспокойство у ФБР вызывает организованная преступность из стран Восточной Европы и России. На слушаниях в Комитете по бюджетным вопросам Палаты Представителей Конгресса особое внимание было организации эффективного противодействия проникновению криминальных элементов и, в первую очередь лидеров криминальных группировок из России, на территорию США.

Примечательно, что американское законодательство середины 90-х годов прошлого века не обошло своим вниманием и проблему организованной преступности на территории бывшего СССР. Так в Законе о выделении финансовых ассигнований министерству обороны на 1997 финансовый год особо отмечалось, что именно деятельность организованной преступности в странах бывшего СССР таит в себе повышенную угрозу распространения ядерного, радиологического, биологического и химического оружия576.

Другой задачей, трансформировавшейся в одну из важных задач разведывательного сообщества США в 90-е годы прошлого века, стала борьба с распространением наркотиков и наркотрафиком. Данной проблемой американская разведка начала заниматься с середины 70-х годов XX века. Впервые задача борьбы с международным наркотрафиком как одна из задач разведывательного сообщества США была сформулирована в 1976 году исполнительным приказом № 11905577.

Вплоть до начала 90-х годов участие разведки в противодействии наркобизнесу носило достаточно номинальный характер. Как это отмечается например в докладе "Разведывательное сообщество в XXI веке"578, подготовленном комитетом по разведке Палаты представителей конгресса, подобное нежелание политических властей активнее использовать разведку для решения ряда важных задач в сфере правоохранительной деятельности хотя и было обусловлено множеством обстоятельств, но в основе своей имело две основные причины.

Первая причина заключалась в том, что правоохранительные органы и разведывательные службы в эпоху подчас находились в антагонистическом противоречии по отношению друг к другу. Они решали разноуровневые задачи, были наделены неравными полномочиями, различным образом добывали и использовали разведывательную информацию.

Другой причиной являлось то, что использование свойственных разведке приемов и методов работы за пределами США не сопряжено с таким же риском нарушения конституционных прав и свобод граждан как их использование на территории страны в отношении американских граждан. При этом разведывательное сообщество в 70-годы XX века уже имело неудачный опыт использования своего потенциала для решения задач в сфере обеспечения внутренней безопасности579. В итоге ряд скандалов и последующих парламентских расследований деятельности спецслужб ударил по самим же спецслужбам и надолго оттолкнул их от стремления участвовать в решении задач в правоохранительной сфере580.

Помимо названных выше двух причин, видимо, нельзя обойти вниманием и такую очевидную причину (напрямую не обозначенную в докладе конгресса) как абсолютная приоритетность в годы «холодной войны» задач, связанных с военно-политическим, экономическим и идеологическим противостоянием СССР и США. Не секрет, что с обеих сторон именно разведка выступала в роли одного из ударных орудий этого противостояния. Поэтому вряд ли стоит удивляться тому, что практически весь потенциал американской разведывательной системы вплоть до начала 90-х годов XX века был нацелен на решение главной и основной задачи – ослабление и подрыв Советского Союза и мировой системы социализма. Прочие же важные и значимые задачи государства, в решении которых востребованным мог оказаться опыт разведки, до определенного момента оказались отодвинутыми на второй план.