Правовые основы деятельности руководителя частной охранной организации

Органы внутренних дел обязаны устанавливать достоверность сведений, изложенных в представленных документах и приложениях к ним.

Основанием для отказа в предоставлении лицензии является несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям.

Статья 11.4 Закона определяет порядок переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии на осуществление частной охранной деятельности.

Документ, подтверждающий наличие лицензии на осуществление частной охранной деятельности, подлежит переоформлению в случае:

1) продления срока действия лицензии;

2) намерения лицензиата осуществлять новый (новые) вид (виды) охранных услуг, не указанный (не указанные) в предоставленной лицензии;

3) реорганизации охранной организации;

4) изменения наименования охранной организации или места её нахождения.

В случае продления срока действия лицензии или намерения лицензиата осуществлять новый (новые) вид (виды) охранных услуг представляются соответствующее заявление и документы по данному виду услуг, предусмотренные положением о лицензировании частной охранной деятельности.

В случае реорганизации охранной организации либо изменения её наименования или места нахождения данная охранная организация в течение пятнадцати суток с даты внесения соответствующих изменений в единый государственный реестр юридических лиц либо с даты изменения своего места нахождения обязана подать в орган внутренних дел, выдавший лицензию, соответствующее заявление с приложением документов, подтверждающих указанные обстоятельства. При этом в течение трех суток с даты подачи в регистрирующий орган заявления о государственной регистрации, связанной с реорганизацией охранной организации либо с изменением её наименования или места нахождения, данная охранная организация в порядке, установленном положением о лицензировании частной охранной деятельности, обязана уведомить об указанных обстоятельствах орган внутренних дел, выдавший лицензию.

Переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии на осуществление частной охранной деятельности, производится в порядке, предусмотренном для предоставления лицензии, в срок не более тридцати дней. На период переоформления действие лицензии не приостанавливается.

Для осуществления действенного государственного контроля за частной охранной деятельностью законодательство в сфере охраны устанавливает перечень лицензионных требований и условий. Они сформулированы в постановлении Правительства РФ № 600 от 14 августа 2002 г.

Лицензионными требованиями и условиями при осуществлении охранной деятельности являются:

а) наличие письменного договора с каждым клиентом, оформленного в соответствии с требованиями законодательства, регламентирующего охранную деятельность;

б) наличие у работников лицензиата, осуществляющих охранные функции, квалификации, отвечающей требованиям Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и подтвержденной удостоверениями охранника;

в) соблюдение лицензиатом требований нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих охранную деятельность, а также оборот оружия и специальных средств.

Государственный контроль ОВД за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий в частной охранной деятельности предусмотрен в пункте 5 ч. 3 ст. 11.2. Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Федеральный закон «О полиции» (п. 9 ст. 2) предусматривает осуществление полицией контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной охранной деятельности и относит его к одному из основных направлений деятельности полиции. Пункт 24 ст. 13 Федерального закона «О полиции» предоставляет право полиции осуществлять контроль за деятельностью частных охранных организаций. По своей сути указанные понятия не тождественны. Они соотносятся между собой как часть и целое. Наиболее широким по содержанию понятием среди них является понятие «контроль за деятельностью частных охранных организаций», поскольку он предполагает осуществление контроля за деятельностью охранных организаций в целом. Поэтому контроль за соблюдением законодательства в сфере охраны, за соблюдением лицензионных требований и условий при осуществлении частной охранной деятельности являются одним из направлений, составной частью контроля за деятельностью частных охранных организаций.

Порядок осуществления государственного контроля в частной охранной деятельности определяется Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (ст. 20), а также следующими нормативными правовыми актами: Положением о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ № 600 от 14 августа 2002 года, приказом МВД России № 447 от 19 июня 2006 г., которым утверждена Инструкция об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации. При этом указанные подзаконные нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей требованиям, установленным федеральным законодательством.

Согласно статье 20 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» лицензионный контроль проводится органом внутренних дел в целях проверки соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении частной охранной деятельности. В этих целях орган внутренних дел в пределах своей компетенции проводит плановую и внеплановую проверки. Указанные проверки проводятся на основании распоряжений (приказов) органа внутренних дел.

Плановая проверка может проводиться не чаще одного раза в три года. Продолжительность её проведения не должна превышать месяц. О проведении внеплановой проверки в обязательном порядке уведомляется прокурор субъекта Российской Федерации.

Кроме того, о проведении плановой проверки лицензиат извещается не менее чем за три дня (п. 8 Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утв. постановлением Правительства РФ от 14.08.2002 № 600).

Плановые и внеплановые проверки проводятся на основании распоряжения (приказа) органа внутренних дел, копия которого предъявляется лицензиату перед началом проверки одновременно со служебным удостоверением.

Статьей 20 Закона определён исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановой проверки. Так, внеплановой проверке подлежит деятельность лицензиата в следующих случаях:

– если в результате проведения плановой проверки были выявлены нарушения лицензионных требований и условий;

– если от органов государственной власти и органов контроля (надзора) получена информация о создающем угрозу здоровью и жизни граждан нарушении лицензиатом законодательства Российской Федерации, регламентирующего деятельность частных детективов и частных охранных организаций;

– если имеются обращения граждан и (или) юридических лиц с жалобами на нарушение их прав и законных интересов действиями (бездействием) лицензиата, либо его работников, а также, если получена иная информация, подтверждаемая документами и другими доказательствами, свидетельствующими о наличии такого нарушения.

При проведении проверки лицензиат в соответствии с законодательством в сфере охраны и изданными на его основе нормативными правовыми актами Правительства РФ и федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел, обязан представить необходимые объяснения и документы.

По результатам проверки составляется акт в 2 экземплярах, один из которых вручается лицензиату. В случае выявления нарушений лицензионных требований и условий в акте указывается, какие именно требования и условия нарушены, и устанавливается срок их устранения.

По окончании проверки должностное лицо органа внутренних дел производит запись в журнале учёта мероприятий по контролю, хранящемуся у лицензиата.

В зависимости от характера нарушения лицензирующий орган вправе вынести предупреждение лицензиату (в данном случае предупреждение не выступает в качестве меры административного наказания по смыслу КоАП РФ, а носит характер властного предписания органа государственной власти об устранении нарушения), или составить протокол об административном правонарушении как в отношении юридического лица, так и в отношении руководителя и (или) работника частной охранной организации.

Следует иметь в виду, что за одно административное правонарушение к административной ответственности одновременно могут быть привлечены юридическое лицо, руководитель и работник юридического лица. Такое возможно, например, в случае, когда частная охранная организация допустила до работы в качестве охранника лицо, не имеющее правового статуса частного охранника. В данной ситуации к административной ответственности за подобное правонарушение может быть привлечено как само юридическое лицо, поскольку наличие у работников охранной организации, выполняющих охранные функции, квалификации частного охранника является лицензионным требованием и условием, так и руководитель, поскольку он допустил до выполнения охранных функций лицо, не имеющее правового статуса частного охранника. При этом к ответственности может быть привлечен и сам охранник, поскольку оказывает охранные услуги с нарушением установленных законом требований.

Лицензиат в течение установленного срока должен устранить выявленные при проведении проверки нарушения и известить об этом в письменной форме орган, проводивший проверку.

В случае если в установленный срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, орган внутренних дел обязан обратиться в суд с заявлением о приостановлении действия лицензии на срок до шести месяцев, либо об аннулировании лицензии.

Более детально вопросы, касающиеся лицензионного контроля за частной охранной деятельностью, определены в приказе МВД России № 447 от 19 июня 2006 г., которым утверждена Инструкция об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации (далее – Инструкция).

Однако данную Инструкцию следует применять с учётом изменений, внесенных в Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», поскольку Инструкция издавалась до принятия указанных законодательных изменений и ориентирована на положения Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», который в настоящее время в вопросах регулирования частной охранной деятельности не применяется.

В разделе 11 Инструкции определены полномочия органов внутренних дел в сфере лицензирования частной охранной деятельности. Так, ДООП и ДРО МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ осуществляют полномочия и принимают меры:

по предоставлению лицензий на осуществление негосударственной (частной) охранной деятельности, оформлению и переоформлению документов, подтверждающих её наличие юридическим лицом;

по выдаче, продлению срока действия удостоверений охранника;

по организации контрольных мероприятий, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими негосударственную (частную) охранную деятельность;

по приостановлению, возобновлению и аннулированию действия лицензий и аннулированию удостоверения частного охранника.

Для осуществления указанных полномочий должностные лица соответствующих лицензионно-разрешительных подразделений в пределах своей компетенции:

проверяют и устанавливают достоверность сведений в документах, представленных гражданами и юридическими лицами для получения лицензий на осуществление негосударственной (частной) охранной деятельности, оформления (переоформления) документов, подтверждающих их наличие, согласования уставов служб безопасности, получения удостоверений частного охранника;

проводят проверки деятельности лицензиатов на предмет выполнения ими лицензионных требований и условий;

выносят юридическим лицам предупреждения о нарушении законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих частную охранную деятельность или принимают меры по приостановлению действия лицензии либо по её аннулированию в установленном порядке;

дают предписания, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливают сроки их устранения;

в установленном порядке требуют от юридических лиц представление документов, их копий, объяснений, письменной или устной информации, необходимой для осуществления контрольных функций лицензирующего органа.

Раздел VIII Инструкции определяет порядок осуществления контроля за негосударственной (частной) охранной деятельностью. В нем, прежде всего, определено, что контроль за негосударственной (частной) охранной деятельностью осуществляется органами внутренних дел в процессе выдачи соответствующих лицензий, удостоверений, ведения учётных дел, проведения плановых и внеплановых проверок субъекта частной охранной деятельности.

При осуществлении контроля, сотрудники органов внутренних дел, руководствуются настоящей Инструкцией, законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими деятельность органов внутренних дел.

В подразделении лицензионно-разрешительной работы органа внутренних дел, выдавшего лицензию на осуществление частной охранной деятельности, на каждое юридическое лицо ведется учётное дело, в котором концентрируются документы, послужившие основанием для предоставления лицензии, а также информация об их деятельности, сведения о персонале, материалы плановых (внеплановых) проверок и иные сведения.

О начале и об окончании оказания охранных услуг, изменении состава учредителей (участников) частная охранная организация обязана уведомить органы внутренних дел в порядке, установленном Правительством РФ.

Уведомление о начале и об окончании оказания охранных услуг оформляется по установленной форме (приложение № 8, № 9 к Инструкции) и представляется в соответствующий орган внутренних дел. Допускается направление уведомления заказным письмом либо телеграммой с содержанием всей необходимой информацией.

Определён в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (статья 11.5) также и порядок приостановления действия лицензии и аннулирования лицензии.

Органы внутренних дел вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, указанных в части девятой указанной статьи. При этом устанавливается срок устранения выявленных нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, который не может быть более месяца. Приостановление действия лицензии за не являющиеся грубыми неоднократные нарушения лицензионных требований и условий не допускается без предварительных письменных предупреждений лицензиата и без предоставления ему времени для устранения указанных нарушений.

В случае если в установленный срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, орган внутренних дел обязан обратиться в суд с заявлением о приостановлении действия лицензии на срок до шести месяцев, либо об аннулировании лицензии.

Срок действия лицензии на время приостановления её действия не продлевается.

Законодатель, предоставляя право органам внутренних дел приостанавливать действие лицензии на частную охранную деятельность, вместе с тем, не раскрывает, что следует понимать под этой мерой, какие правовые последствия влечет за собой принятие данного решения.

Представляется, дать правильный ответ на этот вопрос можно на основе анализа законодательства, регулирующего меры воздействия на лицензиата, допустившего соответствующие нарушения при осуществлении того или иного вида деятельности. Действующее законодательство к числу таких мер воздействия относит: административное приостановление деятельности, аннулирование лицензии и приостановление действия лицензии.

Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности (на срок до девяноста суток) соответствующих субъектов предпринимательской деятельности и представляет собой одно из административных наказаний, применяемых только судом и только за совершение административного правонарушения. Эта мера применяется судом лишь в случаях, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания и влечет за собой прекращение деятельности лицензиата на период до девяноста суток. Административное приостановление деятельности автоматически влечет за собой приостановление действия лицензии. Согласно части 2 ст. 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующий орган в течение трех суток со дня вступления в силу указанного решения суда приостанавливает действие лицензии.

Не вызывает сомнения, что в случае принятия судьей решения об административном приостановлении деятельности приостановление действия лицензии, осуществляемое лицензирующим органом, означает ни что иное как прекращение лицензиатом деятельности в течение установленного судьей срока.

Аннулирование лицензии это административно-правовая санкция, применяемая судом к лицензиату, которая также прекращает действие лицензии. Эта мера не предусматривает приостановление действия лицензии или её переоформления. В данном случае этот вид деятельности может осуществляться в дальнейшем только при получении новой лицензии в порядке, установленном законодательством. Указанная мера применяется только судом и при условии, если лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата. Другими словами, лицензия может быть аннулирована судом только в том случае, если суд приостановил деятельность за совершение административного правонарушения, которое предусматривает такую меру наказания, и лицензиат не устранил нарушение в установленный судьей срок (ст. 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»).

Аннулирование лицензии, как и административное приостановление деятельности, влекут за собой прекращение деятельности. Различие состоит лишь в том, что при аннулировании лицензии деятельность прекращается вообще, а при административном приостановлении деятельности – на определённый срок.

Действующее законодательство, наряду с административным приостановлением деятельности и аннулированием лицензии, предусматривает также возможность приостановления действия лицензии. Под приостановлением действия лицензии в теории обычно понимается акт государственного органа, принятый в рамках лицензионного контроля. Целью принятия решения о приостановлении действия лицензии является побуждение лицензиата привести свою деятельность в соответствие с законодательством.

В отличие от Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (ст. 11.5) устанавливает особый порядок и основания для принятия указанной меры. Так, если статья 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривает приостановление действия лицензии только в случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности, то в соответствии с частью 1 ст. 11.5 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» решение о приостановлении действия лицензии на частную охранную деятельность принимается органом внутренних дел без судебного решения об административном приостановлении деятельности. Другими словами, действие лицензии приостанавливается за совершение нарушений (независимо от того, считать их грубыми нарушениями лицензионных требований или грубыми нарушениями осуществления частной охранной деятельности), которые либо не являются административными правонарушениями вообще, либо – если и являются таковыми, то не предусматривают наказания, влекущего административного приостановления деятельности.

Учитывая, что статья 11.5 Закона, в отличие от статьи 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», не устанавливает, какие правовые последствия влечет за собой подобное приостановление действия лицензии на охранную деятельность, то на практике эту меру понимают как прекращение частной охранной деятельности на срок до одного месяца.

Применительно к частной охранной деятельности это означает, что руководитель частной охранной организации на время приостановления действия лицензии должен расторгнуть договоры с заказчиками, снять с объектов охрану, и как следствие этого, уволить частных охранников. Вряд ли такое понимание соответствует смыслу и духу законодательства, регулирующего вопросы приостановления действия лицензии, административного приостановления деятельности и аннулирования лицензии, обеспечивает баланс интересов субъектов частной охранной деятельности, пользователей охранных услуг. Если понимать приостановление действия лицензии, таким образом, то эта мера по своим правовым последствиям ничем не отличается от административного приостановления деятельности и аннулирования лицензии, хотя применяется за совершение менее общественно опасных деяний и выносится без соблюдения судебных гарантий.

Так, например, административное приостановление деятельности применяется только судом и при соблюдении следующих условий:

– должно быть совершено административное правонарушение, предусматривающее данную меру наказания;

– наличия угрозы жизни или здоровью людей;

– в случае возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, а также в области градостроительной деятельности;

– только в случаях, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Для сравнения обратимся к анализу содержания статьи 11.5 Закона, предусматривающей основания приостановления действия лицензии и соответствующие пункты проекта постановления Правительства РФ, в которых названы лицензионные требования и условия. Нарушение ни одного из них не образует состава административного правонарушения, за которое могло бы быть назначено наказание, влекущее административное приостановление деятельности, принимаемое судом.

Кстати, в связи с установлением в КоАП РФ наказания в виде административного приостановления деятельности, ставился вопрос об исключении из Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» такой меры воздействия в отношении лицензиата как приостановление действия лицензии.

Так, в Заключении Президента РФ от 09.12.2004 г. на проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» отмечалось, что «во избежание проблем в правоприменительной практике представляется целесообразным исключить из законопроекта новации, касающиеся приостановления действия лицензии с учётом предполагаемого дополнения Кодекса новой санкцией в виде административного приостановления деятельности».

Однако данное положение реализовано не было, что, по всей видимости, и привело к появлению проблем, связанных с приостановлением действия лицензии.

Еще более существенные основания установлены для аннулирования лицензии. Такое решение суд может принять только в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нарушение прав, законных интересов, нанесение ущерба здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации.

Поэтому с учётом изложенного, а также исходя из серьёзности правовых последствий, которые наступают для лицензиата, других граждан и юридических лиц, приостановление действия лицензии должно влечь за собой прекращение частной охранной деятельности только при наличии судебного решения об административном приостановлении деятельности.