Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Серьезное внимание в докладе Специального комитета Сената по расследованию операций правительства в сфере разведывательной деятельности было уделено месту и роли в разведывательном сообществе директора центральной разведки. По мнению комитета, сложившиеся после принятия Акта о национальной безопасности фактические полномочия директора центральной разведки, закрепленные в директивах и исполнительных приказах президента, должны быть оформлены законодательно.

В законодательном же порядке Комитет Чёрча предлагал закрепить полномочия директора центральной разведки как ведущего советника президента по вопросам внешней разведки и право директора, в случае, если он сочтет это необходимым, перераспределять бюджетные средства между различными членами сообщества уже после утверждения бюджета. На основании законодательного акта предлагалось учредить в разведывательном сообществе должность еще одного заместителя директора центральной разведки – по вопросам сообщества508.

В докладе было предложено, также расширить полномочия и увеличить ответственность директора центральной разведки за подготовку национальных разведывательных оценок и обеспечение руководства разведывательными операциями. Полномочия директора по руководству Центральным разведывательным управлением должны быть, по мнению сенатского комитета, сокращены до минимума, чтобы директор центральной разведки мог сконцентрировать свое основное внимание на проблемах разведывательного сообщества в целом. Максимальный срок, который одно лицо может исполнять обязанности директора центральной разведки не должен, как было сказано в докладе, быть более 10 лет.

По мнению Комитета Чёрча, исключительно важно, чтобы директор центральной разведки имел право выбирать из разработанных различными разведывательными ведомствами разведывательных программ те, которые по его мнению, в большей степени направлены на достижение стратегических целей разведки. Подобный выбор между различными альтернативными программами способствовал бы сокращению неэффективного расходования бюджетных средств и привел бы к сокращению дублирования в работе различных разведывательных ведомств.

Для большей эффективности контроля со стороны директора центральной разведки за расходованием членами разведывательного сообщества бюджетных средств, предлагалось наделить директора центральной разведки правом контролировать бюджеты отдельных разведывательных служб не только на стадии их подготовки, но и на стадии выполнения конкретных разведывательных программ. При этом полномочия директора центральной разведки влиять на бюджет того или иного члена разведывательного сообщества должны, по мнению Комитета, быть более обширными нежели полномочия директора этого ведомства. Чтобы контроль за бюджетом был достаточно эффективным, Комитет Чёрча предлагал наделить директора правом издавать инструкции и руководства в которых бы регулировался порядок выполнения бюджета отдельными членами разведывательного сообщества.

Рассматривая бюджет разведывательного сообщества, специальный сенатский комитет вновь вернулся к вопросу о необходимости раскрытия бюджета разведки. Соглашаясь со сложившейся со времен окончания Второй мировой войны практикой рассредоточения разведывательного бюджета между различными статьями бюджета министерства обороны, Комитет Чёрча высказался за рассекречивание хотя бы общей суммы бюджетных расходов на разведку без детализации расходов на конкретные разведывательные программы. По мнению сенатского комитета, даже более детальная информация о бюджете разведки вряд ли нанесла бы ущерб интересам национальной безопасности. Однако учитывая сложившуюся практику, даже такой шаг, как представление общественности сведений об общей суммы расходов федерального правительства на разведку, способствовал бы росту доверия среди американцев к деятельности разведывательного сообщества.

Понимая, что для эффективного руководства разведывательным сообществом директору центральной разведки необходим соответствующий штат сотрудников, Специальный комитет Сената рекомендовал выделить средства для создания при директоре центральной разведки административного аппарата, который бы оказывал ему помощь в управлении разведывательным сообществом. Подбор сотрудников для подобного аппарата рекомендовалось производить "из наиболее способных специалистов в разведывательном сообществе и за его пределами.

Ряд рекомендаций, подготовленных Комитетом Чёрча, касался деятельности Совета национальной безопасности и его роли в управлении американкой разведкой и в контроле за деятельностью спецслужб. СНБ рекомендовалось большее внимание уделять вопросам руководства разведывательной деятельностью и в более активно оказывать влияние на реализацию стратегических целей и задач деятельности разведки.

В вопросе о проведении тайных операций американской разведкой Комитет Чёрча подтвердил правильность существующей практики, когда разрешение на проведение тайной операции давалось непосредственно президентом США и соответствующие комитеты обеих палат Конгресса информировались о запланированной акции509.

Касаясь работы аналитических подразделений разведывательного сообщества, специальный комитет Сената рекомендовал выработать более гибкую и менее бюрократизированную систему аналитической обработки разведывательной информации. Причем, основной потенциал многоуровневой аналитической системы разведывательного сообщества должен быть, по мнению Комитета Чёрча, сосредоточен на средних и высших уровнях обработки информации. Руководящие позиции в системе аналитических служб разведывательного сообщества рекомендовалось учреждать и замещать исходя из интересов аналитической работы а не административного управления.

Для развития потенциала аналитической деятельности в сообществе предполагалось, на временной основе, назначать аналитиков сообщества на должности в других федеральных ведомствах и в Совете национальной безопасности. Подобная практика должна была способствовать более реальному пониманию сотрудниками аналитических подразделений общеполитических целей и программ, стоящих перед разведкой и помочь им в своей деятельности более эффективно удовлетворять потребности в аналитическом продукте различных подразделений федерального правительства. Комитет Чёрча предложил, также, реорганизовать аналитическую службу ЦРУ, отделив аналитические подразделения от подразделений, занимающихся тайными операциями и агентурной разведкой.

В своем докладе Специальный комитет Сената затронул деятельность не только ЦРУ, но и других разведывательных служб, в частности разведывательных органов министерства обороны. Например, было предложено подчинить Разведывательное управление министерства обороны аппарату министра обороны, а небольшой штат сотрудников Дж-2 – Объединенному комитету начальников штатов для обеспечения разведывательной поддержки последнего. Комитет Чёрча предложил, также назначать директора РУМО и директора АНБ в порядке, предусмотренном для высших государственных чиновников – предложенная президентом кандидатура должна получить одобрение двух третей сенаторов. Было, также, предложено сделать ведущие военно-разведывательные службы наполовину гражданскими и назначать директора и заместителей директора АНБ и РУМО из числа гражданских лиц.

В докладе также рекомендовалось разделить полномочия директора центральной разведки и директора ЦРУ; расширить полномочия директора центральной разведки по руководству разведывательным сообществом; законодательно определить полномочия ЦРУ, АНБ и РУМО и включить соответствующие главы в Свод законов США; открыто публиковать бюджет разведки, законодательно запретить ЦРУ и другим ведомствам осуществлять тайную поддержку репрессивных политических режимов, нарушающих права человека; запретить организацию тайных операций за пределами США, направленных на физическое устранение политических лидеров.

В отношении Государственного департамента Комитетом Чёрча были высказаны пожелания, чтобы сотрудники дипломатических представительств США подготавливали отчеты о деятельности гражданских разведывательных служб в зарубежных государствах. Президентской администрации предлагалось подготовить соответствующие инструкции, которые бы обеспечили правовую базу подобной деятельности и не позволили бы разведке препятствовать проведению такой работы. Государственному департаменту рекомендовалось, также усилить работу по сбору политической и экономической информации из открытых источников510.

Значительное количество рекомендаций по совершенствованию работы разведывательных служб, высказанных Специальным комитетом Сената по расследованию операций правительства в сфере разведывательной деятельности, касались вопросов секретного делопроизводства в разведывательном сообществе. В частности, комитет рекомендовал создать специальный реестр, в который бы вошли все секретные исполнительные приказы президента, директивы СНБ, директивы директора центральной разведки. При помощи подобного реестра соответствующие контрольные органы, как законодательной, так и исполнительной ветвей власти, могли бы более эффективно реализовывать свои контрольные полномочия в отношении разведки.

4.5.3. Комитет Пайка

Не осталась в стороне от расследования деятельности американской разведки и Палата Представителей Конгресса. В ответ на создания Сенатом Комитета Черча, в феврале 1975 года Палата Представителей учредила Специальный комитет по разведке для расследования противоправной деятельности федеральных разведывательных ведомств (Select Committee on Intelligence to Investigate Allegations of Illegal or Improper Activities of Federal Intelligence Agencies), чаще называемый по имени его руководителя Отиса Дж. Пайка, Комитетом Пайка (Pike Committee). Свой итоговый отчет Комитет Пайка представил в Палату Представителей в январе 1976 года. Однако официально этот отчет не был опубликован, за исключением содержащихся в отчете 20 рекомендаций, которые были опубликованы 11 февраля 1976 года511. Не опубликован полный вариант отчета Комитета по расследованию деятельности разведки Палаты Представителей и по сей день512.

Среди рекомендаций Комитета Пайка были, в частности, рекомендации, касающиеся практики осуществления разведкой тайных операций за пределами США. Комитет Палаты представителей обращал внимание на недопустимость (за исключением тех случаев, когда Соединенные Штаты находятся в состоянии войны) проведения таких тайных операций, целью которых является физическое устранение политического лидера, общественного или государственного деятеля.

По мнению Комитета пайка следовало значительно расширить влияние Совета национальной безопасности на деятельность разведывательного сообщества. В частности было предложено создать при СНБ подкомитет по зарубежным операциям513, в который бы вошли руководители соответствующих министерств и ведомств. В сфере полномочий подкомитета предлагалось включить надзор за всеми зарубежными операциями американской разведки (за исключением связанных со сбором разведывательной информации). В частности, подкомитет должен был проводить мониторинг всех тайных операций разведки и контролировать деятельность членов разведывательного сообщества ведущих агентурную разведку за пределами Соединенных Штатов.

На Совет национальной безопасности предлагалось также возложить основные обязанности по оценке допустимости проведения той или иной тайной операции. В соответствии с предложениями Комитета Пайка, специальный подкомитет СНБ должен был оценивать все предложения о проведении тайных операций и мнения всех членов подкомитета, в письменном виде, должны были докладываться соответствующим комитетам Конгресса.

В случае, если президент принимал решение о проведении тайной операции, об этом, в течении 48 часов предлагалось уведомлять соответствующие комитеты Конгресса, осуществляющие контроль за тайными операциями. Если тайная операция не завершалась в течении года после того, как была получена санкция на ее проведение, она должна, по мнению Комитета, быть прекращена, либо на ее проведение должна быть получена новая санкция.

Среди рекомендаций Комитета Пайка указывалось также на необходимость включать в общий бюджет разведки, представляемый президентом в Конгресс, все статьи расходов, связанные с разведывательной деятельностью. По сложившейся же практике солидная часть бюджета военной разведки даже не учитывалась в общей цифре разведывательного бюджета. Как и Комитет Чёрча, Комитет Пайка решительно настаивал на необходимости раскрытия общей суммы бюджета разведки.

Комитет Палаты представителей решительно выступил против перераспределения средств, выделяемых в бюджете на разведывательную деятельность, между различными разведывательными службами. По мнению комитета, подобное перераспределение допустимо лишь на основании специального решения бюджетных и контрольных комитетов обеих палат Конгресса.

Не оставил Комитет нижней палаты без внимания и такой вопрос, как роль и место в разведывательном сообществе директора центральной разведки. В целом рекомендации комитета в отношении полномочий директора совпадали с позицией других комитетов и комиссий, уже исследовавших этот вопрос. Предлагалось отделить полномочия директора центральной разведки, связанные с непосредственным руководством деятельностью ЦРУ от полномочий по координации и контролю за деятельностью всего сообщества. По мнению комитета, основной задачей директора центральной разведки должна быть борьба с дублированием разведывательных функций различными разведывательными службами и развитие здоровой конкуренции в деятельности аналитических подразделений сообщества.

В соответствии с представлениями комитета Пайка, директор центральной разведки должен был являться членом Совета национальной безопасности, обладать собственным аппаратом и заниматься подготовкой национальных разведывательных оценок и ежедневных разведывательных отчетов для президента. В сфере бюджета разведки директор должен был получать и систематизировать бюджетные предложения отдельных разведывательных ведомств. Кроме этого директор отвечал за координацию работы всех членов разведывательного сообщества и контроль за эффективностью выполнению стоящих перед сообществом задач отдельными его членами.

Генерального инспектора по разведке Комитет Пайка предложил назначать тем порядком, что и высших государственных чиновников – то есть по представлению президента и с согласия квалифицированного большинства сенаторов. Предполагалось, также значительно расширить его полномочия и уполномочить инспектора проводить расследования в отношении любых фактов, свидетельствующих о вероятных злоупотреблениях в работе любого разведывательного ведомства или его сотрудников.

Некоторыми членами Комитета Пайка (Лес Аспин, Рон Деламс) высказывалось также предложение разделить Центральное разведывательное управление на два самостоятельных ведомства. Одно из новых ведомств должно было занимать исключительно аналитической работой, другое – агентурной разведкой и проведением тайных операций. Однако большинство членов комитета не поддержали эту инициативу.

Для усиления контроля за финансовой дисциплиной в разведывательном сообществе Комитет Пайка предложил возложить на Главное контрольное управление514 обязанность проводить регулярную аудиторскую проверку всех разведывательных служб. Предложено было также расширить полномочия внутренней аудиторской службы ЦРУ, предоставив ей полный доступ ко всем финансовым документам ведомства.

Серьезные изменения предлагалось внести в структуру разведывательных органов министерства обороны. В частности, Комитет Пайка предложил ликвидировать Разведывательное управление министерства обороны, а его функции распределить между аппаратом министра обороны и ЦРУ. Также предлагалось запретить разведывательным подразделениям отдельных родов войск проводить тайные операции на территории США или осуществлять разработку американских граждан за пределами Соединенных Штатов.

Комитет Пайка рекомендовал в законодательном порядке оформить факт создания Агентства национальной безопасности в рамках министерства обороны и законодательно же определить компетенцию ведомства. Особо была подчеркнута необходимость жесткого контроля за работой вновь созданной разведывательной службы. Рекомендовалось также внести изменения в организационную структуру ФБР и пересмотреть порядок проведения расследований, связанных с обеспечением внутренней безопасности США.

Одно из предложений комитета Палаты представителей касалось вопроса сотрудничества разведывательного сообщества и правоприменительных органов. Комитет предлагал свести к минимуму такое сотрудничество, а также запретить оказание разведкой финансовой помощи каким бы то ни было религиозным или образовательным организациям, а также средствам массовой информации, работающим на территории США.

Вскоре после окончания расследования разведывательной деятельности следственными комитетами Пайка и Чёрча, обе палаты Конгресса приняли решение создать специальные комитеты по разведки, которые бы действовали на постоянной основе и осуществляли непрерывный контроль за деятельностью американской разведки. В мае 1976 года был создан Комитет по разведке Сената515, а через год аналогичный комитет был создана и палатой представителей516.

4.6. Борьба за восстановление доверия к разведке

Середина семидесятых стала, пожалуй, самым трудным периодом в послевоенной истории американской разведки. Серьезнейшие скандалы, в которые оказались замешаны разведывательные службы, скандальная отставка президента Никсона, волна недоверия и даже враждебности к спецслужбам, раздуваемая рядом средств массовой информации не способствовали успешной работе разведывательного сообщества. Общественность и многие либеральные политики в этот период всерьез заговорили о том, что необходимо открыть для общественности ту информацию, которую скрывают спецслужбы.

В качестве своего основного оружия сторонники "открытой" разведки использовали положения Закона о свободе информации 1967 года517 и Закона об охране частной жизни 1974 года518. Эти законы предоставили американским гражданам возможность направлять в федеральные ведомства письменные запросы и требовать предоставления интересующей гражданина информации. Многие "активные" американцы, опираясь на положения вышеназванных законодательных актов, завалили разведывательные службы и ФБР запросами, в которых требовали предоставить им сведения, подчас далеко выходящие за те рамки "свободы информации", закрепленные в законе. Отказы спецслужб незамедлительно обжаловались в судах. Нижестоящие судебные инстанции не всегда при этом поддерживали позицию государственных ведомств и, под влиянием общественных настроений, склонны были расширенно толковать законодательство о свободе информации519.

В связи с этим перед новым президентом США Джеральдом Р. Фордом, сменившим на этом посту досрочно прекратившего после Уотергейта свои полномочия Ричарда Никсона, встала задача убедить американскую общественность в необходимости и полезности разведки как для государства, так и для интересов отдельных американских граждан. В отличии от своих предшественников, которые публично избегали поднимать вопрос о соотношении интересов национальной безопасности, разведки и конституционных прав и свобод граждан, Джеральд Форд достаточно определенно выразил свою позицию по этому вопросу: "Для страны важно, чтобы мы обеспечивали наши потребности в сфере безопасности и в то же время не нанесли ущерб нашим демократическим институтам и фундаментальным свободам. Разведывательная деятельность постоянно должна осуществляться с целью достижения обеих названных целей"520.

Однако, выраженные в более узком кругу, не для широкой общественности, взгляды Форда на роль разведки в государстве мало чем отличались от взглядов предыдущих американских лидеров: "…Как всякий президент со времен окончания второй мировой войны, я полагаюсь на разведку как на первую линию обороны. Каждое утро, в результате ваших усилий, разведывательный отчет оказывается на моем рабочем столе… Я полностью осведомлен о тех титанических коллективных усилиях, которые прилагаются вами для этого; все это жизненно необходимо для выработки дальновидных политических решений в сфере национальной безопасности. И позвольте мне выразить мою персональную благодарной за вашу прекрасную работу"521.

Еще в процессе работы контрольных комиссий и комитетов, занимавшихся вопросом оценки деятельности американской разведки, администрация президента Форда приступила к реформированию разведывательного сообщества. Летом 1975 года, руководствуясь заключением Комиссии Рокфеллера, президент Форд усилил контроль за тайными операциями ЦРУ за пределами Соединенных Штатов, запретил ЦРУ заниматься перлюстрацией корреспонденции и прослушиванием телефонных переговоров на территории США. Форд отказался открыть для общественности бюджет американской разведки, однако выразил принципиальное согласие на создание специального комитета Конгресса по контролю за выделением и расходованием финансов разведывательным сообществом522.

По решению президента Форда, для усиления контроля за деятельностью разведки, была реорганизована структура Совета национальной безопасности и создан Комитет по иностранной разведке (Foreign Intelligence Committee), в состав которого вошли: директор центральной разведки, заместитель министра обороны по разведке, заместитель помощника президента по вопросам национальной безопасности. Главой вновь созданного комитета был назначен директор центральной разведки. В обязанности комитета входило информирование президента об основных направлениях деятельности разведки и распределении финансов между членами разведывательного сообщества.

В составе Исполнительного управления президента был учрежден Комитет по надзору за разведкой (Intelligence Oversight Board), состоящий из трех членов и уполномоченный осуществлять контроль за акциями разведки с точки зрения их соответствия Конституции, законам и подзаконным нормативным актам США. Главой комитета был назначен Роберт Мёрфи. Исполнительный приказ установил также, в соответствии с конституционными нормами, ограничения на использование сил и средств разведки (в первую очередь средств электронного наблюдения) против американских граждан523.

Реформирование разведки продолжилось и в следующем 1976 году. 18 февраля 1976 года президент Форд издал исполнительный приказ № 11905524, который стал первым исполнительным приказом президента, определившим общий круг полномочий разведывательного сообщества США, полномочия отдельных членов сообщества, а также вопросы управления, координации, взаимодействия, контроля за деятельность разведки. Исполнительный приказ Форда в значительной мере аккумулировал в себе те рекомендации по совершенствованию деятельности разведки, которые были высказаны комиссиями Мёрфи и Рокфеллера.

В исполнительном приказе президента № 11905 были урегулированы такие вопросы как: состав разведывательного сообщества США, круг функциональных полномочий отдельных ведомств, полномочия директора центральной разведки как главы разведывательного сообщества. В отличие от всех предшествующих нормативных актов, положения этого исполнительного приказа, впервые относились не к каким-то отдельным разведывательным службам, а ко всему разведывательному сообществу США как единой организационной общности.

Примечательно, что уже в исполнительный приказ Форда были включены положения, относящиеся ко внутренней структурной организации разведывательного сообщества США, и даже перечислено большинство членов сообщества. В то же самое время, в середине семидесятых годов к секретным сведениям относился даже сам факт существования некоторых разведывательных органов. Например, Соединенные Штаты предпочитали не распространяться о существовании таких разведывательных служб как Национальное управление воздушно-космической разведки, не предавался гласности и факт существования ряда служб фотографической разведки министерства обороны. В приказе весьма изящно обойден щекотливый момент, связанный с перечислением названий некоторых разведывательных органов и, вместо наименования ряда служб, присутствуют такие расплывчатые формулировки как: "разведывательные элементы военных ведомств", "разведывательные элементы Государственного департамента" и т.д.525. Вместе с тем, среди членов сообщества на прямую называются ЦРУ, ФБР, РУМО и АНБ.

Отдельный раздел в исполнительном приказе № 11905 посвящен нормативным стандартам, ограничивающим рамки допустимой деятельности разведывательных служб526. Фактически данный нормативный акт явился первой реальной попыткой установить определенные правовые ограничения на деятельность разведывательных служб в рамках всей разведывательной системы США. В соответствии с приказом не разрешается, например, проводить электронное наблюдение за исключением тех случае, когда подобное наблюдение санкционировано руководителем соответствующей разведывательной службы527. Запрещает исполнительный приказ и перлюстрацию корреспонденции, равно как вскрытие почтовых отправлений, пересылаемых по почтовым каналам США (здесь, правда, также оговорены исключения, предусматриваемые как законодательно, так на основе подзаконных нормативных правовых актов). Исполнительным приказом президента Форда устанавливался также запрет организовывать покушения на неугодных политических и государственных деятелей за рубежом528.