Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

По результатам проведенного расследования Комитет Петерсона выработал несколько рекомендаций, касающихся практики проведения ФБР расследований по внутренней безопасности. Было указано на:

Необходимость четкого разграничения между контрразведывательной деятельностью ФБР и расследованиями в сфере политического сыска.

Недопустимость проведения какого-либо мероприятия по делам, связанным с осуществлением политического сыска, выходящего за рамки, установленные законодательством.

Обязанность ФБР как государственной организации и сотрудников ФБР, как государственных служащих обращаться к Генеральному Атторнея или его официальному представителю за правовой консультацией в случаях, когда планируемая к проведению акция может быть сопряжена с нарушением закрепленных Конституцией прав и свобод личности492.

При выработки новых подходов деятельности ФБР в сфере контрразведки и политического сыска был поднят вопрос о том, каким образом в дальнейшем соотносить эти две сферы деятельности ФБР. С одной стороны ведение политического сыска существенно отличается от контрразведывательных расследований, в том числе по необходимости использовать те или иные средства и методы. С другой стороны, в ходе проведения политического сыска могут выявиться связи американского гражданина со специальной службой, либо представителем специальной службы иностранного государства, аналогично в ходе расследования по контрразведки в поле зрение ФБР может попасть кто-либо из американских граждан, чьи права защищаются американской Конституцией и в частности Биллем о Правах.

Комитет также обратил внимание на то, что в отдельных случаях бывает достаточно трудно провести четкую границу между политическим сыском и контрразведкой. Например в шестидесятые годы ФБР рассматривало как контрразведывательное расследование в отношении любой группы, среди участников которой были члены Коммунистической партии. В таких случаях, как это предписывалось Законом о внутренней безопасности 1950 года, ФБР изначально предполагало наличие связей между организацией и мировым коммунистическим движением (имея в виду в первую очередь Советский Союз). Более того, даже участие лидера той или иной организации в международной конференции, на которой присутствовали коммунисты выливалось в проведение расследования деятельности возглавляемой им организации по контрразведывательным стандартам.

Существенное влияние на перестройку правовых стандартов, которыми должно было руководствоваться ФБР при осуществлении политического сыска оказал Верховный суд США. В 1972 году Верховный суд рассмотрел так называемое дело Keith (United States v. United States District), получившее свое название по фамилии федерального районного судьи, суждения которого были обжалованы федеральным правительством в Верховный суд США493

Суд обратил внимание на тот факт, что официальные лица ФБР в течение многих лет полагали необязательным соблюдать правовые стандарты при сборе и добывании разведывательной информации, если собираемую информацию не предполагается использовать в качестве доказательств по уголовным делам. Подобные взгляды господствовали до тех пор, пока Правительство не собиралось использовать собираемую информацию для уголовного преследования; проводимые ФБР акции не считалось необходимым осуществлять в рамках конституционных требований.

Верховный Суд решительно осудил подобную позицию, акцентировав внимание на том, что вне зависимости от того, будут или нет использоваться полученные в результате оперативных мероприятий сведения в процессе судебного преследования, они могут существенно нарушить охраняемые конституцией права и свободы гражданина США, и не может быть никаких исключений в отношении оперативных мероприятий постольку, поскольку они затрагивают основные конституционные стандарты.

Верховный Суд также доказал, что поскольку оперативные мероприятия при проведении политического сыска имеют своей целью “предотвращение противоправной деятельности”, их характер может быть не так детально регламентирован как в случаях с общеуголовными преступлениями. Верховный Суд пошел дальше и предложил Конгрессу принять более гибкие стандарты для получения санкции суда при ведении политического сыска по сравнению с криминальными расследованиями, и что положения, заложенные в Четвертой поправке Конституции США могут варьироваться, поскольку это будет необходимо как для легитимизации потребностей Федерального правительства в оперативной информации, так и для защиты прав американских граждан.

Суд определенным образом отказался выразить свое мнение в вопросе о том, является ли необходимой судебная санкция в тех случаях, когда в деле имеется сотрудничество различной степени между внутренними противоправными группами или организациями и агентами или спецслужбами иностранных государств. Это подразумевало, однако, что низшие федеральные суды и Американская ассоциация адвокатов должны принимать во внимание, что и проводимое без судебной санкции оперативное наблюдение ”может быть конституционным”

Суд выдвинул несколько базовых принципов в отношении допустимых рамок компетенции ФБР:

1. Контрразведывательная деятельность ФБР должна осуществляться строго в рамках конституции и законов.

2. Проведение политического сыска должно существенно отличаться от расследований, проводимых по делам об общеуголовным преступлениям.

3. Хотя при проведении политического сыска и требуется получение судебной санкции на проведение мероприятий осуществляемых в отношении подозреваемого с использованием средств электронного наблюдения, тем не менее, законодательство позволяет проводить подобные мероприятия и без судебной санкции494 в тех случаях, когда в деле фигурируют агенты иностранных государств.

4. Все оперативные мероприятия, проводимые в интересах национальной безопасности, должны основательно контролироваться, так как они могут представлять опасность для гражданских прав американцев495.

С учетом рекомендаций комитетов Конгресса в 1976 году Генеральным Атторнеем Леви были подготовлены новые инструкции по ведению ФБР политического сыска и антитеррористической деятельности. Также Генеральный Атторней учел рекомендации Верховного Суда, высказанные при рассмотрении Верховным Судом в 1972 году дела Keith.

В качестве необходимого и достаточного основания начала расследования в инструкциях Генерального Атторнея Леви рассматривалось: “…получение достоверной информации о том, что какие-либо лица с помощью силы или с использованием противоправных методов хотят:

Свергнуть правительство США или правительство любого штата на территории США.

Способствовать вмешательству во внутренние дела США иностранного правительства или представителей иностранного правительства.

Реально ослабить США с целью оказания влияния на политические решения правительства США.

Лишить граждан США их прав, предоставленных Конституцией США или американскими законами”496.

Все расследования были разделены на три уровня:

– предварительное расследование;

– неполное расследование;

– полное расследование.

Предварительное расследование начиналось на основании заявлений или другой информации о том, что лицо или группа лиц вовлечены в деятельность, которая выражается или может выразиться в использовании силы или нарушение закона. Цель расследования – определить наличие оснований для проведения полного расследования. Информация, собираемая ФБР в ходе предварительного расследования должна соотноситься с одним из оснований начала расследования.

В ходе предварительного расследования территориальным подразделениям ФБР было предоставлено право по собственной инициативе осуществлять предварительное расследование в следующих рамках:

изучение учетов и картотек;

изучение документов и других письменных и печатных источников информации;

проведение за лицом или лицами физического наблюдения;

опрос граждан;

использование для сбора информации уже имеющегося агентурного аппарата (без приобретения новых агентов и без продвижения агентов к интересующему лицу или лицам).

Проведение неполного расследования санкционируется главами отделов ФБР в письменной форме. При проведении расследования может использоваться:

физическое наблюдение;

опрос граждан (в целях, отличных от целей предварительного расследования).

По указанию руководителя отдела могут использоваться различные технические средства, применения которых не нарушает закрепленных Конституцией прав американских граждан.

Для проведения предварительного и неполного расследования установлен предельный срок в 90 дней.

С санкции руководства ФБР срок расследования может быть продлен на дополнительные 90 дней.

Полное расследование проводится с санкции директора ФБР или его заместителей на основании проверенных фактов, дающих основания полагать, что лицо или группа лиц вовлечены или могут быть вовлечены в деятельность, которая связана с использованием силы, повлекла или может повлечь нарушения федерального законодательства в виде…(смотри основания начала расследований пп. 1-4).

При санкционировании руководством ФБР полного расследования должны учитываться следующие факторы:

– размер вероятного ущерба от указанных действий;

– вероятность совершения указанных действий;

– наличность угрозы со стороны лица или лиц;

– опасности для жизни и конституционных свобод американских граждан, которые могут возникнуть в результате полного расследования.

При проведении полного расследования допускалось использование следующих сил и средств:

– агентурный аппарат (с одобрения руководства ФБР и с получением санкции каждые 180 дней). Когда цель расследования – привлечение лица к уголовной ответственности, агентурный аппарат не должен использоваться для сбора информации.

– перлюстрация почтовой корреспонденции;

– электронное наблюдение ( в соответствии с титулом III Закона о контроле над преступностью от 1968 года)497

Прекращается полное расследование:

по распоряжению Генерального Атторнея или его заместителей;

по решению руководства ФБР.

Руководству ФБР в инструкциях было предписано периодически анализировать результаты полного расследования и, когда будет найдено, что стандарты для осуществления полного расследования более не соблюдаются и получение дальнейших результатов маловероятно – принимается решение о прекращении расследования.

О ходе всех, проводимых в ведомстве расследований ФБР должно периодически докладывать Генеральному Атторнею. Доклад осуществляется также не менее, чем за неделю до начала нового полного расследования498.

Для проведения расследований связанных с террористической деятельностью Генеральным Атторнеем Леви планировалось подготовить отдельные инструкции. Однако в ходе обсуждения этого вопроса в Комитете Чёрча в 1976 году было решено, что основные стандарты, в частности по применению средств электронного наблюдения, при проведении антитеррористических расследований должны быть те же самые, как и для расследований в интересах политического сыска. Поэтому Генеральному Атторнею было рекомендовано несколько изменить его инструкции по проведению ФБР политического сыска и в основания начала расследования добавить фразу “…5. Проводить террористическую деятельность” 499.

То есть, для проведения расследований по фактам совершенных террористических актов ФБР было рекомендовано использовать общекриминальные стандарты.

При проведении контрразведывательных расследований где в круг интересов ФБР попадают американские граждане, Комитетом Чёрча было рекомендовано проводить расследования раздельно в отношении граждан и неграждан США, применяя к первым стандарты расследований о внутренней безопасности500.

4.5. Расследования деятельности ЦРУ в 70-е годы прошлого века

Расследования деятельности американской разведки, проводившиеся в 50-е, 60-е и даже в начале 70-х годов были вызваны, в большинстве случаев, отдельными неудачами и промахами разведки и не сопровождались широким общественным резонансом. Однако после неудач американской разведки во Вьетнаме и провале ряда тайных операций ЦРУ против Кубы, подкрепленных последствиями Уотергейтского скандала, недостатки в организации работы разведки стали предметом самого пристального внимания со стороны американской общественности, прессы, представителей различных правозащитных организаций. В средствах массовой информации развернулась активная кампания критики ЦРУ и методов деятельности американской разведки. ЦРУ вспомнили его деятельность против противников войны, покушения на неугодных США лидеров зарубежных государств.

В 1974 году, в ответ на самовольную деятельность ЦРУ по поддержке Ангольских контрреволюционных сил, Конгресс принял поправку Хьюджеса-Райана (Hughes-Ryan) к Закону о зарубежной помощи 1961 года. Согласно этой поправке президент США был обязан информировать соответствующие уполномоченные комитеты Конгресса о любой операции ЦРУ за пределами территории США, которая выходила за рамки сбора и добывания разведывательной информации. Уполномоченными комитетами Конгресса были определены комитеты по военной службе, по международным делам и по бюджету обеих палат Конгресса501.

Вслед за принятием поправки Хьюджеса-Райана президентом и Конгрессом США создается ряд специальных комитетов и комиссий, уполномоченных расследовать деятельность американской разведки на предмет ее соответствия требованиям законодательства и конституционным гарантиям прав и свобод американских граждан. Опираясь на факты, выявленные в ходе Уотергейтского скандала, разведку обвиняли в том, что она на протяжении длительного времени нарушала конституционные права американских граждан и действовала, не считаясь с американскими законами. В 1975 году в американской прессе появился целый ряд публикаций, авторы которых пытались доказать, что на протяжении десятилетий американская разведка пренебрегала правовыми нормами и осуществляла систематическую слежку за американскими гражданами.

Резонанс в обществе по поводу деятельности американских спецслужб привел к целой серии расследований деятельности американской разведки, инициированных как исполнительной так и законодательной ветвями власти.

4.5.1. Комиссия Рокфеллера

В январе 1975 года, на основании исполнительного приказа президента Форда №11828502 была учреждена Комиссия по расследованию деятельности ЦРУ на территории Соединенных Штатов503, которую возглавил вице-президент США Нельсон А. Рокфеллер. Помимо Рокфеллера членами комиссии лично президентом Фордом были назначены еще 7 человек, в том числе будущий президент США Рональд Рейган. В задачи комиссии входило проведение расследования деятельности ЦРУ с целью выявления нарушений Акта о национальной безопасности 1947 года, запрещавшего ЦРУ деятельность в сфере обеспечения внутренней безопасности.

Отчет комиссии Рокфеллера включил в себя 30 рекомендаций по совершенствованию деятельности ЦРУ. В частности, предлагалось ограничить полномочия ЦРУ по осуществлению функций внешней разведки на территории США, для чего рекомендовалось запретить сбор информации о деятельности граждан США, не имеющей отношения к внешней разведке. Для совершенствования системы контроля за разведывательной деятельностью предлагалось создать объединенный комитет по разведке Конгресса и расширить контрольные функции Консультативного комитета по разведке при президенте.

Комиссия выработала рекомендации по проведению ЦРУ расследований в отношении своих бывших и действующих сотрудников. В частности, были детализированы требования к применению различных оперативно-технических средств, в том числе средств визуального и слухового контроля, перехвата сообщений по линиям телефонной и иной связи.

Для осуществления уголовного преследования сотрудников ЦРУ, злоупотребивших служебным положением, комиссия предложила разработать специальную инструкцию по совместному проведению расследований представителями ЦРУ и министерства юстиции. Предлагалось, также открыть для общественности бюджет ЦРУ, по крайней мере в какой-то его части504.

Пристальное внимание Комиссия Рокфеллера методам работы ЦРУ с различными общественными и политическими организациями. В частности, комиссия внимательно изучила практику классификации "внутренних организаций", то есть организаций, которые не связаны каким-либо образом с различными силами за пределами Соединенных Штатов и выработала ряд рекомендаций по этому вопросу. Любые действия ЦРУ по отношению к организациям, рассматриваемым как "внутренние организации" комиссия считала допустимыми лишь в том случае, если будет подготовлено письменное определение директора центральной разведки, что какая-либо организация создает угрозу сотрудникам ЦРУ, находящимся в ведении Центрального разведывательного управления объектам или проводимым ЦРУ операциям, причем, подобная угроза не может быть устранена лишь силами правоохранительных ведомств.

Одновременно с этим была признана непричастность ЦРУ к убийству президента Кеннеди. Комиссия вынесла заключение, что большая часть деятельности ЦРУ на территории США соответствует требованиям законодательства и американской Конституции. Оценивая возможные шаги по совершенствованию организации и деятельности ЦРУ, комиссия предложила создать с целью усиления контроля со стороны Конгресса объединенный парламентский комитет по вопросам разведывательной деятельности и выработать эффективный механизм контроля за деятельностью ЦРУ со стороны исполнительной ветви власти. Комиссия предложила Конгрессу высказать свое мнение по поводу раскрытия, хотя бы в какой-то части информации о бюджете ЦРУ. Было также рекомендовано назначать с одобрения Сената двух заместителей директора центральной разведки, один из которых бы осуществлял управление ЦРУ, а другой бы выступал в качестве консультанта директора по военным вопросам. Предельный срок полномочий директора центральной разведки комиссия предложила ограничить 10 годами505.

Комиссия рекомендовала президенту воздерживаться от поручения ЦРУ выполнения каких-либо задач, связанных с вопросами внутренней безопасности. Со своей стороны, ЦРУ было рекомендовано всячески противится возложения на него выходящих за рамки закона заданий. Все материалы, связанные с проводившимися ранее неправомерными акциями, а также сведения, полученные в результате проведения таких акций комиссия рекомендовала уничтожить.

Комиссия Рокфеллера указала также на то, что Центральному разведывательному управлению необходимо принять самые решительные меры, чтобы ни одно из его подразделений, вне зависимости от специфики решаемых им задач, не оказалось неподконтрольным высшему руководству ЦРУ и не осуществляло бы каких-либо действий по своему собственному усмотрению.

Для повышения эффективности руководства Центральным разведывательным управлением Комиссия Рокфеллера рекомендовала увеличить количество заместителей директора центральной разведки до двух человек. Один из заместителей должен был отвечать за вопросы оперативного управления ЦРУ. На второго заместителя, назначаемого из числа военных, предполагалось возложить ответственность за организацию взаимодействия с разведывательными органами министерства обороны и обеспечение технической экспертизы по вопросам военной разведки. Комиссия предложила также ограничить 10 годами максимальный срок пребывания в должности директора центральной разведки и не назначать впредь на должность директора сотрудников ЦРУ.

Предлагалось, также существенно повысить роль Генерального инспектора ЦРУ и расширить его полномочия. Для четкого определения правовых рамок деятельности ЦРУ рекомендовалось разработать детальные инструкции, в которых бы подробно были разъяснены законодательно установленные ограничения полномочий сотрудников ведомства. Комиссия Рокфеллера рекомендовала, также усилить взаимодействие между исполнительным аппаратом президента и ЦРУ, в частности разработать новые механизмы и направления подобного взаимодействия, что должно было способствовать усилению контроля со стороны президента за деятельностью Центрального разведывательного управления.

Особое внимание в отчете обращалось на недопустимость для ЦРУ перлюстрировать на территории США внутренние почтовые отправления иначе как в случае военного положения. Комиссия рекомендовала президенту провести подробное инструктирование директора центральной разведки по этому вопросу. Однако, в вопросе о перлюстрации корреспонденции комиссия была недостаточно последовательна и "в случаях, непосредственно связанных с интересами национальной безопасности" допускала тайное копирование содержимого почтовых отправлений.

Комиссией Рокфеллера был поднят, также вопрос о возможности противоправного использования результатов аэрофотосьемки территории США, производимой с использованием разработанного ЦРУ оборудования. Для контроля за использованием результатов аэрофотосьемки было предложено создать независимый федеральный орган, уполномоченный на постоянной основе осуществлять мониторинг работы ЦРУ по обработке фотографических снимков, сделанных самолетами-разведчиками.

Для устранения противоречий между ЦРУ и ФБР в отношении разделения компетенции двух ведомств возглавляемая Рокфеллером комиссия рекомендовала руководителям ФБР и ЦРУ подготовить детальное соглашение о разделении сферы полномочий между возглавляемыми ими ведомствами и обеспечении эффективного взаимодействия между ними. Соглашение предписывалось в кратчайшие сроки представить на рассмотрение Совета национальной безопасности.

4.5.2. Комитет Чёрча

Причиной создания Специального комитета Сената по расследованию операций правительства в сфере разведывательной деятельности (Committee to Study Government Operations with Respect to Intelligence Activities), более известного по имени его руководителя как Комитет Чёрча, стали сенсационные разоблачения, касавшиеся организации и проведения Центральным разведывательным управлением покушений на зарубежных политических лидеров. Хотя стимулом к учреждению комитета послужили факты о противоправной деятельности Центрального разведывательного управления, задачи, стоявшие перед комитетом Чёрча были значительно более широкими, нежели расследование деятельности ЦРУ. Комитет изучал деятельность всей системы разведывательных служб США, причем в отличии от большинства предыдущих комитетов и комиссий, Комитет Чёрча сконцентрировал основное внимание не на вопросах структурной организации разведывательного сообщества, а на выявлении фактов злоупотреблений и нарушений закона в деятельности разведывательных служб. Итоговый доклад, представленный Конгрессу Комитетом Чёрча, содержал 183 рекомендации по улучшению деятельности американской разведки и устранению выявленных злоупотреблений506. Доклад был опубликован 26 апреля 1976 года.

Перед Комитетом Чёрча была поставлена задача расследовать: деятельность ЦРУ на территории США; тайные операции ЦРУ за пределами США, включая организации покушений на зарубежных лидеров; злоупотребления в деятельности ФБР; противоправную деятельность военной разведки на территории США и противоправное прослушивание телефонных переговоров со стороны Агентства национальной безопасности. Комиссия проводила свое расследование в течении года и в апреле 1976 года представила в Сенат отчет, состоящий из шести томов507.

В докладе Специального комитета Сената по расследованию операций правительства в сфере разведывательной деятельности указывалось на ряд злоупотреблений в деятельности разведки, в основном связанных с нарушениями конституционных прав американских граждан. В частности, достаточно категорично Комитет Чёрча высказался относительно использования потенциала Центрального разведывательного управления против членов религиозных организаций, журналистов, студентов. Особо подчеркивалась недопустимость издания различных печатных материалов, тайно спонсируемых ЦРУ. Комитет Чёрча назвал противоречащей американскому законодательству практику, когда печатная продукция издавалась за пределами Соединенных Штатов на деньги ЦРУ и предназначалась для распространения на американской территории, оказывая, тем самым, воздействие на внутриполитические процессы в США. Для усиления контроля за деятельностью ЦРУ и других разведывательных служб специальный сенатских комитет предложил расширить контрольные функции Конгресса в отношении разведки и разработать жесткие инструкции, регулирующие все аспекты деятельности разведывательных органов.

Выводы Комитета Чёрча обосновывали необходимость расширения законодательной базы, регулирующей деятельность разведки. Комитет рекомендовал Конгрессу подготовить и принять законодательные акты, которые бы регулировали как вопросы организации разведывательных служб, так и основные цели и задачи американской разведки, допустимость использования ею различных оперативных и технических средств, порядок организации взаимодействия между различными разведывательными службами и между разведкой и другими подразделениями федерального правительства. Особо в докладе комитета подчеркивалась необходимость в законодательном порядке урегулировать те аспекты работы разведки, которые могут привести к нарушению конституционных прав американских граждан.