Федеративные преобразования 1990-х годов. Образование и становление Республики Хакасия. Документально-монографическое исследование

На очередном заседании президиума областного Совета народных депутатов были рассмотрены вопросы об основах взаимоотношений Верховного Совета РСФСР и Совета народных депутатов Хакасской автономной области; об основах взаимоотношений Красноярского краевого Совета народных депутатов и Совета народных депутатов Хакасской автономной области. Члены президиума обменялись мнениями по поводу проекта соглашения о принципах экономических отношений автономных республик, краев и областей РСФСР на период перехода к рыночной экономике. Президиум принял постановление о составе делегации по подписанию договора Хакасской автономной области с РСФСР о преобразовании Хакасии в автономную республику[134]. Но такой индивидуальный договор не подписывался Федерацией ни с Хакасией, ни с другими автономными областями, преобразованными в республики. Хотя, как известно, осенью 1990 г. по просьбе руководства Верховного Совета РСФСР в автономных областях подготавливались предложения по основным принципам федеративного устройства РСФСР и вопросам статуса автономий. В частности, в Горно-Алтайской автономной области были опубликованы проекты Декларации о государственном суверенитете автономной области и Договора с РСФСР о ее государственно-правовом устройстве[135].

10. Решение Второго съезда народных депутатов России о выводе автономных областей из краев и непосредственном включении их в состав РСФСР

В тексте проекта закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», официально представленного от имени Конституционной комиссии Второму съезду народных депутатов, не было ни слова о выводе автономных областей из состава краев, поскольку, как докладывал С. М. Шахрай на заседании Конституционной комиссии 30 ноября 1990 г., «рабочая группа большинством голосов посчитала, что не следует пересматривать принципы национально-государственного устройства».

Отвечая на вопрос одного из депутатов, Шахрай отметил, что «поддерживает вывод автономных областей, округов из состава краев <…> заместитель председателя Комитета по законодательству Михаил Алексеевич Митюков <…> очень последовательно и аргументированно эту позицию отстаивает <…> Вопрос этот <…> будет решаться в рамках Федеративного договора». Далее он высказал мнение, что вопрос непосредственного вхождения автономных областей и автономных округов в Российскую Федерацию затрагивает проблему понимания, что такое “субъекты Федерации”. <…> Субъекты Федерации родятся в процессе подготовки и заключения Федеративного договора», – уточнил свою позицию Шахрай[136].

Пятого декабря, на следующем заседании Конституционной комиссии, продолжилась дискуссия по этому вопросу. Мною предложено из абз. 4 ч. 2 ст. 71 Конституции РСФСР исключить слова «находящиеся в составе краев» и тем самым установить непосредственное вхождение автономных областей в состав РСФСР. Аналогичный прием осуществить и в отношении автономных округов.

Развернулась горячая дискуссия. С. М. Шахрай, С. Н. Бабурин, не отрицая необходимости повышения статуса автономий, предлагали отложить этот вопрос для Федеративного договора. Споры перешли к проблеме, кто является субъектами Федерации. Н. И. Кондратенко, М. А. Степанов полагали, что к ним надо отнести и области, и края.

Большинством голосов было принято решение воздержаться от рассмотрения поправок в ст. 71 Конституции[137].

В распространенной 8 декабря Конституционной комиссией пояснительной записке к проекту Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» сообщалось, что Конституционная комиссия предложила не проводить радикальные изменения главы о национально-государственном устройстве до заключения Федеративного договора. Но народные депутаты РСФСР, избранные на территории Хакасии, поддержали подготовленные ко II съезду народных депутатов России поправки и дополнения своих коллег от других автономных областей и округов к проекту закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»[138], касающиеся возможности их вывода из состава краев (областей) непосредственно в Российскую Федерацию.

В тексте, подготовленном к выступлению на этом съезде, я тогда записал: «Хотел бы высказаться по тому минимальному объему, который предполагается предпринять в проекте в отношении автономных областей и округов: здесь взяты и учтены те предложения, которые созрели еще в 60–70-х годах, и они явятся неплохой юридической базой для участия автономных образований в заключении Федеративного договора»[139].

Съезд, вопреки решению Конституционной комиссии, поддержал предложения автономных областей и автономных округов, исключил из соответствующих статей Конституции РСФСР положения о нахождении автономных областей в составе краев, а автономных округов – в составе краев и областей. Правда, в отношении автономного округа специально оговорил, что он «может входить в край или область»[140].

Подводя итоги решениям II Съезда народных депутатов, в одной из статей было замечено: «Концепция Закона “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР” не предусматривала кардинальных изменений в разделе о национально-государственном устройстве и административно-территориальном делении. Эти изменения будут предметом будущего Федеративного договора и новой Конституции РСФСР. Сейчас в названный раздел включены лишь минимальные изменения, позволяющие автономным областям и автономным округам непосредственно входить в Российскую Федерацию»[141]. Позднее В. Н. Штыгашев интерпретировал это конституционное изменение таким образом: «Что касается ст. 82 действующей Конституции РСФСР, то в части автономных областей сделана конституционная поправка. Механизм этой поправки будет заключаться в следующем: будет дано поручение министерствам и ведомствам провести разделение собственности и компетенции»[142].

Однако правомерность конституционной поправки от 15 декабря 1990 г. в отношении автономных областей была подвергнута сомнению в отдельных краевых Советах народных депутатов. Так, 10 января 1991 г. сессия Красноярского краевого Совета по запросу депутата В. И. Егорова приняла решение обратиться в Верховный Совет РСФСР с просьбой «предусмотреть изучение общественного мнения Хакасской автономной области при утверждении (?) закона РСФСР от 15 декабря 1990 г.»[143]. Естественно, что Верховный Съезд РСФСР не вправе был дезавуировать поправки в Конституцию, принятые Съездом народных депутатов.

Этот шаг ставит под сомнение бытующее в новейшей литературе утверждение, что реакция Красноярского края на выход из его состава ХАО носила «сдержанный характер». Оно является поверхностным, основанным лишь на анализе одного источника – некоторых статей «Красноярского рабочего»[144].

11. В ожидании признания

Как известно, автономные области в большинстве своем декларировали преобразование в республики до того, как об этом были приняты соответствующие акты законодательными органами России. Для той политической обстановки было естественным, что Съезд народных депутатов, Верховный Совет, его Председатель, а затем, с середины 1991 г., и избранный Президент РСФСР определенное время никоим образом официально не реагировали на эти факты самоопределения. Должностные лица вновь созданных республик не раз «напоминали» о себе. Интересен в этом плане обмен репликами между Б. Н. Ельциным и В. Н. Штыгашевым 21 января 1991 г. на совещании с председателями Советов и исполкомов в Верховном Совете РСФСР. Привожу его дословно по блокнотным записям.

«Штыгашев В. Н. (Хакасия): критикует механическое перенесение на местные органы принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Необходима по этому вопросу позиция Верховного Совета и Правительства РСФСР. Вопросы деятельности местных органов власти должны быть разрешены в первую очередь. Обратил внимание на то, что не ясно, признает ли Верховный Совет РСФСР изменения в статусе в автономных образованиях. “Сегодня непонятно, являемся ли мы субъектами РСФСР или СССР”.

Ельцин Б. Н.: Признаем, когда признает нас Союз!»

На заседании Совета Федерации[145] 20 марта 1991 г. при обсуждении информации о Союзном и Федеративных договорах В. Н. Штыгашев вновь обратил внимание, что Верховный Совет РСФСР не признал преобразования автономных областей в автономные республики.

Реагируя в какой-то степени на подобные заявления, 25 марта того же года Президиум Верховного Совета РСФСР по моему докладу принимает постановление № 954-1 «Об организационных мероприятиях, связанных с исполнением Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона РСФСР)”», направленное на реализацию норм ст. 71, 82 и 83 Конституции о расширении прав автономных областей и автономных округов. В нем предусматривается конкретный срок для разграничения функций управления, непосредственное подчинение органам государственного управления РСФСР, создание арбитража и отдела юстиции в автономных областях и т. д.[146]

На вопрос редакции газеты «Советская Хакасия» вечером этого же дня я ответил, что очередным шагом упрочения автономии области могло бы быть внесение ее Советом в Верховный Совет проекта закона, в котором будет отсутствовать указание о вхождении Хакасии в состав Красноярского края[147].

На III Съезде народных депутатов РСФСР 5 апреля 1991 г. В. Н. Штыгашев вновь акцентировал внимание Федерального центра на то, что процесс преобразования автономных областей в республики «не находит должной реакции со стороны Верховного Совета РСФСР… неизвестно ни одного факта его реакции на их провозглашение…»[148]

Решением VI сессии Совета народных депутатов ХАО от 18 апреля 1991 г. «О выходе Хакасской автономной области из состава Красноярского края» было объявлено: «…считать факт выхода автономной области из состава Красноярского края свершившимся»[149]. Исполкому облсовета, его отделам, управлениям, объединениям и подведомственным предприятиям в срок до 15 мая 1991 г. предложено обеспечить юридическое оформление выхода из состава соответствующих краевых организаций. Поручено председателям облсовета и облисполкома подписать соглашение об основных принципах социально-экономического и культурного сотрудничества Красноярского края и Хакасской автономной области.

В реальности же, несмотря на изменения в Конституции РСФСР от 15 декабря 1990 г., Хакасия с точки зрения бюджетного и планового регулирования еще более двух лет находилась в системе Красноярского края, который считал ее своей составной частью[150]. Договор об основах сотрудничества между Красноярским краем и Республикой Хакасия был подписан только 15 апреля 1993 г. В нем затрагивались вопросы разделения собственности, совместного кредитования сельхозпродукции, завершения строительства и эксплуатации защитных сооружений Красноярской и Саяно-Шушенской ГЭС, поставки в Красноярский край угля в ближайшие годы и др.[151]

Только после принятия Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. край «распрощался» с автономной областью, заявив в редакционной статье краевого официоза «Красноярский рабочий»: «Нас стало меньше» (11 июля 1991 г.).

Позднее, осенью 1991 г., Умар Темиров, народный депутат от Карачаево-Черкесии, вновь заявляет, что «автономные области, провозгласившие республику, находятся до сих пор в подвешенном состоянии. Поскольку <…> края заинтересованы в том, чтобы автономии сохранить у себя. Многие из них были и остаются сырьевыми придатками края. Настоящая политическая спекуляция началась вокруг Карачаево-Черкесии. Первые лица Ставропольского края пишут в Верховный Совет РСФСР письмо, фактически предлагая провести мероприятия, которые приведут ко второму Карабаху»[152].

12. «Розыгрыш карты автономных областей» в кампании по выборам первого Президента России

В этой избирательной кампании была разыграна и национальная карта. Некоторые утверждали, дескать, если изберут Ельцина, то он «прихлопнет» автономии. Подобные мнения, судя по публикациям в газетах, звучали и на объединенном пленуме Хакасского областного и Абаканского городского комитетов Компартии РСФСР. Поэтому в интервью одной из краевых газет я заявил: «Сразу должен сказать, что противники преобразования нынешних автономных областей в республики не в стане демократов. Возражают против этого Ставропольский крайисполком и крайком партии, которые прислали в Верховный Совет соответствующее письмо, и Хасбулатов поручил мне дать на него ответ. Судя по всему, против этого и Красноярский крайком КП РСФСР. О выходе партийной организации из состава краевой не заявил официально и Хакасский обком КП РСФСР»[153].

13. Проблемы автономных образований в деятельности рабочей и экспертной групп Конституционной комиссии

В проектах новой Конституции Российской Федерации, подготавливаемых рабочей группой Конституционной комиссии, в части федеративного устройства осуществлялись весьма «рискованные эксперименты»: идеи отказа от персонификации республик и автономий[154] и замена их «землями», «федеральными территориями» и т. п. Не решались проблемы правового статуса автономных областей и автономных округов. В этой связи еще в замечаниях на последние разделы проекта Конституции, подготовленного рабочей группой и группой экспертов Конституционной комиссии (версия с параллельными местами и вариантами, датированная 11-10-90, 12:57), я писал, что «введение статуса республик (земель) и федеральных территорий, если учитывать требования ст. 4.1.6, будет исключать преобразование автономных областей и округов в республики. В то же время они не сохраняют статус автономий и станут федеральными землями»[155]. А при обсуждении очередной версии проекта Конституции отмечал: «…наконец, нужно решить проблему автономных областей и автономных округов. У нас четко в течение двух лет проводилась идея приравнивания их в экономических и политических правах к краям и областям. Мы не можем от этой политики отказаться, мы ее должны четко, на мой взгляд, закрепить в Конституции»[156].

Глава II. О преобразовании автономных областей в республики в составе Российской Федерации

1. III Съезд народных депутатов России: позиции по поводу преобразования автономных областей в республики

В прениях по вопросам о национально-государственном устройстве РСФСР (о Федеративном договоре), договоре о Союзе Суверенных Республик Председатель Совета Национальностей Верховного Совета Р. Г. Абдулатипов призвал «дать возможность преобразования в республики четырем автономным областям: Хакасской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Адыгейской. Обратиться с соответствующим ходатайством в Верховный Совет СССР»[157]. Об этом же говорил В. Н. Штыгашев, который в очередной раз просил признать преобразование Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской автономных областей в республики и поручить Верховному Совету определить механизм создания в них новых органов власти и управления[158].

В принятом за основу представленном Редакционной комиссией III (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР проекте постановления «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (о Федеративном договоре)» Верховному Совету РСФСР поручалось «определить порядок преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в национально-государственные образования в соответствии с принятыми ими постановлениями и декларациями о суверенитете» и согласно ст. 72 Конституции РСФСР внести вопрос об образовании новых республик на утверждение Верховного Совета СССР (п. 5). Следующим пунктом признавалось право автономных областей и автономных округов на выход из состава краев и областей[159].

Во исполнение принятого за основу названного постановления съезда 16 мая 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает одноименное постановление, которым также признает право автономных областей на выход из состава краев (п. 6)[160], хотя это уже было осуществлено II Съездом народных депутатов России в конституционном порядке.

2. Предопределение будущего конституционного статуса новых республик

IV Съезд народных депутатов России повысил конституционно-правовой статус автономных республик, исключив из их названия слово «автономная». За ними было закреплено новое наименование: «республики в составе РСФСР»[161]. Это на первый взгляд формальное терминологическое изменение имело серьезную конституционно-правовую «нагрузку», отражало волеизъявление автономий, выраженное в их постановлениях и декларациях[162]. И главное, опосредованно касалось и будущих новых республик[163]. Поскольку такая конституционная поправка фактически вносила существенные изменения в смысл и содержание постановлений и деклараций автономных областей, которыми были сделаны заявки на «советские социалистические республики»[164]. Хотя по инерции некоторые народные депутаты и руководители республик еще какое-то время по-прежнему свои вновь провозглашенные республики именовали «советскими социалистическими»[165]. В течение полугода сохраняла эти определения и Республика Хакасия.

3. Полемика вокруг повышения статуса Хакасской автономной области

Еще 5 января 1991 г. на заседании Совета по проблемам межнациональных отношений областного совета состоялся обмен мнениями по межнациональным отношениям в Хакасии и будущему устройству парламента республики. Я высказался в том плане, что проповедование некоторыми теорий «хозяев и гостей», «народа и населения» не способствует нормальному развитию ситуации в Хакасии. Не получит поддержки и идея двухпалатного Законодательного собрания республики с преимуществом в одной из них (51 %) хакасов. Это путь к распаду Хакасии, особенно на фоне событий в соседней Туве. Нашими приоритетами должны стать права человека и гражданина, надо закрепить возможность свободного развития хакасского языка, культуры, традиций, национальных форм хозяйствования. Обратил внимание на торпедирование в республике законов РСФСР, особенно земельных[166].

Политическим событиям Хакасии «доавгустовского» периода 1991 г. характерно начало полемики по поводу ее будущего статуса. Она открылась выступлением журналиста В. Гордеева в «Красноярском комсомольце»[167]. Утверждая, что депутатов областного Совета не особенно спрашивали о будущем государственно-правовом статусе Хакасии, он забыл о принятом почти единодушно депутатами этого Совета 15 августа 1990 г. решения о государственно-правовом статусе Хакасской автономной области, о чем я напомнил ему в ответной статье[168].

Читая сейчас это решение, принятое депутатами (которые, кстати, в большинстве своем прошли в народные избранники под лозунгом выхода автономной области из края), нетрудно заметить, что в нем не был поставлен вопрос о референдуме[169]. Видимо, это объяснялось тем, что сам факт избрания депутатов, поддержавших эту идею, уже говорил о мнении значительной части населения в то время.

Процесс преобразования автономных областей продолжался. «И главная задача, – подчеркивалось мной в названной статье, – чтобы он проходил с учетом общедемократических требований, равенства всех народов, проживающих на территориях автономий.

Но это не всех устраивает. Против выхода автономных областей из краев и повышения их статуса выступают фактически краевые и областные комитеты КПСС. В некоторых автономных областях с ними даже сомкнулись те демократы, которые достигли победы под лозунгом выхода этих областей из краев и преобразования в республики. Это произошло, в частности, и в Хакасии под влиянием событий конца 1989 – начала 1990 г. в Туве…

К сожалению, демократическая печать, издаваемая в Красноярске, объективно “подпевает” позиции крайкома КПСС в «хакасском» вопросе. В газете “Свой голос” появляется официальная публикация с заседания президиума краевого Совета, фактически призывающая к территориальному разделу автономной области, пересмотру ее границ».

В июле 1991 г. состоялся обмен «уколами» народного депутата РСФСР Н. Огородникова и старшего научного сотрудника ХАКНИИЯЛИ, канд. философ. наук В. Майногашевой. В «СХ» было опубликовано открытое письмо Майногашевой Огородникову, где продолжена полемика по поводу повышения статуса Хакасии. Защищая руководителей республики, автор переводила стрелки на «имперский оскал красноярских лидеров». Обосновывала, «почему хакасский народ нуждается в республике» и вопрошала у Николая Дмитриевича, «не будет ли превращена Хакасская ССР в республику для всех, но не только для хакасов»[170].

Создавалось впечатление, что какой-то опытный «кукловод» всю энергию людей уводит от острейших социально-экономических проблем, реформ в область весьма эмоционально и политически конфликтную. И марионетками в той сфере становятся политики, ученые, журналисты и т. д.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

См.: Конституционное право: учебник / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Проспект, 2013. С. 280–281.

2

Весьма упрощенно в 90-е гг. этот фактор объяснялся отдельными учеными и политиками «отсутствием продуманной национальной политики», порождающим «тенденцию унитаризма и шовинизма и как ответную реакцию на это – проявление национального сепаратизма» (см.: Абдулатипов Р. Г. В России отсутствует продуманная национальная политика // Человек и право. 1995. № 7. С. 2).

3

К концу существования СССР было лишь восемь автономных областей, в том числе пять (Адыгейская, Горно-Алтайская, Еврейская, Карачаево-Черкесская и Хакасская) – в РСФСР. Но и большая часть автономных республик того времени – тринадцать из двадцати – выросли из автономных областей, а Киргизская ССР даже прошла путь до союзной республики.

4

О перипетиях, связанных с повышением статуса этой автономной области, и выходе ее из состава Хабаровского края см.: Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Федерации (на примере Дальневосточного региона). Хабаровск, 1997. С. 45–47.

5

Об этом см. также: Кутафин О. Е. Российская автономия. Монография. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 278–280.

6

См.: Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс: в 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. Т. 2. С. 75.

7

С 18 марта 1990 г. – народный депутат РСФСР от Алтайского территориального избирательного округа № 212, включающего в себя город Абакан, Алтайский и Боградский районы тогдашней Хакасской автономной области Красноярского края. На постоянной основе избран членом Совета Республики Верховного Совета и членом Конституционной комиссии России, заместителем председателя, а позднее – председателем Комитета по законодательству. Одновременно почти в течение полутора лет, до преобразования Хакасии в республику, являлся и народным депутатом краевого совета от одного из абаканских городских избирательных округов.

8

См.: Митюков М. А. В Государственной Думе (12 декабря 1993 г. – 16 января 1996 г.): выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи. М.: Проспект, 2014. 720 с.

9

См.: Становление государственности Адыгеи. Очерки и документы этнополитической истории (1990–1995 гг.). Т. 1. М., 1997. 412 с.; Комментарий к Конституции Республики Адыгея / под общ. ред. Н. А. Хазешук. Майкоп: ООО «Качество», 2011. 372 с.; Басте Р. Ю., Касьянов В. В., Яхутль Ю. А. Очерки истории Адыгеи в 1922–1922 гг. (от автономной области к суверенной республике). Краснодар: КГУ, 2021. С. 145–149; Государственность Адыгеи: истоки, пути становления и развития. Материалы межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 30-летию образования Республики Адыгея / науч. рук. К. Г. Ачмиз. Майкоп: Полиграф-ЮГ, 2021. 210 с.; Адыгея: опыт национального самоопределения. Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 100-летию государственности Адыгеи. Майкоп, 2022. 232 с.; Конституция Республики Алтай: история создания в архивных документах / сост. Е. Е. Романов и др. Горно-Алтайск: ЛИД «Алтын Туу», 2017. 364 с. и др.

10