скачать книгу бесплатно
Закон возглавляет систему экологического законодательства, т. е., в вопросах ОПС нормы других законов не должны противоречить данному законодательству.
Во-вторых, основное направление Закона состоит в обеспечении научно-обоснованного сочетания экологических и экономических интересов с приоритетом охраны здоровья и естественных прав человека на благоприятную окружающую среду. В качестве такого обоснования выступают предельно допустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности на природную среду. Превышение этих норм является экологическим правонарушением.
В-третьих, в отличие от отраслевых законов Закон формулирует требования, обращенные к источникам вредного воздействия на природную среду, т. е. к предприятиям, учреждениям и организациям, оказывающим вредное воздействие на природную среду.
В-четвертых, центральная тема Закона – человек, охрана его жизни, здоровья от неблагоприятного воздействия ОПС. В Законе человек рассматривается и как субъект воздействия на природную среду, несущий ответственность за свою деятельность, и как субъект такого воздействия, наделенный гарантиями на возмещение причиненного вреда.
В-пятых, нормы Закона закрепляют механизм его исполнения, который состоит из системы, включающей экономическое стимулирование хозяйственника в охране ОПС и меры административно-правового воздействия на нарушителей эколого-правовых предписаний. Закон закрепляет экономический механизм охраны ОПС, а также обязательность государственной экологической экспертизы, государственного экологического контроля, его правомочия по приостановлению, ограничению, прекращению деятельности экологически вредных производств, меры административной и уголовной ответственности за экологические правонарушения, возмещение вреда природной среде и здоровью человека, экологическое образование и воспитание.
Эффективность этого механизма зависит от уровня организационной деятельности органов надзора и контроля за состоянием ОПС, от материально-технического и финансового обеспечения природоохранных мероприятий, от исполнительской дисциплины, а также состояние экологической культуры в обществе.
Правовые отношения в области охраны ОПС, обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования определены в следующих действующих законах Российской Федерации, условно разбитых на четыре группы.
Общие законы:
– Об охране окружающей среды;
– Об экологической экспертизе;
– О ратификации Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике;
– О гидрометеорологической службе;
Законы по экологической безопасности:
– О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;
– Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан;
– О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
– О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности;
– О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением;
– О безопасном обращении с пестицидами;
– О безопасности гидротехнических сооружений;
– Об отходах производства и потребления;
Законы по радиационной безопасности:
– Об использовании атомной энергии;
– О радиационной безопасности населения;
– О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов;
Законы по природным ресурсам:
– Об охране атмосферного воздуха;
– Водный кодекс РФ;
– О плате за пользование воздушными объектами;
– Земельный кодекс РФ;
– О недрах;
– О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы
– Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции;
– Лесной кодекс РФ;
– О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах;
– Об особо охраняемых природных территориях;
– О животном мире;
– О ратификации конвенции о биологическом разнообразии;
– О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне РФ;
– О континентальном шельфе РФ.
С 1 января 1997 г. вступил в действие Уголовный кодекс РФ, в котором появилась глава 26 «Экологические преступления», включающая статьи с 246 по 262.
Охрана здоровья и обеспечение благополучия человека – конечная цель охраны ОПС, поэтому в законодательных актах, направленных на охрану здоровья граждан, экологические требования занимают ведущее место. В этом смысле источником экологического права служит Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
Большую роль в обеспечении экологического права играют акты природоресурсного законодательства России, основным из которых являлся Земельный кодекс. Это кодекс периода перехода от административного метода регулирования земельных отношений к гражданско-правовым. Он построен на отмене исключительности государственной собственности на землю и другие природные ресурсы и провозглашения приоритета частной собственности на землю. Земля стала объектом гражданского оборота – купли-продажи, наследования, залога, аренды и т. д. Данное обстоятельство в корне изменило содержание земельных правоотношений и методов их регулирования.
Все нормы Земельного кодекса разделяются на четыре группы.
Первая группа – нормы, регулирующие земельно-гражданские отношения.
Вторая группа – земельно-административные нормы, регулирующие управленческие отношения в области использования, распределения и перераспределения земель, их учета по количеству и качеству.
Третья группа – земельные отношения, связанные с использованием земель и выполнением прав и обязанностей землепользователями.
Четвертая группа – земельно-экологические нормы, регламентирующие охрану земель в качестве природного фактора и защиту ОПС от вредного воздействия при использовании земель.
В этой части Земельный кодекс нужно рассматривать как источник экологического права. Конституция РФ внесла ряд существенных изменений в статьи Земельного кодекса, регламентирующих куплю-продажу.
Отход от административного метода регулирования характерен и для других актов природоресурсного законодательства. Вместе с тем, в ряде законов наблюдается тенденция к укреплению административно-правового метода регулирования за счет сокращения норм экологической защиты.
Так произошло с Законом «О недрах», принятым в 1992 году (последняя редакция от 10.07.2023 №296-ФЗ). Цель правового регулирования использования недр как объекта государственной собственности состоит, согласно содержанию закона, в решении трех проблем: установление строгой системы лицензирования на использование недр; введение оплаты за использование недр; распределение доли доходов, получаемых от использования недр, добычи ископаемых, захоронения вредных веществ. Несмотря на то, что недра являются природным объектом, составной частью ОПС, охраняемой государством, в Закон не включены нормы собственно эколого-правового содержания. Следовательно, говорить о законе «О недрах» как об источнике экологического права можно только в самом общем виде.
Правовые нормы по управлению охраной природы и рациональному природопользованию содержатся и в других актах природоресурсного законодательства. В них содержатся и административные, и эколого- правовые нормы. Некоторые из них устарели и требуют доработки с учетом рыночных отношений, так как были приняты правительством России в условиях социалистических отношений.
Постановления правительства по вопросам экологии можно разбить на три группы.
К первой группе относятся те, которые принимаются во исполнение закона для конкретизации отдельных положений.
Вторая группа постановлений предназначена для определения компетенции органов управления и контроля.
Третья группа постановлений правительства РФ включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений.
Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом издавать нормативные акты в рамках своей компетенции. Они предназначены для обязательного исполнения другими министерствами и ведомствами, физическими и юридическими лицами.
Немаловажную роль играют нормативные правила – санитарные, строительные, технико-экономические, технологические и т. д. К ним относятся нормативы качества ОПС: нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации и т. д. Эти нормативы представляют собой технические правила и в этом виде они не рассматриваются как источники права. Закон «Об охране окружающей среды» (ст. 19—29) устанавливает юридическую обязанность их исполнения, что и придает нормам Закона юридический характер. Ведомственные нормативные акты могут быть отменены правительством РФ, если они противоречат закону.
Акты вступают в силу только после регистрации в министерстве юстиции и публикации. Согласно Конституции РФ, субъекты Федерации также вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению. Нормотворческой деятельностью вправе заниматься представительные и исполнительные органы власти республик, краев, областей, автономных образований, городов Москва и Санкт-Петербург.
Конституция РФ (ст. 76) устанавливает твердое правило: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В случае наличия противоречия между нормативными актами субъектов Федерации и статьями федеральных законов первые подлежат отмене указом президента РФ или постановлением правительства РФ.
Помимо специальных нормативно-правовых актов экологического содержания в последние годы широко используется экологизация нормативных актов, регулирующих экологическую, хозяйственную и административную деятельность предприятий. Под экологизацией понимают внедрение экологических требований в нормативно-правовые акты неэкологического содержания. Необходимость такого процесса объясняется тем, что экологические законы не всегда могут напрямую касаться хозяйствующих субъектов, занятых в различной сфере производства.
Так, Закон РФ о защите прав потребителей (ст. 7) дает право потребителю требовать, чтобы товары были безопасны для его жизни. Он также дает право органам управления на приостановление реализации товаров, если создается угроза здоровью граждан, либо состоянию окружающей среды. В законах о местном самоуправлении, о налогообложении юридических лиц отражены различные льготы за снижение выбросов, использование чистых технологий и т. д.
Тема 2.2 Законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы государственного регулирования экологической безопасности
2.2.1 Нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы государственного регулирования экологической безопасности
Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим вопросы государственного регулирования экологической безопасности, является Указ Президента РФ от 19.04.2017 №176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года».
Экологическая безопасность Российской Федерации (далее – экологическая безопасность) является составной частью национальной безопасности.
Стратегия – документ стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определяющий основные вызовы и угрозы экологической безопасности, цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности.
Правовую основу Стратегии составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и другие федеральные законы, Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 №683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденные Президентом Российской Федерации 30.04.2012 и иные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации.
Стратегия является основой для формирования и реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности на федеральном, региональном, муниципальном и отраслевом уровнях.
Достижение целей экологической безопасности осуществляется путем проведения единой государственной политики, направленной на предотвращение и ликвидацию внутренних и внешних вызовов и угроз экологической безопасности.
Целями государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.
Для достижения указанных целей с учетом вызовов и угроз экологической безопасности должны быть решены следующие основные задачи:
а) предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод, повышение качества воды в загрязненных водных объектах, восстановление водных экосистем;
б) предотвращение дальнейшего загрязнения и уменьшение уровня загрязнения атмосферного воздуха в городах и иных населенных пунктах;
в) эффективное использование природных ресурсов, повышение уровня утилизации отходов производства и потребления;
г) ликвидация накопленного вреда окружающей среде;
д) предотвращение деградации земель и почв;
е) сохранение биологического разнообразия, экосистем суши и моря;
ж) смягчение негативных последствий воздействия изменений климата на компоненты природной среды.
Решение основных задач в области обеспечения экологической безопасности должно осуществляться по следующим приоритетным направлениям:
а) совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а также институциональной системы обеспечения экологической безопасности;
б) внедрение инновационных и экологически чистых технологий, развитие экологически безопасных производств;
в) развитие системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, создание индустрии утилизации, в том числе повторного применения, таких отходов;
г) повышение эффективности осуществления контроля в области обращения радиационно-, химически- и биологически-опасных отходов;
д) строительство и модернизация очистных сооружений, а также внедрение технологий, направленных на снижение объема или массы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сбросов загрязняющих веществ в водные объекты;
е) минимизация (снижение до установленных нормативов) рисков возникновения аварий на опасных производственных объектах и иных чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
ж) повышение технического потенциала и оснащенности сил, участвующих в мероприятиях по предотвращению и ликвидации негативных экологических последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
з) ликвидация негативных последствий воздействия антропогенных факторов на окружающую среду, а также реабилитация территорий и акваторий, загрязненных в результате хозяйственной и иной деятельности;
и) минимизация ущерба, причиняемого окружающей среде при разведке и добыче полезных ископаемых;
к) сокращение площади земель, нарушенных в результате хозяйственной и иной деятельности;
л) осуществление эффективных мер по сохранению и рациональному использованию природных ресурсов, в том числе лесных, охотничьих и водных биологических ресурсов, по сохранению экологического потенциала лесов;
м) расширение мер по сохранению биологического разнообразия, в том числе редких и исчезающих видов растений, животных и других организмов, среды их обитания, а также развитие системы особо охраняемых природных территорий;
н) создание и развитие системы экологических фондов;
о) активизация фундаментальных и прикладных научных исследований в области охраны окружающей среды и природопользования, включая экологически чистые технологии;
п) развитие системы экологического образования и просвещения, повышение квалификации кадров в области обеспечения экологической безопасности;
р) углубление международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и природопользования с учетом защиты национальных интересов.
Основными механизмами реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются:
а) принятие мер государственного регулирования выбросов парниковых газов, разработка долгосрочных стратегий социально-экономического развития, предусматривающих низкий уровень выбросов парниковых газов и устойчивость экономики к изменению климата;
б) формирование системы технического регулирования, содержащей требования экологической и промышленной безопасности;
в) проведение стратегической экологической оценки проектов и программ развития Российской Федерации, макрорегионов, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также экологической экспертизы и экспертизы проектной документации, экспертизы промышленной безопасности;
