Финансовое право России

Отметим, что на несколько иных позициях находятся другие ученые-экономисты. Например, в работах представителей ленинградской (санкт-петербургской) научной школы (М. В. Романовский, О. В. Врублевская, Б. М. Сабанти и др.) структура финансовой системы – совокупность двух системообразующих элементов:

1. Финансы хозяйствующих субъектов (финансы коммерческих предприятий и организаций, финансы финансовых посредников, финансы некоммерческих организаций).

2. Государственные и муниципальные финансы (бюджетная система, государственный кредит)[102].

А. М. Бабич и Л. Н. Павлова в своих работах выделяют следующую структуру финансовой системы:

1. Государственные и муниципальные финансы.

2. Финансы предприятий.

3. Страхование.

4. Финансы домашних хозяйств[103].

Во многом такие воззрения, по нашему мнению, продиктованы определенными традициями советского времени. Как известно, тип государственного устройства, сложившиеся формы управления и взаимоотношений между членами общества определяют и особенности финансовой системы. В частности, как отмечает С. И. Лушин, «…в странах социалистической модели экономики, в том числе и бывшем СССР, в силу монополии государственной собственности на средства производства и наличия мощного государственного аппарата основной ее задачей было обслуживание государственных потребностей. Государственные финансы подчиняли себе и финансы предприятий и общественных организаций; даже сбережения населения, привлеченные системой сберкасс, рассматривались как доходы государства»[104].

В юридической науке указанные выше позиции получают некоторую проекцию.

О. Н. Горбунова дает следующую структуру финансовой системы:

1. Бюджетная система (федеральный, региональный и местный бюджеты).

2. Государственные внебюджетные фонды.

3. Фонды, консолидированные в бюджете.

4. Внебюджетные децентрализованные фонды.

5. Фонды страхования.

6. Кредит (государственный и банковский).

7. Финансы хозяйствующих субъектов (ресурсовые фонды)[105].

В другой работе О. Н. Горбунова и Е. Ю. Грачева указывают в качестве элементов рассматриваемой системы:

1. Государственные финансы.

2. Финансы хозяйствующих субъектов.

3. Местные финансы.

4. Фонды страхования.

5. Кредит (государственный и банковский)[106].

В одной из своих работ Е. Ю. Грачева выделяла следующую структуру финансовой системы:

1. Государственные финансы.

2. Финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности.

3. Кредитование.

4. Страхование[107].

В свою очередь, М. В. Карасева элементами финансовой системы считает:

1. Бюджетные фонды.

2. Внебюджетные фонды.

3. Государственный и муниципальный кредит.

4. Страховые фонды.

5. Финансы предприятий и организаций[108].

Н. И. Химичева в качестве элементов финансовой системы рассматривала следующие звенья:

1. Бюджетная система с входящими в нее государственными (федеральными, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами.

2. Внебюджетные целевые фонды.

3. Финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства.

4. Имущественное и личное страхование.

5. Кредит (государственный, муниципальный, банковский)[109].

Согласно позиции В. А. Парыгиной, финансовая система представляет собой взаимосвязанную совокупность следующих элементов (подсистем):

1. Бюджетная система.

2. Налоговая система.

3. Платежная система.

4. Валютная система[110].

Кроме того, здесь же необходимо отметить позицию Ю. А. Крохиной. Так, в кратком курсе финансового права она выделяет следующие звенья финансовой системы:

1. Бюджетная система с входящими в нее государственными (федеральными, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами.

2. Внебюджетные целевые фонды.

3. Кредит (государственный, муниципальный, банковский).

4. Финансы имущественного и личного страхования.

5. Финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства[111].

В более поздней работе она указывает, что элементами финансовой системы являются следующие звенья:

1. Бюджетная система, которую образуют федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты.

2. Внебюджетные государственные и муниципальные фонды.

3. Кредит.

4. Обязательное государственное страхование.

5. Финансы предприятий любых форм собственности, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства[112].

Таким образом, несмотря на дискуссионность рассматриваемого вопроса, комплексный анализ доктринальных положений экономической (финансовой) и юридической (финансово-правовой) науки позволяет утверждать, что, как всякое системное явление, финансовая система в ее институциональном смысле представляет собой единый взаимосвязанный механизм подсистем (бюджетная, налоговая, денежная, валютная), каждая из которых является по отношению к ней системой более низкого уровня.

При этом, как подчеркивает Е. Ю. Грачева, каждый институт финансовой системы подразделяется на элементы, подинституты в соответствии с внутренними содержащимися в нем финансовыми взаимосвязями. Складывающиеся в процессе публичной финансовой деятельности отношения представляют собой не простую их совокупность, а целостную систему, порядок их расположения, взаимодействия между собой[113].

В заключение еще раз подчеркнем значение вопроса о структуре финансовой системы. Почему так важна четкость и максимальная определенность в вопросе о том, какой видится отечественная финансовая система, из каких элементов она состоит, какие внутрисистемные связей ее характеризуют? Как уже указывалось выше, финансовая система выступает объективной основой для формирования механизма финансово-правового регулирования. Поэтому рассматриваемый выше вопрос напрямую увязан со степенью эффективности такого регулирования.

Рассматриваемая категория используется законодателем, но, к сожалению, легально не определена. При этом нельзя не согласиться с Е. В. Покачаловой, когда она отмечает, что присутствие в многочисленных правовых актах термина «финансовая система» свидетельствует, с одной стороны, о необходимости такого легитимного закрепления содержания названной категории, а с другой стороны, именно отсутствие правового закрепления самого термина «финансовая система» является причиной столь разнородного интерпретационного подхода к его содержанию в доктрине и в правовых актах разной юридической силы[114].

3. Организация управления финансовой системой Российской Федерации. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность

В отечественной экономической (финансовой) науке традиционно считается, что финансовая система как организационная форма планомерного формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов представляет собой совокупность непосредственно осуществляющих финансовую деятельность финансовых учреждений страны. При этом общее управление финансовой системой всегда осуществляют высшие органы государственной власти и государственного управления (глава государства, правительство, парламент). Обязанности и роль отдельных звеньев финансового аппарата определяются функциями и правами советующих органов государственной власти[115].

Отмечается, что в той или иной степени все государственные органы и органы местного самоуправления вовлечены в финансовую деятельность. При этом аппарат управления финансовой системой имеет три звена: центральное (федеральное) звено, региональные (на уровне субъектов Федерации) и местные органы.

1. Органы общей компетенции

Президент РФ является главой государства; определяет основные направления государственной финансовой политики; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в процессе финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка Российской Федерации и ставит перед Думой вопрос об его освобождении от должности; назначает и освобождает от должности министра финансов; подписывает и обнародует федеральные законы, издает указы и распоряжения (в том числе финансовые); ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ (в том числе по финансово-правовым вопросам);

Правительство РФ, высшие органы исполнительной власти субъектов Федерации, местные администрации (высшие федеральные органы государственной власти, региональные органы исполнительной и законодательной власти, исполнительные и представительные органы местного самоуправления) осуществляют разработку и внесение на рассмотрение соответствующих законодательных и представительных органов проектов актов федерального и регионального финансового законодательства, проектов решений (муниципальных актов) о местных финансах; разрабатывают и представляет в Государственную Думу, законодательные органы субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления проекты соответствующих бюджетов и обеспечивает их исполнение; Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики; Правительство РФ дает обязательные заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета; Правительство РФ издает постановления и распоряжения (в том числе по финансово-правовым вопросам), обеспечивает их исполнение и др.

Федеральное Собрание РФ, законодательные органы субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления, парламенты являются представительными и законодательными органами соответствующего уровня, принимают акты федерального и регионального финансового законодательства, решения (муниципальные акты) о местных финансах; обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации (в том числе по финансово-правовым вопросам); Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов, Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности председателя Центрального банка РФ, назначает на должность и освобождает от должности председателя Счетной палаты и вторую половину состава ее аудиторов и др.

Судебные органы (Конституционный Суд РФ среди прочего разрешает дела о соответствии Конституции РФ актов федерального и регионального финансового законодательства, решения (муниципальные акты) о местных финансах и не вступивших в силу международных договорах РФ (в том числе по финансово-правовым вопросам), дает толкование финансово-правовым положениям Конституции РФ; Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, поэтому суды общей юрисдикции среди прочего рассматривают споры, связанные с финансовыми вопросами).

2. Органы специальной компетенции, созданные для осуществления публично-правовой финансовой деятельности:

Министерство финансов РФ (Минфин России) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в представленных направлениях и сферах деятельности, обеспечивающий непосредственное проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики и координирующий деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в финансовой сфере.

Министерство финансов учреждено Манифестом 8 (20) сентября 1802 г. «Об учреждении Министерств»[116], в его обязанности входило «управление казенными и Государственными частями, кои доставляют Правительству нужные на содержание его доходы, и генеральное всех доходов рассигнование по разным частям государственных расходов. Управление частями, доставляющими Правительству доходы, должно быть основано на таких правилах, чтобы удаляя всякое отягощение народа, было столь же выгодно для казны, как и вообще удобно к умножению богатства в Империи Нашей, и чтобы источники Государственных доходов не токмо не истощались, но сколь возможно делались обильнее; рассигнование же сих доходов должно быть сообразно с самым точным, ясным и хозяйственному распоряжению соответственным порядком». На министра финансов манифест возлагал еще обязанность «при конце каждого года делать для наступающего подробный штат общих государственных расходов»[117].

В одном из первых советских пособий по финансовому праву специально подчеркивалась институциональная роль финансовых органов: «финансовое законодательство проводится в жизнь через соответствующий аппарат, каковым служит Народный Комиссариат Финансов со всеми его подразделениями и органами. …Главные части Наркомфина СССР соответствуют главным отраслям финансового законодательства и, вообще, финансовой деятельности государства»[118]. Неслучайно, на всех, самых сложных исторических этапах, именно финансовые органы, обеспечивая бесперебойность функционирования государственного аппарата, всегда выступали каркасом, ядром жесткости отечественной государственности. В этом смысле показательна, например, огромная созидательная роль Наркомата финансов СССР в годы Великой Отечественной войны[119].

В настоящее время основные долгосрочные цели Минфина России, определяющие содержание его планов, проектов, целевых ориентиров деятельности, это:

– обеспечение стабильных экономических условий и структурная трансформация экономики;

– улучшение условий ведения бизнеса и конкурентной среды через повышение качества администрирования доходов бюджета;

– справедливое распределение национального дохода через повышение эффективности управления бюджетными расходами;

– обеспечение сбалансированного регионального развития через совершенствование межбюджетных отношений;

– формирование долгосрочных финансовых ресурсов для развития экономики и обеспечение стабильности финансового рынка;

– формирование надежных источников финансирования и развитие национального рынка заемного капитала[120].

Основными задачами деятельности Минфина России являются:

– совершенствование финансовой системы Российской Федерации, развитие финансового федерализма;

– разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации;

– разработка проекта федерального бюджета; обеспечение исполнения федерального бюджета;

– составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

– разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков в Российской Федерации и другие задачи;

– участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней;

– разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;

– осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля.

Федеральное казначейство РФ (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, внешнему контролю качества работы аудиторских организаций. Находится в ведении Минфина РФ.

Основными задачами деятельности органов казначейства являются:

– организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета на казначейских счетах, исходя из принципа единства кассы;

– регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;

– осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, оперативное управление этими ресурсами;

– сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии финансовой системы Российской Федерации;

– управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ и др.

Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия:

– доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

– ведет учет операций по казначейскому исполнению федерального бюджета;

– открывает в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

– открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

– ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

– ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;

– составляет и представляет в Минфин РФ оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

– получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

– осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы РФ;

– осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

– осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;

– осуществляет в установленном порядке казначейское обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

– обеспечивает проведение платежей из бюджетов бюджетной системы РФ от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;

– осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;

– осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств и др.

Кроме того, с 2021 г. Федеральное казначейство осуществляет казначейское сопровождение (проведение операций с денежными средствами юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц – производителей товаров, работ, услуг – полученных ими на основании государственных (муниципальных) контрактов и договоров (соглашений), источником финансового обеспечения исполнения которых являются предоставляемые из бюджетов денежные средства целевого характера) и проводит бюджетный мониторинг в системе казначейских платежей (деятельность по своевременному предупреждению и предотвращению финансовых нарушений участников системы казначейских платежей).

Федеральная налоговая служба РФ (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также ряд других функций в финансовой и налоговой сферах. Находится в ведении Минфина России.

ФНС России осуществляет контроль и надзор:

– за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов, сборов и страховых взносов;

– правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей;

– соблюдением резидентами (за исключением кредитных организаций, некредитных финансовых организаций) и нерезидентами валютного законодательства требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля (за исключением контроля за валютными операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров или их вывозом из РФ) и др.;

– соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения;

– полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

– исполнением организациями, содержащими тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующими и проводящими лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме, Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также за организацией и осуществлением внутреннего контроля и др.

Федеральная таможенная служба РФ (ФТС России) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области таможенного дела, функции органа валютного контроля, функции по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ, а также санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора, функции по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов, а также иных связанных с ними преступлений и правонарушений. Находится в ведении Минфина России.

ФТС России в рамках своих полномочий разрабатывает:

– порядок списания задолженности по уплате таможенных платежей (недоимки), пеням, процентам, признанной безнадежной к взысканию, а также перечень документов, подтверждающих обстоятельства признания безнадежной к взысканию такой задолженности;

– форму и порядок заполнения решения о взыскании денежных средств в бесспорном порядке;

– формы свидетельств о включении в реестр таможенных представителей, реестр владельцев складов временного хранения, реестр владельцев таможенных складов, реестр владельцев магазинов беспошлинной торговли, реестр уполномоченных экономических операторов и порядок их заполнения;

– форму и порядок ведения реестра банков, иных кредитных организаций и страховых организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных пошлин, налогов;

– порядок контроля таможенной стоимости товаров, вывозимых из Российской Федерации (по согласованию с Минфином РФ) и др.

Федеральная служба по финансовому мониторингу РФ (Росфинмониторинг) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения, по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций, а также функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, и по выработке мер противодействия этим угрозам. Руководство деятельностью Росфинмониторинга осуществляет президент РФ.