Годы в Белом доме. Том 1

Самой трудной проблемой для политика во внешних делах является установление приоритетов. Концептуальные рамки, – которые «связывают» события, – являются важным инструментом. Отсутствие увязки ведет к точно противоположной свободе действий; творцы политики вынуждены реагировать на местнические интересы, будучи сами подверженными воздействию без фиксированного компаса. Государственный секретарь становится заложником своих территориальных подразделений; президентом руководят его ведомства. Оба рискуют оказаться заложниками событий.

Увязка в силу этого была еще одной попыткой новой администрации освободить нашу внешнюю политику от колебаний между большим разбросом и изоляцией и обосновать ее в рамках жесткой привязки к концепции национального интереса.

Отношение со стороны общественности и конгресса: весенний аврал

Одним из странных элементов выборов Ричарда Никсона было то, что многие из тех, кто боролся против него в силу его жесткой оппозиции по отношению к коммунизму, должны были бы трактовать его избрание как мандат на новые инициативы в отношении Советского Союза. Администрацию Никсона приветствовали залпом разных советов, призывающих быстро двигаться вперед с целью улучшения отношений с Советским Союзом. Никсон вскоре обнаружил недоработки в этом плане, он был слишком подозрительным в отношении советских намерений, слишком поглощен военной мощью, слишком сдержанным в плане потребностей разрядки.

Проведение встречи на высшем уровне с целью «знакомства» было из ряда многих предложений; его целью было предложить начать переговоры о стратегических вооружениях, которые уже подготовила администрация Джонсона, и улучшить климат в личных взаимоотношениях. Это мнение было активно поддержано, среди прочих, Збигневом Бжезинским, который писал, что «полезный механизм, – как символического, так и практического плана, – предложить практику ежегодного проведения неформальных двухдневных рабочих дискуссионных встреч между американским и советским главами правительств. …Для этой встречи не обязательна официальная повестка дня. …Ее целью было предоставление главам …двух ведущих ядерных держав постоянной возможности личного обмена мнениями и поддержания личных контактов»[47].

Началась кампания, направленная на то, чтобы убедить администрацию устранить барьеры на пути торговли между Востоком и Западом и использовать обещание расширенных экономических отношений как расчистку пути для политического диалога. Две сверхдержавы имеют все возрастающие экономические интересы взаимодополняющего характера, что, как утверждалось, помогло бы устранить политическое недоверие. Маршалл Шульман, известный специалист по Советскому Союзу, писал: «Эти общие интересы не смогут устранить те разногласия, которые сейчас являются толчком для советско-американского соперничества, но могут со временем помочь сделать эти разногласия такими, чтобы они не казались такими уж важными»[48]. Группа экспертов ассоциации Организации Объединенных Наций под председательством Артура Гольдберга и в составе нескольких экспертов опубликовала доклад 1 февраля 1969 года, – всего лишь через пять месяцев после Чехословакии, – в котором содержалось требование ослабить ограничения на торговлю между Востоком и Западом «как дело главного приоритета». Конгресс откликнулся на призыв. В сенате проводились слушания в течение 1968 года, и новые серии слушаний прошли по вопросу о положительных моментах увеличения торговли с Советским Союзом.

Контроль над вооружениями, разумеется, рассматривался почти повсеместно как область, где возможен прорыв: во‑первых, по причине взаимности интересов в предотвращении ядерной войны и, во‑вторых, по причине того, что уровни стратегических вооружений полагались приблизительно равными в 1969 году. Исследовательская группа Совета по международным отношениям во главе с Карлом Кейсеном (заместителем советника президента по национальной безопасности в администрации Кеннеди), в которую вошли многие известные специалисты научных кругов по вопросам контроля над вооружениями, направила новоизбранному президенту доклад в январе 1969 года, настаивая на как можно скорейшем подписании договоренности по ограничению стратегических вооружений как на некоем «обязательном предписании», безусловном требовании. В нем утверждалось, что редкая возможность может ускользнуть, и содержался призыв к одностороннему мораторию на американское развитие противоракетной обороны (ПРО) и ракет с разделяющейся головной частью с боеголовками индивидуального наведения (МИРВ) с тем, чтобы достичь соглашения по ограничению стратегических вооружений. Группа экспертов ассоциации ООН, на которую я ссылался выше, настаивала на «необходимом и срочном выдвижении инициативы скорейшего начала переговоров по стратегическим ракетам с Советским Союзом».

В Европе проявилась тенденция, подкрепленная до некоторой степени нашей вьетнамской вовлеченностью, дистанцироваться, так или иначе, от американской политики в отношении Советского Союза. Де Голль стал первым в установлении деловых связей с Советским Союзом; он посетил Москву в 1966 году. Британские премьер-министры от обеих партий фотографировались в Кремле в каракулевых папахах, демонстрируя свою приверженность миру. В Западной Германии даже до прихода Вилли Брандта на пост канцлера в 1969 году, «большая коалиция», в которой Вилли Брандт был министром иностранных дел, ослабила свою прежнюю жесткую позицию в отношении Восточной Европы и вступила в прямые переговоры с Советским Союзом. Чем более жесткой была позиция Соединенных Штатов по отношению к Советскому Союзу, тем больше было желание руководства стран-союзников играть роль «моста» между Востоком и Западом. Для западных руководителей было искушением уверять свою общественность в том, что они не позволят американской безрассудности развязать мировую войну. Союзные страны считали разумным демонстрировать интерес к взаимному сокращению сил и долгоиграющему советскому предложению о проведении европейской конференции по безопасности. При таких обстоятельствах становилась реальной перспектива того, что произойдет некий «дифференцированный детант». Советский Союз мог бы подыгрывать такого рода подходам со стороны Европы, оставаясь бескомпромиссным по глобальным проблемам, в которых заинтересованы мы, таким образом, вбивая клин между нами и нашими союзниками.

Повсеместным побудительным мотивом, охватившим Запад, в Соединенных Штатах, а также и в Европе, стало возобновление активной борьбы за разрядку и недопущение ее подрыва из-за чешского вторжения. Президент Джонсон объявил в речи перед международной еврейской организацией «Бней брит» («Сыны Завета») 10 сентября 1968 года, едва прошло три недели после Чехословакии: «Мы надеемся – и мы будем стремиться – превратить это отступление в очень кратковременное». Было странно, что после Чехословакии именно Америку просили продемонстрировать свои благие намерения. Не было также ясно, какие конкретные факты оправдывали несомненное чувство надежды и срочности, обобщенные в передовой «Вашингтон стар», которая 9 марта завершалась так: «Если разрядка когда-то и должна наступить, то сейчас самое время». В такой обстановке Советский Союз выбрал день инаугурации, чтобы высказаться за немедленное начало переговоров об ограничении стратегических вооружений (на которые станут ссылаться как на переговоры ОСВ).

Президент совершенно не хотел, чтобы его подгоняли. Он был полон решимости поразить советских руководителей тем, что мы не хотим вести переговоры просто для создания лучшей атмосферы, не станем встречаться на высшем уровне без предварительной подготовки перспективы каких-то подлинных договоренностей и не примем процесс, в котором Советский Союз стал бы определять повестку дня конференций. Я разделял его взгляды. Нам нужно было время для определения наших целей, разработки нашей стратегии и определения советских подходов по делам, которые мы считали жизненно важными. Мы не считали, что возможность вдруг исчезнет, как полагали сторонники немедленных переговоров, или что советские руководители будут реагировать так раздражительно. На самом деле мы полагали, что именно сорвать переговоры можно, вступив в них неподготовленными или дав возможность советскому руководству думать, что на нас можно давить с помощью пропаганды.

Фактически мы вполне были готовы начать переговоры, возможно, даже в беспрецедентном масштабе, намереваясь добиться фундаментального урегулирования. Но мы хотели, чтобы эти переговоры отражали какую-то целенаправленную стратегию, а не реакцию на советские маневры. Мы считали существенно важным создание правильного баланса разных стимулов. В моем брифинге для прессы по истории вопроса 6 февраля я подчеркнул важность увязки: «Что бы мы хотели иметь… так это какой-то знак готовности понизить накал политических страстей, какую-то демонстрацию чего-то иного, кроме слов, свидетельствующего о том, что вместе с сокращением гонки вооружений будет налицо попытка снизить конфликтность в политических областях». В конкретном плане это означало, что мы не станем игнорировать, как это делали наши предшественники, роль Советского Союза в том, что война во Вьетнаме оказалась возможной. И мы не откажемся от попыток использования советских озабоченностей (например, в связи с Китаем), чтобы подталкивать Советы к проведению более примирительной политики.

Но умонастроения общественности и конгресса в корне отличались. Необычным для периода медового месяца президентского срока явлением была волна критики концепции увязки и президентской стратегии в отношении Советского Союза, как только это стало очевидным. «Ракетные переговоры со всей очевидностью могут начаться тогда, когда захочется г-ну Никсону, – писала «Вашингтон пост» в своей передовой на следующий день после инаугурации. – Ему предлагается немедленная возможность, первая для него, применить выраженную им веру в то, что «эра конфронтации» во взаимоотношениях Восток – Запад уступила место «эре переговоров». Его испытание на высочайшем посту, которое он определил для себя как роль «миротворца», как раз возложено на него». Журнал «Тайм» в своем выпуске после инаугурации (31 января) высказал ожидания скорейшего прогресса: «Русские выбрали день инаугурации Никсона для того, чтобы подтолкнуть США – и подчеркнуть миру, что следующий шаг за Вашингтоном. …Некоторые дипломаты и специалисты по вопросам разоружения в Вашингтоне считают, что Никсон и Роджерс уже пришли к выводу о том, что переговоры должны состояться – и что конференция может фактически начаться через два-четыре месяца».

Но, как гласит полезный совет, если требуется воспользоваться этой возможностью, то старт переговорам должен быть избавлен от любых предварительных условий или увязок. «Президент указал, – писала в своей передовой статье «Нью-Йорк таймс» 18 февраля, – что он намерен изменить американскую политику последних десяти лет, увязав планируемые советско-американские переговоры по контролю над вооружениями с переговорами по политическим вопросам. Но, как представляется, ничто так не напугает союзников по НАТО. …Нечто похожее на всеобщие переговоры с Советским Союзом, которые, как представляется, он имеет в виду, затрагивающие ряд вопросов отношений Восток – Запад, несомненно, вызовет озабоченность в большинстве западноевропейских стран именно тогда, когда г-н Никсон пытается добиться доверия с их стороны. Более того, такие политические вопросы отношений Восток – Запад, как Ближний Восток, Вьетнам и Германия, будет трудно урегулировать в то время, когда вопросы стратегических вооружений созрели для урегулирования».

(В течение нескольких месяцев наши союзники оказались встревоженными из-за перспективы неувязки всех этих вопросов.) «Вашингтон пост» выдвинула аналогичную тему 5 апреля:

«Президенту Никсону следовало бы прекратить бить баклуши и быстро включиться в ракетные переговоры с русскими. Период отсрочки, который дал новому президенту возможность получить основную информацию и сформировать свою собственную тактику, закончился. И все же администрация Никсона валяет дурака. … Ну, и когда? Русские вот уже год как готовы».

И далее по поводу увязки:

«Реальность настолько сложна и трудна, чтобы дать возможность любому президенту поверить в то, что он может навести порядок одним махом. Контроль над вооружениями имеет свою ценность и срочность совершенно независимо от положения политических вопросов.

Более того, вся история отношений между Востоком и Западом предостерегает против каких-либо увязок».

«Как никогда настоятельно необходимо» начать переговоры, – писал «Бизнес уик» 22 марта. «Администрация Никсона тянет время», – написал представитель газетного концерна «Скриппс-Говард» Р. Г. Шэкфорд 19 февраля. А газета «Нью-Йорк пост» 27 марта потребовала, чтобы администрация «прекратила немедленно тянуть резину».

Ведущие сенаторы и другие общественные деятели дудели в одну и ту же дуду; наши предшественники предоставили нам льготный период, длившийся самое большее несколько недель. Сенатор Фрэнк Черч из Айдахо при обсуждении вопроса в сенате 4 февраля предупредил о том, что нам следует прийти на помощь кремлевским «голубям»: «Положению и уровню доверия тех, кто внутри советского правительства выступает за ракетные переговоры, будет нанесен ущерб, вероятно, невосполнимый, если президент Никсон послушает тех в Соединенных Штатах, кто выступает против немедленных переговоров по ракетным ограничениям». Сенатор Альберт Гор от штата Теннесси открыл слушания возглавляемого им подкомитета по разоружению в начале марта заявлением: «Вполне возможно, что у нас появилась единственная в своем роде возможность остановить рост эскалации очередной гонки ядерных вооружений». Бывший министр обороны Кларк Клиффорд, который двумя месяцами ранее внес предложения по оборонному бюджету, содержащие выделение средств как на противоракетную оборону, так и на систему доставки нескольких боеголовок на одной ракете, в середине марта произнес речь, в которой призвал заморозить им же самим и предложенные программы: «Неопровержимым фактом является то, что мы никогда не сможем рассчитывать в будущем вновь получить такую благоприятную ситуацию, какая оказалась у нас сейчас, чтобы начать переговоры о замораживании стратегических ядерных вооружений. Технологические разработки вполне могут гораздо сильнее затруднить достижение любой договоренности по ограничению вооружений и претворение ее в жизнь через год или полгода, чем это можно было бы сделать сейчас»[49].

Эти взгляды нашли свое отражение среди бюрократического аппарата. Дипломаты всегда ратуют за переговоры; они являются источником жизненной силы их профессии. Советские дела в государственном департаменте привлекали некоторых самых выдающихся сотрудников внешнеполитической службы, таких людей, как Льюэллин Томпсон, Чарльз Болен и Джордж Кеннан. Их специальность давала мало заслуг. Они старались подогревать интерес к советским отношениям период, когда одно только признание Советского Союза (которое последовало только после 1933 года) казалось пределом для действий дипломатии Соединенных Штатов. Они были в шоке, когда во время Второй мировой войны некритичное отклонение всего советского уступило место полному признанию. Они подготовили провидческие аналитические бумаги относительно динамики развития советского общества в течение того периода. Джордж Кеннан, как никто другой из дипломатов в нашей истории, был близок к разработке дипломатической доктрины. Вероятно, это было неизбежно, когда специализация всей жизни вызовет приверженность американо-советским отношениям, в которых будет присутствовать некий эмоциональный компонент. Страдая на протяжении десятилетий, когда связи были практически перерезаны, частично в результате жесткости нашего подхода, но более всего из-за паранойи советского руководства при Сталине, эти дипломаты видели в периодических мирных наступлениях в эпоху после ухода Сталина, наконец-то, начало реализации надежд всей их жизни.

Когда мы пришли к власти, Льюэллин Томпсон, в частности, который тогда был старшим советником по советским делам, настаивал на скорейшем принятии советских предложений, пока баланс сил в Кремле не сдвинулся вновь в пользу твердой линии. Эту волну не остановил тот факт, что Никсон на встрече в Совете национальной безопасности 25 января подчеркнул решимость осуществлять контроль над переговорами с Советским Союзом из Белого дома. На деятельность бюрократического механизма не оказал влияния тот факт, что президент пользовался любой возможностью, чтобы подчеркнуть, что не хочет связывать себя какой-то конкретной датой начала переговоров по сокращению вооружений до тех пор, пока не выяснит советскую готовность к сотрудничеству по политическим вопросам, особенно по Вьетнаму.

Регламентация в СНБ, которая, как предполагают, установила там мою диктатуру и контроль, не могла в данном случае выработать какой-то последовательный подход или четкую политику. Позднее, в январе, я попросил материал с исследованием альтернативных подходов и взглядов «о характере американо-советских отношений… в самом их широчайшем смысле». Результатом был разносторонний многовариантный документ, подготовленный Государственным департаментом, который вскоре станет стандартом, включавшим единственно жизненно важный вариант. Речь идет об «ограниченных отношениях противников», заключавшихся между двумя ложными видами отношений, враждебностью и полным примирением. Даже само определение «ограниченных отношений противников» было составлено таким образом, чтобы давать возможность каждому ведомству осуществлять свои приоритеты без помех. Главной проблемой стал категорический отказ президента вступать в прямую конфронтацию со своими советниками по центральному вопросу. Никогда не было встречи, на которой этот вопрос был бы официально обстоятельно обсужден и отрегулирован, потому что Никсон хотел избежать прямой конфронтации со своим государственным секретарем. Вместо этого 14 февраля Никсон отправил письмо Роджерсу, Лэйрду и Хелмсу, – но адресатом фактически был Роджерс, – в котором подтверждалось, что увязка является официальной политикой:

«Я считаю, что тон наших открытых и частных обсуждений относительно Советского Союза и отношений с Советским Союзом должен быть спокойным, вежливым и не полемичным…

Я считаю, что основой жизнестойкого урегулирования является взаимное признание наших жизненных интересов. Мы должны признать, что Советский Союз имеет свои интересы; в нынешних обстоятельствах мы не можем не принимать их во внимание при определении наших собственных интересов. У советского руководства не должно быть никаких сомнений в том, что мы рассчитываем на то, что и они тоже предпримут аналогичный подход в отношении к нам. …В прошлом мы часто пытались решать дела в порыве энтузиазма, в опоре на личную дипломатию. Однако «духу», пропитывавшему разного рода встречи, не доставало солидной основы взаимного интереса, и, в силу этого, после каждой встречи на высшем уровне следовал кризис, когда еще и года не проходило.

Я убежден, что важные вопросы в своей основе взаимосвязаны. Говоря это, я не собираюсь устанавливать искусственную увязку между специфическими элементами того или иного вопроса или между тактическими шагами, которые мы предпочтем сделать. Но я твердо уверен, что кризис и конфронтация в одном месте и реальное сотрудничество в другом не могут долго поддерживаться одновременно. Я признаю, что предыдущая администрация придерживалась той точки зрения, что, когда у нас возникает взаимный интерес по какому-либо вопросу с СССР, нам следует добиваться соглашения и пытаться оградить его по мере возможности от воздействия взлетов и падений каких-то конфликтов в других местах. Это вполне может относиться к многочисленным двусторонним и практическим делам, таким, как культурные и научные обмены. Но по основным вопросам современности, как я полагаю, мы должны стремиться к продвижению по всему фронту, как можно более широкому, чтобы можно было ясно понять, что мы стремимся к поиску взаимоотношений между политическими и военными вопросами. Я считаю, что до советских руководителей должна быть доведена мысль о том, что они не могут извлекать выгоды из сотрудничества в одной области, стараясь получить преимущества от напряженности или конфронтации где-либо в другой. Такой курс чреват опасностью того, что Советы станут использовать переговоры о вооружениях в качестве какого-то «предохранительного клапана» на непреклонность где-то в другом месте…

…Хотел бы проиллюстрировать свою мысль одним случаем непосредственного и широкого интереса – предложенные переговоры по стратегическим вооружениям. Я считаю, что наше решение о том, когда и как их проводить, не зависит исключительно от нашего обзора сугубо военно-технических вопросов, хотя они имеют ключевое значение. Это решение должно также приниматься с учетом преобладающих политических условий и, в частности, с учетом прогресса в деле стабилизации взрывоопасной ситуации на Ближнем Востоке и парижских переговоров (по Вьетнаму). Считаю, что должен сохранять свободу для обеспечения (в той степени, чтобы иметь контроль над ситуацией) того, чтобы сроки переговоров с Советским Союзом по стратегическим вооружениям были оптимальными. Это может означать на самом деле отсрочку, необходимую, кроме всего прочего, для рассмотрения нами технических вопросов. В действительности это означает, что нам следует – по крайней мере, в нашей публичной позиции – оставлять открытым вариант того, что переговоров может не быть вообще».

В письме утверждалось то, что Никсон осуществил на практике, хотя и с некоторыми отступлениями. Но поскольку авторство письма приписывалось – вполне справедливо – моему аппарату и мне, оно было отвергнуто как отражающее дурное влияние помощника президента. Государственный департамент больше всех хотел либерализации торговли между Востоком и Западам в одностороннем порядке, втягивания нас в ближневосточный конфликт именно таким образом, который скорее усиливал бы, а не сокращал советское влияние, и, прежде всего, как можно скорейшего начала переговоров по ОСВ. Любая директива из Белого дома, напротив, трактовалась весьма и весьма произвольно, если вообще не игнорировалась полностью. (В данном конкретном случае письмо как личное послание членам кабинета министров, без сомнения, никогда не попадало в руки представителей бюрократического аппарата.)

Несмотря на кажущееся совершенно ясным и недвусмысленным заявление президента о том, что он верил в увязку и еще не взял на себя обязательство на однозначное начало переговоров по ОСВ, 19 марта глава нашей делегации Джерард К. Смит сообщил в Женеве своему советскому коллеге Алексею Рощину о том, что начало переговоров по ОСВ «не должно быть увязано в форме какого-либо пакета с урегулированием каких-то конкретных международных проблем». 27 марта государственный секретарь Роджерс давал показания перед сенатским комитетом по международным отношениям о том, что «мы надеемся, что такие переговоры могут начаться в течение следующих нескольких месяцев. …Мы уже согласились с Советским Союзом, что мы начнем эти переговоры уже совсем скоро». Когда его спросили на пресс-конференции 7 апреля, стоиˊт ли что-то на пути переговоров по ОСВ, Роджерс ответил: «Нет, ничто не стоит на пути, и они могут начаться скоро. Мы в стадии подготовки к ним в настоящее время, и мы рассчитываем, что они начнутся в конце весны или начале лета». Проект Государственного департамента обращения президента к Североатлантическому совету 10 апреля предусматривал объявление президента: «Я поручил нашему послу в Москве сегодня сообщить советскому правительству, что мы были бы рады начать эти переговоры в Женеве … апреля», оставляя за президентом право указать дату проведения того, что он недвусмысленно отверг пять недель тому назад. Хитрость была налицо: госдеп, полагая, что президент находится под моим чрезмерным влиянием, пытался обойти меня через составителя его речи.

День за днем в ту весну бюрократия отбрасывала что-то от объявленной президентом политики, питая надежды на переговоры по сокращению вооружений. 18 апреля «Нью-Йорк таймс» сообщала, что некие «официальные лица» утверждали, что договоренности по сокращению вооружений с Советским Союзом «являются первостепенной целью внешней политики Никсона». 22 апреля в «Нью-Йорк таймс» цитировали «американских дипломатов», рассуждающих о начале переговоров по ОСВ в июне. 4 мая Льюэллин Томпсон сообщил Добрынину, что Роджерс надеется обсудить с Добрыниным дату и место до отбытия Роджерса в поездку в Азию 12 мая. 8 мая Роджерс сказал Добрынину, что он ожидает возможности обсудить дату, место и условия сразу же после своего возвращения из поездки по Азии, называя в качестве ориентировочного срока «начало лета». В тот же самый день наш посол в Москве Джекоб Бим встречался с советским заместителем министра иностранных дел Василием Васильевичем Кузнецовым и в соответствии с указаниями Роджерса повторил установленную дату в июне или июле: Кузнецов сказал, что советская сторона готова. 13 мая обозреватель Чалмерс Робертс в «Вашингтон пост», ссылаясь на источники в администрации, сказал, что Роджерс примет Добрынина 29 мая и определит дату; советская сторона, как утверждалось, подтверждала свою готовность. 14 мая информационное агентство ЮПИ сообщало из Женевы о том, что Соединенные Штаты были готовы начать переговоры по ОСВ в начале июля. 14 мая британское правительство обратилось к государственному департаменту за разъяснениями о том, как комментировать в открытой печати вопросы, связанные с ОСВ, переговоры по которым, как они были убеждены, вот-вот начнутся. Другие союзники по НАТО, движимые теми же чувствами, последовали примеру. 16 мая в Вашингтоне Джерард Смит кратко проинформировал западногерманского посла Рольфа Паулса по вопросу об ОСВ, рассуждая при этом, что переговоры, по всей видимости, коснутся и ракет МИРВ, и ракет для борьбы с баллистическими ракетами, а начаться они могут «в течение лета».