Годы в Белом доме. Том 1

Мы не добились прогресса по вопросу о европейской безопасности, особенно по Берлину. Восточные немцы начали мини-кризис, мешая доступу в знак протеста против проведения выборов федерального президента в Западном Берлине, хотя три кампании предыдущих выборов прошли без каких-либо инцидентов. 22 февраля, накануне своего первого визита в Европу, Никсон приказал активизировать поездки американских военных в Западный Берлин. Он сделал это вопреки мучительному несогласию со стороны государственного департамента. Инцидент был исчерпан, потому что Добрынин обещал Никсону 17 февраля, что Советский Союз будет держать ситуацию под контролем. 5 марта федеральные выборы прошли в здании Рейхстага без какого-либо кризиса, и беспокойство прекратилось. Когда я встретился с китайским премьером Чжоу Эньлаем во время моей секретной поездки в июле 1971 года, он предложил свою собственную интерпретацию этих событий. Он утверждал, что Советский Союз специально устроил столкновения на границе с Китаем в марте 1969 года, чтобы внимание было отвлечено, а западногерманские парламентарии тем временем беспрепятственно могли попасть в Берлин. По мнению Чжоу, пограничные столкновения были устроены для того, чтобы дать возможность Советам «уйти от ответственности из-за Берлина»[51].

В любом случае президент Никсон сделал открытое предложение о переговорах по Берлину в своей речи 27 февраля на заводе Сименса в Западном Берлине во время своего европейского турне. Подтвердив нашу решимость защитить город, он выразил надежду на то, что Берлин может стать предметом «переговоров… и примирения» вместо угроз и ограничения свободы. Предложение обсудить Берлин также содержалось в письме президента Косыгину от 26 марта. На встрече стран – членов НАТО в Вашингтоне в апреле Федеративная Республика Германии настояла на том, чтобы три западных союзника, ответственных за Берлин, – Франция, Великобритания и Соединенные Штаты – обратились к Советскому Союзу по вопросу о Берлине. Консультации союзников по нему проводились летом. 10 июля Громыко открыто объявил о советской готовности «к обмену мнениями о том, каким образом можно предупредить осложнения из-за Западного Берлина сейчас и в будущем». Западногерманский канцлер Курт Кизингер, заинтересованный в ослаблении напряженности к выборам в (Западной) Германии, запланированным на сентябрь, настаивал на скорейшем принятии этого предложения. 7 августа западные союзники обозначили готовность начать переговоры. Советы ждали, пока не наступит сентябрь, – или как раз перед западногерманскими парламентскими выборами, – перед тем как дать уклончивый ответ. Они всего лишь повторили общие фразы из высказывания Громыко и подчеркнули суверенитет восточногерманского режима (пока еще не признанного ни одной западной державой). Советы избегали любой вовлеченности в переговоры об улучшении доступа и вместо этого предлагали переговоры о недопущении западногерманской активности в Берлине.

Такой советский ответ показался мне «практически полным отсутствием существенного прогресса», как я и охарактеризовал это в своей памятной записке на имя президента. И вновь Советы стремились получить всяческие выгоды внешнего характера от начала переговоров по еще одному крупному вопросу, не продемонстрировав ни малейшего намерения к достижению существенного прогресса. Я написал в заключение: «Они со всей очевидностью не спешат, и я не вижу никаких причин спешить и нам, особенно с учетом того, что проталкивание переговоров чревато некоторой опасностью того, что Советы просто-напросто повторят свою непреклонную поддержку восточногерманского «суверенитета».

На самом же деле советские руководители пытались через переговоры по Берлину организовать двусторонние переговоры с Соединенными Штатами. Косыгин в своем письме от 27 мая подхватил предложение президента обсудить эту тему, и Добрынин в его разговоре с Никсоном 20 октября внес официальное предложение. Учитывая нежелание Советов обсуждать улучшение доступа в Берлин, чего мы бы хотели, я рекомендовал не поддерживать идею двусторонних переговоров. Советы будут их использовать только для разжигания подозрений среди наших союзников. Нам лучше всего пока оставить этот вопрос на рассмотрение регулярного форума четырех держав, как я предложил.

Советы взяли на вооружение аналогичную тактику по Ближнему Востоку. Они вновь начали с настойчивых просьб провести переговоры. Когда таковые начались, как будет описано в Главе Х, Советы воспользовались стандартной позицией радикальных арабов, которая, как им должно было быть хорошо известно, не могла стать предметом переговоров. На протяжении нескольких месяцев нам говорили, что Советский Союз не может просить своих сателлитов идти на уступки до тех пор, пока Соединенные Штаты не разъяснят свою позицию по границам. Мы в итоге сделали это 28 октября, по существу приняв границы 1967 года. В течение двух месяцев не было ответа с советской стороны. Когда он поступил, в нем ничего не содержалось. В том, что касается Советов, то 1969 год был годом увиливания от конкретики.

Но если Советы откладывали все в долгий ящик, то не иссякало число американцев, требующих ускорения переговоров почти во всех областях.

Подготовка ОСВ

Посол Джерард К. Смит был назначен главой нашей делегации на переговорах по ограничению стратегических вооружений и руководителем Агентства по контролю над вооружениями и по разоружению в начале марта 1969 года. Хотя мы с ним часто расходились во мнениях, я считал это отличным назначением. Преданный делу, неутомимый и проницательный, Смит был одним из тех талантливых исполнителей, которые служат разным администрациям и представляют собой идеал государственного служащего. Его легко было недооценить из-за занудливости. Но он знал все ходы в Вашингтоне; он имел опыт в бюрократических играх. Не имея личной опоры во властных структурах, он был способен вызвать удивительный прессинг. Он быстро вырабатывал указания, которые позволяли его номинальным начальникам оказывать минимальное воздействие на его поистине широкие полномочия. Его также нельзя было считать неопытным в деле трактовки директив, с которыми он не очень-то соглашался, и превращал их в такие, которые соответствовали его предпочтениям. В то же время он всегда оставался жизнерадостным и человеком чести, надежным борцом за правое дело. Таким делом служил контроль над вооружениями; в обязанности его агентства входило не давать угаснуть этой цели во время жизни нашего поколения. Он делал это с неуемной настойчивостью.

Ранее я уже описал давление, из-за которого администрация была вынуждена предлагать дату начала переговоров по ОСВ, и как, в отличие от участников этих кампаний, Советы не отвечали нам четыре месяца. К счастью, это дало нам бонус в виде дополнительного времени для подготовки и возможность установить последовательность шагов на переговорах, когда они наконец-то начались.

Я подготовил директиву 6 марта, запросив варианты переговорной позиции США. Просьбу эту было похвальнее нарушить, чем соблюсти. Чиновники второго-третьего уровня были сотрудниками, оставшимися от прежней администрации. Естественно, что предпочитаемый ими вариант совпадал с тем, что Джонсон предложил бы Косыгину, если бы взлелеянный им саммит в Ленинграде все-таки состоялся. Бюрократический аппарат работал все лето 1968 года и породил тщательно разработанное консенсусное предложение. Главным преимуществом стало то, что оно было принято объединенным командованием начальников штабов. Этот небольшой бюрократический триумф утратил некоторый блеск, когда была проверена его принципиальная черта: замораживание стратегических ракет как наземного, так и морского базирования. Хотя в 1969 году растущий советский арсенал ракет сухопутного базирования стал приближаться к нашему по численности, русские оставались намного позади нас по ракетам, запускаемым с подводных лодок. Когда добавляли наше большое преимущество в межконтинентальных бомбардировщиках (не включенных в предложение), вероятность того, что Советы примут замораживание, не была такой подавляющей.

Мое усилие по расширению вариантов для президента вызвало небывалые бюрократические сложности. Никсон чрезвычайно сильно заинтересовался стратегией переговоров по ОСВ и каналами, по которым они должны были проводиться. Но детали различных планов его утомляли; фактически он оставил их выбор за мной. И, тем не менее, если бы бюрократы узнали об этом, все признаки дисциплины немедленно исчезли бы. В силу этого, вопреки протестам со стороны Никсона, я запланировал серию заседаний СНБ, на которых были представлены разные варианты сидевшему с остекленевшим взглядом раздраженному президенту, с тем, чтобы директивы были разосланы хоть с некоторой долей вероятности по его распоряжению.

Для наведения какой-то видимости порядка в обсуждения на заседаниях СНБ я попросил подготовить комплект вариантов, включая как ограниченные, так и всеохватывающие подходы. Убежденность, с какой этим вопросом занялись, была продемонстрирована тем фактом, что, когда их подвергли анализу, все, кроме одной, оказались в стратегическом плане намного хуже, чем если бы у нас не было никакого соглашения вообще. Неожиданная отсрочка с началом переговоров по ОСВ дала нам возможность собраться с мыслями и привести дела в порядок. Я многое узнал от учрежденного мной и Ричардсоном межведомственного органа, уполномоченного проводить системный анализ стратегического воздействия ограничения ракет МИРВ с многозарядной головной частью, осуществимость контроля таких ограничений, возможности и риски уклонения от проверок. Через несколько недель я расширил этот круг вопросов, включив не только ракеты МИРВ, но и все стратегические вооружения, которые в потенциале могли бы стать предметом переговоров. Было предложено ЦРУ оценить уровень проверок по каждому виду оружия, которое предлагается ограничить, – как мы можем контролировать соблюдение договоренности, как долго может продолжаться обман до его обнаружения и стратегические последствия возможных нарушений. Министерству обороны было предложено проанализировать, какие меры по восстановлению нарушенного положения могут быть осуществлены, и время, которое понадобится на их реализацию. Когда первые документы межведомственных вариантов поступили в группу рассмотрения, я сказал своим коллегам, что можно сойти с ума от возможных вариантов и их сочетаний и что совсем нехорошо, если мы будем просить президента рассортировать их. Поэтому мы вновь отправились к рабочим столам и попытались найти новый подход. Мы проанализировали вид за видом то оружие, которое могло бы подпасть под ограничения, вначале поодиночке, а потом в пакете. Возможные ограничения были сгруппированы в семь отдельных пакетов, каждый из которых не противоречил нашей безопасности. Они должны были служить в качестве строительных блоков, с которых можно было бы начинать строить конкретные предложения или корректировать их. В силу этого мы могли бы гибко реагировать на советские идеи без того, чтобы каждый раз разрабатывать новую позицию США для нас самих. В результате получилось самое всеобъемлющее изучение стратегических итогов и последствий контроля над вооружениями, которое когда-либо предпринимало наше правительство или, вероятно, вообще какое-либо правительство. Наши переговорные позиции отражали не бюрократический компромисс, а тщательный анализ последствий и целей.

Незапланированной выгодой от этих исследований был урок и бюрократическая поддержка, которые они преподнесли для моих последующих переговоров по ОСВ с Добрыниным по каналу Белого дома. Это дало мне возможность сказать, какие варианты вызывали бюрократический консенсус, и по-прежнему сохранять тайну этих переговоров. Таким образом, я имел дела с Добрыниным, зная, что я в сравнительной безопасности. (Это, однако, не спасало меня от разборок утром по понедельникам.)

Первое официальное заседание переговоров по ОСВ должно было начаться в Хельсинки 17 ноября 1969 года. Поскольку мы проверили все составные элементы и отсутствие какого-либо правительственного консенсуса, мне казалось самым мудрым рассматривать это заседание как пробное. Мы не хотели давать Советскому Союзу возможность добиться пропагандистского успеха или идти на риск провала, выдвинув явно неприемлемые предложения. Джерард Смит поддержал эту точку зрения по своим собственным соображениям. Он боялся, что ему могли не понравиться указания, которые президент, вероятнее всего, собирался ему направить. Он надеялся использовать первую встречу, чтобы заполучить советские предложения, которые он сам предпочел бы по запрету ракет ПРО и мораторию на испытания ракет МИРВ. Как часто бывает при больших бюрократических аппаратах, разные мотивы привели к указаниям, в которых речь шла о том, что первый раунд переговоров был посвящен разработке рабочей программы и рассмотрению мнения советской стороны по процедурным вопросам. Мы дали понять нашу готовность обсуждать ограничения как по наступательным, так и по оборонительным системам вооружений. Должна была быть подчеркнута важность проверок и контроля. Для того чтобы не вызывать излишнего энтузиазма, делегации рекомендовалось направлять любые предложения по МИРВ и другим мораториям на усмотрение Вашингтона.

Первый раунд переговоров по ограничению стратегических вооружений начался, как и было запланировано, и продолжался до 22 декабря. Первый тупик образовался по вопросу о том, что считать стратегическим оружием. Советская сторона определяла «стратегическим» любое оружие, которое могло достигать территории другой стороны, тем самым охватывая наши самолеты передового базирования в Западной Европе, равно как и нашу авианосную авиацию, но ловко исключая свои собственные баллистические ракеты средней дальности и большой флот бомбардировщиков среднего радиуса действия, нацеленных на Западную Европу. Этот план имел дополнительное политическое преимущество в разработке разграничения между нашими озабоченностями по поводу вопросов безопасности и имеющимися озабоченностями Западной Европы, таким образом, напрягая западный союз. Даже не стоить говорить, что мы отвергли советское определение. Советская сторона аналогичным образом подняла вопрос об «отказе от распространения» ядерных вооружений, что поставило под вопрос наше сотрудничество с нашим британским союзником по ядерным делам и фактически со всем военным механизмом НАТО.

Советы больше всего хотели вести переговоры о системе вооружений, против которой возражали многие специалисты, потому что, как они утверждали, это сделает невозможным ведение переговоров по ОСВ – речь шла о системе ПРО. И во многом, к удивлению нашей делегации, на переговорах по ОСВ советская сторона не проявила интереса к запрету ракет МИРВ. Они не поднимали этот вопрос или всего лишь просто реагировали, когда мы касались его. В целом их тон был четким, не полемичным, деловым и серьезным.

Я оценил результаты на информационном брифинге в Вашингтоне 18 декабря:

«Нам говорили многие перед поездкой в Хельсинки, что если мы отправимся туда без какой-то платформы, то Советы утратят к нам доверие, или нам говорили, что если мы не поедем туда с детальной платформой, то Советы захватят плацдарм и заполонят его своим собственным представлением.

На самом деле случилось удивительное дело: советские приготовления приняли почти такие же формы, что и наши, то есть они осуществили детальный анализ проблем, и я считаю это одним из наиболее обнадеживающих признаков, независимо от исхода следующей фазы переговоров».

Процесс переговоров по ОСВ со всеми его бюрократическими выкрутасами дошел именно туда, куда мы и хотели его довести. Мы не пожертвовали никакими стратегическими программами в качестве некоей входной платы. Не сделали никаких односторонних уступок. Мы дали возможность нашему правительству понять важность и сложность предмета переговоров, дали ясно понять Советам, что им лучше всего соблюдать четкость, а с пропагандой они никуда не придут. Но мы также были приверженцами прогресса. Мы не хотели относиться к ядерному оружию как просто к одному из видов оружия. Встав на этот путь, мы продвигались к ограничению стратегических вооружений, не питая никаких иллюзий, но также и не занимаясь проволочками, будучи приверженными безопасности и также будучи убежденными в том, что будущие поколения должны знать, что мы использовали все возможности, чтобы отвратить призрак ядерной войны. Мы никак не могли игнорировать нашу безопасность, не могли рисковать и оказаться в хвосте гонки; мы никогда не забывали, что будущее свободы зависит от нашей ядерной мощи. Но ядерное наращивание отличается от наращивания других вооружений на протяжении всей истории человечества. На кону жизни всех людей на земле. А это накладывает обязательство по контролю над вооружениями, от которого нам нельзя уклоняться.

Торговля между Востоком и Западом

Одной из любопытных черт коммунизма является тот факт, что идеология, основанная на жесткой привязке к экономике, так плохо занималась производством товаров. Когда бы ни шло соревнование между рыночной и коммунистической экономикой в сравнительно одинаковых условиях, коммунистическая экономика всегда оставалась позади. Какими бы критериями ни измерялись Западная и Восточная Германии, Австрия и Чехословакия, Южная и Северная Кореи или Южный и Северный Вьетнам до насильственного объединения, рыночные экономики производят больше и лучше по качеству товаров и услуг, удовлетворяют больше человеческих потребностей и создают намного более плюралистические общества, чем их коммунистические партнеры. Только по одному параметру коммунистические экономики вышли победителями: наращивание военной мощи. К несчастью, история не дает гарантий того, что более гуманный и милосердный образ жизни непременно побеждает. Общества, готовые к десятилетиям лишений, могут оказаться в состоянии добиться военного превосходства; рано или поздно превосходящая держава почти неизбежно дает политические преимущества для более сильной стороны. Это вызов, на который промышленно развитые демократии не могут не ответить.

Существует много причин слабого экономического производства в коммунистических обществах. Даже с развитием современных компьютеров – они сами по себе представляют собой сложную узловую промышленность, в которой коммунистические экономики сильно отстают, – планирование не может избежать узких мест и бюрократических проволочек. Коммунистическое планирование создает стимулы для управленцев не производить больше продукции, а занижать производственный потенциал, чтобы их не поймали за невыполнение квот. Коммунистические управленцы имеют тенденцию накапливать дефицитные материалы, чтобы не зависеть от прихотей процесса планирования. Каковы бы ни были мотивы, неудивительно, что при нехватке и бюрократических проволочках Советский Союз и восточноевропейские коммунистические государства с конца 1950-х годов стремились расширить торговлю с Западом как кратчайший путь к современным технологиям и капиталам. Мы, со своей стороны, установили ограничения с самого начала «холодной войны» в конце 1940-х годов либо в одностороннем порядке, либо совместно с нашими союзниками. Согласно американскому законодательству, запрещено распространение наиболее благоприятствуемой нации права на импорт из коммунистических стран, за исключением Польши и Югославии.

В результате этого большое снижение тарифов на последовавших позднее торговых переговорах не применялось, и при импорте приходилось платить высокие тарифы в соответствии с законом Смута-Хоули[52]. Требовались лицензии на американский экспорт продукции или технической информации, благодаря которым мог бы возрасти военный и экономический потенциал коммунистических стран, – а они редко кому выдавались, – в соответствии с законом о контроле над экспортом 1949 года. Кредиты или гарантии Экспортно-импортного банка Соединенных Штатов любой стране, торгующей с Северным Вьетнамом, а фактически со всеми коммунистическими странами, были запрещены так называемой поправкой Фино. На любые финансовые и торговые сделки с Северной Кореей, Северным Вьетнамом или Кубой и (до 1971 года) с Китаем требовались специальные лицензии. Объединенный список запрещенных к экспорту стратегических товаров, не такой строгий, как американское эмбарго, действовал с 1950 года в соответствии с Координационным комитетом по экспортному контролю (КОКОМ), представлявшим страны НАТО и Японию. Поездки во многие коммунистические страны были ограничены законом США.

Администрация Никсона пришла к власти, когда почти все эти ограничения оказались под ударом в Соединенных Штатах Америки. Либеральное мнение рассматривало их устаревшими атрибутами времен «холодной войны», которые, по их утверждениям, находятся в процессе устранения. 7 октября 1966 года президент объявил о сдвиге с «узкой концепции сосуществования к более широкому представлению о мирном взаимодействии». Этот сдвиг нашел отражение в серии мелких мер по либерализации в области торговли и кредитной политики, которые он мог предпринять в пределах компетенции своей администрации. Этот заход был отвергнут Брежневым 16 октября: Соединенные Штаты «странным образом упорно заблуждаются», если они считают, что отношения могут быть улучшены, в то время как продолжается Вьетнамская война, – это сделало Брежнева отцом теории увязок.

Вопрос находился в подвешенном состоянии в течение двух лет. Затем весной 1968 года бывший президентский советник Теодор Соренсен и бывший заместитель государственного секретаря Джордж Болл возглавили кампанию с требованием снятия ограничений на торговлю между Востоком и Западом. В июне и июле 1968 года прошли сенатские слушания по этому вопросу. Сенатор Уолтер Мондейл представил резолюцию с требованием снизить эти торговые барьеры. Обсуждение в 1968 году только на короткое время прерывалось из-за советского вторжения в Чехословакию и президентских выборов. Оно быстро набрало обороты в начале 1969 года, после инаугурации Никсона, поскольку срок действия закона о контроле над экспортом 1949 года должен был истечь 30 июня 1969 года.

Слушания проходили с апреля по июль 1969 года. Единственным вопросом, вызвавшим разногласия, был не вопрос о необходимости вообще снять ограничения по существующему закону, а уровень, до какого его можно было бы ослабить. «Нью-Йорк таймс» объявила 3 июня о том, что торговые ограничения США были «обречены на провал». Они являлись «политикой холодной войны», несовместимой с теорией администрации Никсона о том, что «настало время двигаться от эры конфронтации к эре переговоров и сотрудничества» – услужливо поучая президента, какой должна быть его собственная политика. Явное нежелание администрации либерализировать закон о контроле над экспортом, то есть снять какие-то ограничения, было «необъяснимо». Основным аргументом таких сенаторов, как Дж. Уильям Фулбрайт, Уолтер Мондейл и Эдмунд Маски, был довод о том, что «холодная война» закончена, что увязывание торговли с внешней политикой только вызывает подозрения и напряженность. Мондейл сказал, что ограничения «сдерживают экономический рост в США, а не в Восточной Европе». Маски отмечал, что некоторые товары могут быть закуплены у наших европейских союзников. Николас Катценбах, бывший заместитель государственного секретаря, построил политическую пирамиду: торговля означала более широкий выбор для советских потребителей и управленцев, что стало бы началом более свободного общества, а более высокоразвитая советская экономика подорвет-де советскую идеологию и будет стимулировать инакомыслие. Сохранение ограничений по политическим причинам осуждалось как наносящее ущерб в экономическом плане, бесполезное в политическом плане и как играющее на руку сталинистским сторонникам жесткой линии.

Мой взгляд был частью моего общего подхода. Учитывая советские потребности, расширение торговли без обусловленности политического эквивалента было бы неким подарком; Советский Союз в экономическом плане мог мало что дать Соединенным Штатам. Мне не казалось нерациональным требовать сдержанности от советской стороны в таких беспокойных точках, как Ближний Восток, Берлин и Юго-Восточная Азия, на основе взаимности. Никсон придерживался аналогичных взглядов, с политическим подтекстом. Он действительно предложил Добрынину увеличение объема торговли в обмен на помощь по Вьетнаму, но сомневался, что Советы купятся на приманку. А если нет, то он не видел смысла настраивать против себя свой старый контингент избирателей принятием направленного на либерализацию законодательства. Напротив, учитывая «мягкую» позицию, которую Никсон выбрал по Вьетнаму, он использовал торговлю между Востоком и Западом для обновления своей консервативной репутации.

В бюрократической среде торговля между Востоком и Западом вызывала знакомое неприятие увязки. Только министерство обороны обычно поддерживало точку зрения Белого дома. Государственный департамент выступал за либерализацию на том основании, что она улучшила бы политическую атмосферу, что было как раз противоположно взглядам Белого дома, считающего, что торговля должна идти вслед за политическим прогрессом. Точка зрения министерства торговли была самой интересной, потому что отражала удивительный подход большинства американского делового сообщества. Руководство деловых кругов на словах, разумеется, настроено антикоммунистически. В теории они проповедуют непримиримо жесткие переговоры с коммунистами и очень быстро обвиняют свое правительство в «распродажах». Но как только речь идет о торговле, то их подход меняется. Во время моей работы в правительстве наиболее ярыми сторонниками торговли между Востоком и Западом без каких-либо ограничений были те, кто входил в группу капиталистов, нещадно поливаемых грязью в соответствии с ленинской теорией. Они являются приверженцами свободного рынка, по крайней мере, в том смысле, если это означает больше деловой активности для их компаний. Они отвергают как «вмешательство со стороны правительства» механизм регулирования и ограничений, который является единственно возможным способом подчинить экономические отношения политическим целям. Если Советский Союз может выйти на наш рынок для получения кредитов или товаров на основе сугубо экономических критериев, исчезнут все политические рычаги. Возможно, бизнесмены в дополнение ко всему особенно чувствительны к добродушию, с которым советские чиновники льстят тем, на кого они хотят оказывать воздействие, – стиль общительности в состоянии подшофе, вполне знакомый для корпоративных встреч капиталистических торговых ассоциаций.