Годы в Белом доме. Том 1

Вопрос о торговле между Востоком и Западом был вынесен на заседание СНБ 21 мая. Администрации необходимо было выработать позицию по предложениям в конгрессе заменить закон о контроле над экспортом, срок которого истекал, каким-то более мягким законом. Правительству необходимо также было принять решение по ряду специальных лицензий, по которым поступил запрос: на материалы для литейного цеха нового советского тракторного завода, на маслоэкстракционный завод и на небольшие поставки в СССР кукурузы на сумму 15 млн долл. США по мировым рыночным ценам. Перед заседанием я направил Никсону справочный материал, в котором обобщались рекомендации ведомств вместе с моими собственными. Моя точка зрения заключалась не в противодействии, а в признании в новом законе ограниченных полномочий президента по расширению торговли, которые реализуются только в ответ на равноценные уступки по политическим вопросам. Я также рекомендовал привести список подлежащих контролю товаров в соответствие со считающимся в какой-то степени либеральным списком КОКОМ, поскольку в противном случае мы просто отдавали бизнес в руки наших союзников, никак не оказывая влияния на поведение коммунистической стороны. В конечном счете, я выступил за выдачу лицензии на маслоэкстракционный завод, поскольку длительные сроки его строительства давали бы нам рычаги воздействия на протяжении длительного времени. Я выступил против передачи литейного цеха и продажи кукурузы.

Никсон не принял мои рекомендации. Испытывая неприятные эмоции из-за отказа советской стороны помочь нам по Вьетнаму, он сказал на заседании СНБ: «Я не признаю философию, говорящую о том, что рост торговли приведет к улучшенным политическим отношениям. На самом деле истине больше соответствует противоположное. Улучшение политических отношений ведет к росту торговли». Я тоже так считал, но Никсон сделал один шаг вперед. Он постановил, что администрация выступит против всех законодательных усилий, направленных на либерализацию торговли. Конкретные проекты, включая маслоэкстракционный завод, должны быть «заморожены», отложены на неопределенное время. Я обратил внимание на общий консенсус в том плане, что мы должны привести наш список ограничений в соответствие со списком КОКОМ, за исключением компьютеров и других ключевых позиций, по которым мы по-прежнему имеем фактическую монополию. Президент согласился. Директива вышла 28 мая. Я проследил, чтобы она была составлена в сравнительно позитивном тоне, оставляя открытой возможность увеличения торгового оборота в случае изменения политического контекста.

Не успели мы выпустить инструкции, как министерства и ведомства стали разваливать эти установки. Ведомства принимают решения, которые их не устраивают, только если эти решения бдительно контролируются. В противном случае толкование на низовом уровне может поражать своей беспардонностью. Именно помощнику президента по национальной безопасности как раз и приходится осуществлять этот контроль в области национальной безопасности. Вскоре у меня было работы по горло. Несмотря на ясные приказы президента на заседании СНБ 21 мая о том, что торговля не подлежит либерализации, министерство торговли в июле собиралось объявить о снятии административного контроля примерно по 30 пунктам экспорта в СССР и Восточную Европу. Оправданием служило предположение о том, что Никсон распорядился только против либерализационного законодательства, а не против облегчения торговли посредством административных распоряжений. Минторг в силу этого посчитал, что может свободно провести крупную либерализацию торговли между Востоком и Западом в рамках существующего закона. Я прекратил такие действия, но мне приходилось отбивать аналогичные схемы с регулярными интервалами. В октябре, например, госдеп и минторг запросили полномочия на продажу компьютеров в СССР для его связей с Восточной Европой. Министр торговли Морис Станс хотел снять с контроля длинный список из 135 пунктов без какой-либо политической взаимности. Я не одобрил эти запросы в соответствии с решением Никсона на заседании СНБ.

Мы, однако, были в известной степени любезнее в отношении Восточной Европы, но вновь в привязке с политической стратегией. Наша торговля использовалась как морковка для тех стран, которые проводили политику сравнительно независимо от Советского Союза. Так, когда 28 июня было объявлено о поездке президента в Румынию, я попросил Эллиота Ричардсона и комитет заместителей руководителей ведомств при СНБ рекомендовать торговые уступки, которые можно было бы предложить румынам. После визита президента в Румынию Белый дом активно продвигал торговлю с Румынией любыми административными действиями, какие могли быть предприняты. Морис Станс был одарен воображением, и они вместе с помощником по науке Ли Дюбриджем выдвинули отличные идеи относительно технического сотрудничества. Как только мы отправились в Румынию, разные ведомства тут же стали давить в плане либерализации торговли со всей Восточной Европой. А это подорвало бы нашу преднамеренную стратегию выборочного использования торговли для поощрения политической автономии. Понадобилось несколько месяцев, чтобы мы добились своей цели.

После продолжительных споров конгресс в декабре принял закон по руководству экспортными операциями 1969 года, который либерализировал старый закон о контроле над экспортом и объявил, что политикой США является расширение мирной торговли с Советским Союзом и Восточной Европой. Но многое при его реализации подпадало под сферу полномочий президента[53]. Через какое-то время Москва начала понимать, что, если она хочет добиться либерализации торговли, ей придется продемонстрировать сдержанность в своем поведении на международной арене и добиваться прогресса по ключевым внешнеполитическим вопросам. В конечном счете, придет время, когда в соответствии с нашей стратегией мы добьемся возможности предложить некоторые уступки после того, как Советский Союз пойдет на сотрудничество с нами в политической области. Тогда мы неожиданно столкнулись со сменой подходов. Многие из тех, кто жестко критиковал нас за попытки увязать торговлю с советской внешней политикой, стали критиковать нас за то, что мы не увязываем ее с еще большей настойчивостью с советской внутренней политикой. Затем также нам следовало заняться вплотную и серьезно фундаментальным вопросом торговли между Востоком и Западом: если она хорошо организована, она устанавливает связи, совокупный эффект от которых может усилить сдерживающие элементы в отношении советской агрессивности. Но она также может и дополнительно укрепить советскую мощь. Неверно как игнорировать такие возможности, так и недоучитывать все имеющиеся опасности.

Восточная Европа: визит Никсона в Румынию

Разделение Европы по Эльбе в Центральной Германии не соответствовало ни исторической традиции, ни чаяниям ее народов. В каждой стране Восточной Европы советскими войсками были установлены по существу чужеродные режимы; в трех из них народные восстания были подавлены Красной Армией. Ни в одной стране Восточной Европы коммунисты не могли победить на свободных выборах даже после поколения тоталитарного правления. Советский Союз начал путь избирательной разрядки, пытаясь отколоть наших союзников от нас. Нам казалось, что разрядка, чтобы быть подлинной, должна применяться к Восточной Европе в той же мере, что и к Западной.

Но это подняло проблему чрезвычайной сложности и поистине даже трагедии. Громкие призывы к освобождению подвергались осмеянию в 1956 году, когда мы не вмешивались во время жестокого подавления Венгрии. И вновь мы были парализованы в 1968 году при подавлении Пражского восстания. Наш грех был не столько в предательстве, сколько в порождении чрезмерных ожиданий, которых не могли осуществить. Администрация Джонсона объявила о политике «мирного вовлечения», стремясь развивать торговлю и культурные обмены с Восточной Европой, но многого не добилась, кроме провозглашения этакой заумной теории. Мы пытались применить более дифференцированную политику для поощрения того, чтобы страны Восточной Европы действовали более самостоятельно в пределах их возможностей. Мы не давали никаких обещаний, которые мы не могли гарантировать, и не использовали риторику, которая могла бы вызвать действия, обреченные на провал. Мы, как правило, поощряли тех, кто имел более независимую внешнюю политику, и с равнодушием относились к ситуациям, когда какая-то страна, по необходимости или по собственному выбору, рабски следовала советской линии. Дифференцированная разрядка могла работать на оба фронта.

В ответ на сообщение о бурной реакции во время приветствования астронавта Фрэнка Бормана в Чехословакии президент направил мне записку в начале июня 1969 года: «Генри, полагаю, что мы могли бы подколоть наших московских друзей, организовав побольше визитов в восточноевропейские страны. Люди в тех странах, получив такой шанс, станут приветствовать наших членов кабинета и других официальных лиц с большим энтузиазмом».

Несколько недель спустя у Никсона появилась более конкретная идея – что он сам должен посетить Восточную Европу. Он предложил включить Румынию в его всемирное турне, и таким образом стал первым американским президентом, нанесшим визит в коммунистическую страну. Он проделал это по двум причинам: когда он был в отставке, румынское руководство отнеслось к нему с большим уважением во время его визита в 1967 году, в отличие от отношения к нему в других восточноевропейских странах. Никсон никогда не забывал знаки внимания такого рода. Но его главной причиной было уколоть Советы или, как он сказал мне: «К тому времени, когда мы покончим с этим визитом, они сойдут с ума, думая, что мы разыгрываем китайскую карту».

21 июня в соответствии с указаниями Никсона я позвонил румынскому послу Корнелиу Богдану и заметил, что президент планирует совершить поездку по некоторым странам мира во второй половине июля после наблюдения за приводнением космического корабля «Аполло-11» в Тихом океане. Будет ли удобно, если президент остановится в Бухаресте 2 и 3 августа? В пределах 48 часов 23 июня нам был дан официальный ответ о том, что румынское правительство приветствует этот визит, – несмотря на тот факт, что потребуется отложить давно запланированный румынский партийный съезд, на который было приглашено советское руководство. Более весомого доказательства важности, которую Румыния придавала самостоятельному открытию для Вашингтона и президентского визита, нельзя было найти.

Эффектное объявление было сделано 28 июля. Впервые американский президент посетит коммунистическую страну в Восточной Европе. Я мягко сказал на краткой пресс-конференции, что это не «антисоветский жест». У президента «очень приятные воспоминания» от его встречи с румынскими руководителями, когда они тепло принимали его в качестве частного гражданина: «Соединенные Штаты заинтересованы в налаживании дел со странами Восточной Европы на основе взаимного уважения. …Мы не считаем себя обязанными советоваться с Советским Союзом, прежде чем совершать визиты в суверенные страны».

Предположение о том, что администрация Никсона заняла безнадежно воинственную антисоветскую позицию, было настолько распространенным, что румынский визит осуждался как безрассудный. Кое-кто в государственном департаменте возражал против этого румынского визита, организованного через каналы Белого дома, считая его опасно провокационным. Эти люди опасались, что он подорвет переговоры по ОСВ и другие переговоры. Ведущие газеты разделяли эту точку зрения. Румынский визит был подвергнут нападкам как «вызывающий беспокойство» и как возможная угроза переговорам по ОСВ; он был «ошибкой», которая вызовет враждебное отношение со стороны Советов, ужесточит советский подход по всем вопросам отношений между Востоком и Западом и станет благословением для «жестокой коммунистической диктатуры»[54].

Советы также прореагировали – таким способом, который дал ясно понять, что они поняли значение этого визита. Запланированное участие Брежнева и Косыгина в перенесенном на другую дату съезде румынской компартии было отменено. Я спросил Богдана 3 июля, уведомило ли его правительство советскую сторону заранее о визите. Он сказал, что не знает этого. Он думал, что Советы, возможно, были проинформированы незадолго до официального объявления о визите. Румыния, по его словам, приняла свои собственные решения.

Президент прибыл в Бухарест 2 августа и был, как «Нью-Йорк таймс» отметила, «тепло встречен сотнями тысяч размахивающих флажками румынов во время самой крупной и поистине дружественной приветственной церемонии его всемирного турне». Он посетил городской рынок и школу народного танца и бросился в пляс вместе с румынским президентом Николае Чаушеску. «Нью-Йорк таймс», будучи теперь нашей убежденной сторонницей, восклицала в своей передовой от 5 августа, что восторженный прием демонстрирует огромную добрую волю, которую проявляют Соединенные Штаты в Восточной Европе, что темы президента о мире, национальном суверенитете и мирном сосуществовании не являются какими-то шаблонными клише для восточных европейцев, которые живо помнят вторжение в Чехословакию.

Оглушительное обилие всего при приеме, оказанном Никсону, было, разумеется, частично инспирировано и отрежиссировано правительством. Но даже если прием и был отрежиссирован, он оставался чрезвычайной демонстрацией независимости Румынии от Советского Союза. Да и трудно, если не сказать невозможно, любому правительству создать эмоциональный радостный человеческий настрой общественного изъявления. Улицы Бухареста буквально все время были запружены сотнями тысяч людей, ожидающих возможности хоть одним глазком взглянуть на президентский автомобиль. Они не просто выстроились вдоль бульваров, идущих от аэропорта, или только вокруг особняка для высоких гостей, в котором останавливался президент. Они часами ждали под продолжающимся дождем просто появления Никсона в любом месте. Это трогало до глубины души – эмоциональный отклик народа коммунистического государства, так радовавшегося первой возможности поприветствовать президента нации, которая для многих из них представлялась, как это было в XIX веке, символом демократии и человеческой свободы.

Публичные высказывания Никсона в Бухаресте отражали повторяющиеся темы политики Соединенных Штатов: важность сосуществования, отказ подчиниться доктрине Брежнева, наше желание урегулировать проблемы конкретными переговорами:

«Мы не видим никакого смысла ни в продолжении полемики, ни в фальшивой эйфории. Мы стремимся добиться сути разрядки, а не ее внешнего проявления.

Мы стремимся, в общем, к миру, а не к гегемонии и искусственному единообразию, но к миру, в котором законные интересы каждого уважаются всеми, а все имеют гарантии безопасности».

Было также вполне очевидно, что восточноевропейские руководители, точно так же, как и наши союзники, опасались советско-американской сделки за их счет. Это не наша политика; президентский визит – и его последующие беспрецедентные визиты в Югославию и Польшу – были тому самым лучшим подтверждением.

Заключение

Одним из нововведений в период президентства Никсона стала подготовка ежегодных докладов по внешней политике от имени президента. Я предложил это в памятной записке на имя Никсона в переходный период. Он должен был послужить в качестве концептуальной схемы президентской внешней политики, отчета о ходе работы и программы действий на будущее. Одновременно он мог бы быть руководством для нашей бюрократии и информацией для иностранных правительств о нашем мышлении.

Эта идея, примером для которой послужил доклад министерства обороны о состоянии вооруженных сил, составленный по инициативе Роберта Макнамары, создала целый сонм проблем. Начать с того, что Государственный департамент отстаивал собственные интересы, несмотря на тот факт, что за всю историю республики Государственный департамент никогда не думал о выпуске такого доклада. Это привело к теперь уже традиционному перетягиванию каната между Роджерсом и мной, самое снисходительное описание этого процесса заключается в том, что ни один из нас не показал себя лучше. Как аппарат СНБ, так и сотрудники Госдепа приступили к подготовке проекта, стараясь при этом скрыть этот факт друг от друга. Я и мои сотрудники имели преимущество в близости к президенту и гораздо большему знанию его взглядов. Государственный департамент в своем проекте оказался в затруднительном положении, пытаясь потрафить каждому бюрократическому удельному княжеству в той неповоротливой структуре. При том, что каждый заведующий отделом настаивал на необходимости упоминания курируемой им страны или стран, проект Государственного департамента не отличался наличием концептуальных основ или способности выделить что-то обязательное.

Никсон разрешил этот спор типичными для себя способами. Он подождал до тех пор, пока Роджерс не оказался за пределами страны, отбыв в поездку по Африке, а затем распорядился, чтобы СНБ и Госдеп могли опубликовать доклады, но президентский доклад должен появится, по меньшей мере, за месяц до доклада, подготовленного Государственным департаментом. Это вызвало безумный всплеск в связи с подготовкой президентского проекта, в то время как мои вымотанные сотрудники пытались что-то сделать с моими правками их вариантов проекта и с возражениями бюрократов. Межведомственный спор достиг кульминации в 1971 году, когда Государственный департамент высказал возражение против предложения относительно международной защиты исчезающих видов; наш вариант проекта отмечал с некоторой попыткой демонстрации литературного чутья, что такие виды животных были подходящей темой международного сотрудничества, поскольку они передвигались безотносительно государственных границ и не могли быть полностью защищены сугубо национальными действиями. Государственный департамент, как всегда осторожный, рекомендовал изменить предложение, добавив утверждение, что только «некоторые» виды этих животных передвигались, не соблюдая национальные границы. Я не принял такое изменение, пойдя на риск обидеть некоторых патриотически настроенных птиц.

С установлением практики подготовки ежегодных президентских обзоров в них стали появляться кое-какие самые обдуманные правительственные заявления по вопросам внешней политики. К нашему сожалению, мы так и не смогли достичь их главной цели – выдвижения фундаментальных вопросов и выражения каких-то философских мыслей. Как мы ни старались, СМИ освещали только раздел о Вьетнаме, выискивая горячие новости или какие-то разночтения, не обращая внимания на все остальное как на не заслуживающее внимания. В 1973 году мы столкнулись с другой проблемой. Доклад был выпущен в начале мая, после года китайской и советской встреч на высшем уровне и кульминационных переговоров по Вьетнаму. Выбранная нами дата за несколько недель до выхода доклада оказалась на четыре дня позже отставки Холдемана и Эрлихмана. Тем не менее доклады играли полезную роль. Они служили примерным путеводителем для нашей бюрократии, были, как правило, беспристрастными, а также бесценными в плане передачи нюансов перемен для иностранных правительств. Как я продемонстрирую в разных главах, изменения в подходах к Китаю, в оборонной политике, на Ближнем Востоке и в других местах были довольно часто предсказаны в годовых докладах президента.

Первый доклад президента, опубликованный 18 февраля 1970 года, напрямую констатировал, что «наши всеобъемлющие отношения с СССР остаются далекими от удовлетворительных». Во Вьетнаме «в ущерб делу мира» Советы «не смогли оказать полезное влияние на северных вьетнамцев в Париже» и несут «огромную ответственность за продолжение войны» из-за поставок вооружений Северному Вьетнаму. На Ближнем Востоке, как свидетельствуют обвинения в докладе, «мы не видели с советской стороны той практической и конструктивной гибкости, которая необходима для достижения успешных результатов». Более того, доклад отмечал «свидетельство того… что Советский Союз стремится занять позицию в регионе в целом, которая сделает более вероятным соперничество между великими державами». (Это найдет свое подтверждение в двух ближневосточных кризисах в течение 1970 года.)

Эти суждения отражали реальность, которая свидетельствовала о бездействии Советского Союза в 1969 году. Но почти незаметно стали появляться зачатки медленного движения вперед. Внешнеполитические решения любого крупного государства становятся результатом сложного процесса бюрократического, внутриполитического и международного давления. Советский бюрократический механизм и политический процесс действуют особенно извилистым путем. В 1969 году Советы должны были сразиться с новой администрацией США, что всегда было крупной аналитической проблемой для советских руководителей, а мы в дополнение ко всему меняли свои процедуры. Работа на широком фронте одновременно ведущихся переговоров, к примеру, была не просто не знакома советскому административному процессу, но могла перенапрячь его возможности. Даже несмотря на огромность аппарата, все упирается в узкое горлышко немногих лиц наверху, из числа тех, кто принимает решения. Их приказы затем отфильтровываются через громоздкую цепь разных инстанций. Решения принимаются со всей тщательностью и старанием, и, коль скоро они ставят на кон престиж высшего руководства, то меняются они с большим нежеланием. В 1969 году, к тому же, конфликт с Китаем занимал большую часть внимания советских руководителей. Серьезные вооруженные столкновения на китайско-советской границе в марте и летом вызвали большую пропагандистскую баталию, вероятно, серьезные политические споры, а позднее начало переговоров о границе.

Самой глубинной причиной советской бездеятельности в 1969 году, однако, было, несомненно, то, что условия не создали еще систему стимулов и санкций достаточного размера, дабы воздействовать на принятие решений. По Вьетнаму Советы, не исключено, были совершенно искренними в своем декларированном стремлении помочь нам прекратить войну, хорошо понимая, что она препятствует американо-советским отношениям, но трудное решение по оказанию воздействия на своего союзника никак не может приниматься абстрактно. Действительно, до тех пор, пока риски американо-советских отношений остаются гипотетическими, а выгоды от урегулирования в Индокитае носят предположительный характер, линией наименьшего сопротивления в Москве стала тактика проволочек. Другими словами, обстоятельства не смогли придать стимул советским решениям. Они не видели никаких санкций за неоказание нам помощи. Их предупреждения против нашей эскалации мы принимали серьезно в то время, хотя теперь в ретроспективе я считаю это ошибкой. Перечитывая соответствующие документы для работы над этой книгой, я был поражен уклончивостью и осторожностью тона советских заявлений. Они пренебрежительно говорили об эскалации как «ничего не решающей», как «ухудшающей международное положение» и в общем представляющей «опасность». Никогда Советы даже и не приближались к намеку на угрозу. Однажды Добрынин указал на то, что, если мы возобновим бомбардировки Ханоя и Хайфона, остановленные президентом Джонсоном в 1968 году, китайский инженерный батальон, выведенный несколько лет ранее, может вернуться во Вьетнам, что усилит китайское влияние на Ханой. Я сказал: «Если вы сможете с этим примириться, мы тоже». Добрынин промолчал.

Сейчас в ретроспективе ясно, что, только если бы мы представляли конкретные осязаемые риски для важных советских интересов, тогда у Советов был бы стимул оказывать давление на своих страдающих мономаниакальной зависимостью подопечных в Ханое. Предложение положительных стимулов помогло бы, но только исключительно в комбинации с рисками, которые мы представляли бы сами. Стимулы были бы отвергнуты как затруднительные с точки зрения советского положения в коммунистическом мире. Когда мы в итоге добились советской помощи в 1972 году, случилось это как раз благодаря сочетанию давления и стимулов. Но до пасхального наступления северных вьетнамцев в 1972 году мы никак не были готовы столкнуться с внутренними и международными последствиями такого курса.

Если санкции оказывались не так очевидны для советского руководства, то стимулы и награды были налицо. Президент постоянно заявлял, что переговоры ускорят свой ход на Ближнем Востоке, если вопрос о Вьетнаме будет урегулирован. Я подкреплял его замечания. Но мы не могли отвечать именно в тех терминах, в каких ставил мне вопросы Добрынин 4 мая: «Предположим, война будет закончена, как вы станете улучшать отношения?» Самый лучший ответ, который я мог выдать, был: встреча на высшем уровне и неконкретное обещание улучшить торговлю. На Ближнем Востоке наш интерес противоречил интересу Москвы; в конце концов, целью нашей стратегии было уменьшение советского влияния на Ближнем Востоке, а у Советов – усилить или, по крайней мере, сохранить его. И мы не собирались менять этот ближневосточный интерес на урегулирование во Вьетнаме.

Нет сомнения в том, что внутренняя политика в Америке подкрепляла советскую тенденцию к затягиванию дел и разным проволочкам. Существовавший на первых порах страх, что Никсон займется массированным перевооружением, вскоре сменился осознанием того, что перед лицом нарастающего сопротивления со стороны конгресса администрация была бы счастлива сохранить существующий оборонный бюджет. Новые военные программы подвергались мощным атакам; некоторые проходили минимальным большинством. После получения согласия на них реализация этих программ систематически сводилась на нет, а их финансирование ежегодно уменьшалось. Применялись разные формы давления в направлении «упорядочения приоритетов» и снятия акцентов с обороны. Не казалось возможным и то, что союзники Америки поддержат рискованный курс во Вьетнаме. Таким образом, у Советов вновь не было мотива идти навстречу.