скачать книгу бесплатно
Он подчеркивал, что шаг за шагом, с неуклонной последовательностью с весны 1918 г. совершался процесс своеобразной национализации советской системы, прилаживания ее к особенностям и нуждам народов Советского Союза. «И ничего нет удивительного в том, – писал он, – что в зависимости от революционных возможностей той или иной нации, в зависимости от удельного веса ее трудящихся и от объективных материальных ресурсов национальной местности установилась такая градация форм национально-государственной жизни, которая вводит в великий соблазн исследователей советского автономизма и федерализма, но которая, тем не менее, вполне естественна, разумно необходима и легко объяснима»[158 - Гурвич Г. С. Указ. соч. С. 61.].
Говоря о том, что в СССР 12 автономных областей и 13 автономных республик, Г. С. Гурвич отмечал, что автономные области по комплексу предоставленных им прав ничем, в сущности, не отличаются от любой губернии Советской России. Но это, по его мнению, уже само по себе очень много. «Во всяком случае, – писал он, – этого одного достаточно, чтобы с полным правом говорить о чем-то существенно большем, чем обыкновенное административное самоуправление»[159 - Гурвич Г. С. Указ. соч. С. 64.].
Он полагал, что в государстве пролетарской диктатуры, где и центральные, и местные органы одинаково должны быть органами самоуправляющего пролетариата, вопрос «какой круг компетенции?» теряет на местах свою принципиальную остроту, как и вопрос «какой круг компетентных?», всегда, в сущности, складывающийся за первым и наполняющий его смыслом и содержанием. Для русской губернии эти вопросы не имеют значения, однако для национальных районов они существенны.
Считая, что автономия очень важна, Г. С. Гурвич подчеркивал необходимость того, чтобы она обеспечивала власть не верхам данной нации, а ее низам. Именно в этом он видел суть автономии.
Рассматривая национальную автономию, он указывал, что она характеризуется организацией местной школы, местного суда, местной администрации, местных органов власти, местных общественных, политических и просветительных учреждений с гарантией полноты прав местного, родного языка во всех сферах общественной жизни. Именно в этом он видел ее суть.
«Местная советская власть в руках национальных низов, – писал он, – это советская национальная автономия»[160 - Там же.].
С этих позиций он считал недостаточным утверждение, что автономные области по своим правам ничем не отличаются от любой губернии. Хотя формально это так и есть, но фактически население автономных областей обогатилось новым благом национальной свободы, благом жить и развиваться в согласии со своими национальными особенностями.
«Национальная губерния – писал он, – получила права своего национального существования и развития, которых у нее раньше не было. Но если бы политика рабочего класса в национальном деле ограничивалась голым провозглашением этих прав без реальных шагов к их осуществлению, можно было бы, пожалуй, говорить, что к обычной советской автономии национально-областная автономия ничего не прибавляет. Однако мы знаем, что одно из драгоценнейших прав отсталых наций в Советском Союзе есть их право на активную помощь, и праву этому корреспондирует обязанность «державной» нации оказать помощь, которая есть только возвращение долга. Это право и эта обязанность имеют своим источником не столько соображения справедливости, или виновности, или ответственности, сколько создание пролетариатом своих классовых интересов и интересов мировой революции. Поэтому и граница правообязанности вполне реальна: интерес рабочего класса, которому подчинены все другие интересы, значит, и национальные»[161 - Гурвич Г. С. Указ. соч. С. 64, 65.].
Г. С. Гурвич указывал, что тот же самый принцип – право на свободное национальное развитие, предлагающее братскую взаимопомощь наций в своем реальном существовании, лежит и в основе организации автономных республик. То обстоятельство, что органы власти этих республик именуются не губернскими исполнительными комитетами и их отделами, а центральными исполнительными комитетами и народными комиссариатами в связи с тем, что шесть (обычно) из этих наркоматов выделяются из общей административной системы с установлением их ответственности перед ЦИК автономной республики и ЦИК федерации, обычно трактуется в литературе как большая сравнительно с автономными областями самостоятельность этих республик и большая их независимость от центральной власти.
«Между тем, – писал он, – при всей бесспорности устанавливаемого таким образом различия, оно лишено в нашей системе всякой характерности и может задерживать на себе внимание наблюдателя лишь постольку, поскольку его интересуют исключительно юридические формы. Мы не склонны отрицать своеобразную важность этих юридических форм и существующей стадии советского государства и необходимость их выяснения и изучения, но мы хотели бы всегда помнить, что умозаключать нужно не от формы к содержанию, а обратно. Там, где большая или меньшая самостоятельность разнонациональных частей государства знаменуют большую или меньшую национальную исключительность, там, где большая независимость области означает для представляющей нацию буржуазии большую возможность противопоставить себя господствующей нации, т. е. государству, там достигнутая степень самостоятельности имеет весьма важное значение, как этап к вожделенной цели – суверенному государственному существованию. Но в государстве пролетарской диктатуры все то, что характеризует отношение к центру мест вообще, характеризует также и отношения национальных областей к общенациональному центру в частности. Когда нет классовой розни, нет отношений эксплуатации и подчинения, то о какой самостоятельности и независимости может идти речь? Независимость от кого? Самостоятельность – для чего? Если, тем не менее, мы говорили о большей, сравнительно с Автономными Областями, самостоятельности Автономных Республик, то это может означать и в действительности означает только одно: Автономная Республика менее нуждается в поддержке, помощи и руководстве центра, чем Автономная Область. Ее культурные достижения выше, ее трудящиеся массы сознательны, они крепче держат власть в своих руках и ближе подошли к аппарату законодательства и управления. Есть, поэтому, возможность предоставить ее до известной степени самой себе в тех отраслях общественной жизни (Просвещение, Земледелие, Внутренние дела, Народное здравоохранение, Суд), которые непосредственно и тесно связаны с национальными особенностями, с бытом, с традиционным укладом и имеют поэтому основное значение для развития нации как таковой. Означает ли это «больше автономии», т. е. больше свободы? Нет, – ибо национального гнета не существует ни для Области, ни для Республики. Но это означает больше трудностей, больше ответственности нации перед самой собой и предполагает, следовательно, больше культурных сил и культурной самостоятельности»[162 - Гурвич Г. С. Указ. соч. С. 65–67.].
Г. С. Гурвич полагал, что там, где капитал, не желая выпускать из своих рук нации и земли как объекты эксплуатации, пускает в ход «автономные формы» в качестве средств эксплуатации, там автономия – один из способов преодолеть на некоторое время центробежные тенденции. Там же, где добровольно объединяются нации, уничтожив частную собственность на орудия производства и тем самым все предпосылки всех видов угнетения, организуют социалистическое хозяйство, там автономия – один из способов поощрить и облегчить центростремительные тенденции.
Он подчеркивал, что в советской федерации безразлично, как называется тот или другой ее национальный сочлен – областью или республикой: первая такой же полноправный член федерации, как и вторая[163 - См.: там же. С. 67–72.].
К. А. Архиппов считал, что вопросы автономии принадлежат не только к наиболее трудным, но и наиболее благодарным отделам государственного права. По его мнению, именно в сфере автономно-федеративного строительства особенно резко проявляется динамизм, изначальное свойство всякой жизни, в частности правовой. «Поэтому, – писал он, – при исследовании интересующей нас проблемы чрезвычайно важно помнить, что наиболее удачные юридические понятия суть, однако, только понятия-пределы, – понятия лишь условно отображающие богатство юридической жизни. К этому надлежит добавить, что в области исследования проблем автономно-федеративного строительства этих условных понятий-пределов, как понятий общепризнанных, нет и что имеющиеся конструкции теснейшим образом связаны с предметом, который они стремились отобразить, т. е. с конституционным правом «правового», «индивидуалистического», «буржуазного» государства, – и что, стало быть, исследователь советского автономно-федеративного строительства, если он желает дать понятия, адекватные предмету, должен к выработанным догмой государственного права конструкциям, определениям и т. п. подойти сугубо критически»[164 - Архиппов К. А. Советские автономные области и республики. М., 1925. С. 5.].
К. А. Архиппов считал, что отправным понятием при исследовании автономии является понятие самоуправления. Он отмечал, что современная доктрина самоуправления берет свои истоки в воззрениях маркиза д'Аржансона и Тюрго, стремящихся в идеалах полуфеодальной демократической монархии, опирающейся на «свободные общины», найти лекарство от всех зол абсолютизма в эпоху его упадка, в частности средство улучшения государственных финансов. Эти идеи, хотя и федералистские по своему происхождению, были тем живее восприняты буржуазией, потому что они совпадали с ее требованием уменьшения полицейской опеки, давали возможность в органах коммунального самоуправления найти точку опоры для борьбы с королевским чиновничеством.
Французская буржуазия, отмечал К. А. Архиппов, подвергая революционной «критике» существо абсолютизма, противопоставившая ему принципы народного суверенитета и неотчуждаемых прав индивида, вместе с тем практически, в законодательном порядке, выдвинула идею «pouvoir municipal», резко противопоставив его «pouvoir executif». Так зародилась идея «свободной общины» – учения о том, что община имеет как бы естественное право на независимое от королевской администрации управление делами. «Поскольку, – писал К. А. Архиппов, – в процессе овладения буржуазией государственным аппаратом сгладилось классовое различие между всей администрацией и личным составом общинных органов власти, выбранных местным населением, поскольку буржуазией забывалось учение о присущей общине особой «pouvoir municipal», глохли теории, противопоставлявшие власть государственную власти общественной, и на смену им пришла государственная теория самоуправления, признающая, что и власть самоуправляющихся общин есть власть государственная»[165 - Там же. С. 6, 7.].
К. А. Архиппов отмечал, что общественная теория самоуправления не только имеет федеративные корни, но и служит орудием политической борьбы в руках феодалов. В частности, она была очень близка французским роялистам времен реставрации, думавших в местных учреждениях найти опору для борьбы с оставленным революцией в наследство Бурбонам чиновничеством[166 - Там же. С. 7.].
К. А. Архиппов полагал, что общественная теория самоуправления является прежде всего теорией классов, не могущих целиком овладеть государственным аппаратом и стремящихся овладеть им путем удержания или овладения низовыми ячейками этого аппарата. Напротив, сменившие теорию свободной общины «государственные» теории самоуправления по своему социальному смыслу являлись теориями, соответствующими сосредоточению всего управляемого аппарата в руках одного класса.
К. А. Архиппов отмечал, что при всем разнообразии политических теорий большинство их сходится в том, что сущность самоуправления признается в независимости органов самоуправления от «министерского» или «коронного» управления. Таким образом, сущность политических теорий, указывал он, состоит в признании самоуправления такой системой управления, при которой осуществление некоторых функций государства децентрализуется.
«Существо самоуправляющихся автономных единиц, – писал исследователь, – состоит в том, что они властвующие единицы, и их «природа» вырисовывается не тем, что мы признаем их субъектами права, а тем, что указываем, какие функции властвования они осуществляют в той или иной степени самостоятельно. В том, что они являются субъектами права, проявляется скорее частно-правовая, чем публично-правовая сторона их бытия»[167 - Архиппов К. А. Указ. соч. С. 11.].
С учетом этих соображений К. А. Архиппов исходил в характеристике различных видов автономии – деконцентрации, самоуправления и т. д. из понимания автономии как независимости определенной части политического организма в осуществлении в определенных пределах тех или иных функций государственного властвования. Он указывал, что обычно эта независимость является прежде всего независимостью в отношении центральных государственных органов власти. Однако можно встретиться с явлением автономии и в отношении различного рода местных органов власти.
«В зависимости от того, какие функции осуществляются данной частью «политического тела» и в каких пределах, – писал он, – амплитуда автономии движется от нуля политического рабства до бесконечности политического всемогущества. Примером «идеального» нуля политической автономии является положение провинции в «завершенной» полицейской монархии: все органы власти провинции назначаются монархом, каждое действие даже этих назначенных органов признается имеющим политический raison d'etre, поскольку выражает (по крайней мере, предполагаемую) волю монарха… Полицейскому всемогуществу монарха корреспондирует политическое ничтожество, политическая смерть всех иных элементов государства»[168 - Там же. С. 12.].
Касаясь форм автономии, К. А. Архиппов отмечал, что они бесконечно разнообразны. «Прежде всего, – писал он, – возможно… предоставление отдельным частям государственного целого права, голого, так сказать, установления личного состава тех или иных органов власти: каково, например, право населения (определенной части его) избирать должностных лиц, ведающих сбором налогов (излюбленные головы, целовальники и т. п. древней Руси), причем выборные в своей деятельности всецело подчиняются распоряжениям основного, централизованного аппарата…
В известном смысле противоположностью этому является другая «форма автономии» – известная под именем деконцентрации. Существо деконцентрации состоит в том, что определенные органы власти, назначаемые и сменяемые центральной властью (т. е. по линии функции «установительной» централизованные), в пределах определенного круга действий, управления пользуется правом самоопределения, автономны в сфере управления…
Сочетание первой формы «автономии» и второй дает то, что обычно называется самоуправлением»[169 - Архиппов К. А. Указ. соч. С. 12, 13.].
Федерально-юридическое ядро, правовой принцип такого самоуправления К. А. Архиппов видел в том, что некоторые органы власти не только управляют, но и устанавливаются независимо от центральной административной власти. «Жизненные воплощения этого принципа, – писал он, – разнообразятся в зависимости от того, насколько широкая сфера представляется первым в области управления, насколько свободно от влияния центральной власти осуществляется функция установления, в какой, наконец, пропорции сочетаются оба принципа. Если возможна, как мы видели, «чистая» деконцентрация, чистая децентрализация одной только функции управления, если в избирательном праве обычно осуществляется лишь «чистая» функция установления, то, разумеется, возможны и органы, независимые от центра в порядке установления, но более или менее зависимые от него в порядке осуществления функции управления, и наоборот. Но, думается, все это лишь количественные колебания в пределах одного и того же публично-правового типа – самоуправления.
Качественное изменение данного типа наступает лишь в случае или 1) полного исчезновения в нем одной из намеченных выше элементарных форм «автономии», или 2) включения в его состав нового элемента»[170 - Там же. С. 14.].
Из всех возможных преобразований самоуправления наиболее интересными К. А. Архиппов считал сочетание самоуправления с правом самоопределения в области законодательства и установления высших органов власти. «Предоставление самоуправляющейся части политического организма права на самоопределение в области законодательства, – писал он, – и составляет «автономию» этой части в собственном, тесном (в отличие от установленного выше) смысле слова»[171 - Там же.].
К. А. Архиппов указывал, что чаще всего право самоопределения в сфере законодательства сочетается с «самоуправлением», преобразуя его в автономию в собственном смысле слова. Он отмечал, что обычная терминология признает автономическими лишь образования, обладающие правом издавать нормы, замещающие в определенной части государства законы общегосударственные. Однако он считал, что между таким правом и правом издавать какие бы то ни было юридические нормы различие, в особенности поскольку речь идет о советском праве, лишь степенное, количественное, а не качественное.
«Амплитуда колебания автономии, в тесном смысле слова, – подчеркивал он, – подобно праву на самоопределение в отношении других функций, чрезвычайно широка; имеющая нижним пределом право издавать нормы, подчиненные целой системе иерархически возвышающихся друг над другом норм, право издавать нормы по чрезвычайно узкому кругу дел, она верхним своим пределом имеет право издавать все без изъятия возможные юридические нормы, за исключением разве норм, определяющих данную часть политического организма, как самостоятельное, от целого независящее единство. Издание таких положений есть не что иное, как создание независимого государства»[172 - Архиппов К. А. Указ. соч. С. 17, 18.].
К. А. Архиппов отмечал, что определение автономии как способности самоуправляющейся единицы издавать местные законы так же формально, схематично, условно, как и все другие юридические определения. Он считал, что необходимой предпосылкой плодотворного применения этого понятия является постоянное признание его условности. «Эта условность и абстрактность понятия, – писал он, – выступает со всей силой, если мы обратим внимание на те реальные политические единства, которые обычно носят название самоуправляющиеся. Большинство самоуправляющихся единиц пользуется самостоятельностью не только в осуществлении функций самоуправления, но и в осуществлении нормо-творческой функции… С этой точки зрения большинство самоуправляющихся единиц может быть названо автономными в собственном смысле слова. Однако, во-первых, все же не все самоуправляющиеся единицы пользуются этим правом… а во-вторых, осуществление этой функции может быть поставлено в столь узкие рамки, как в смысле зависимости от «коронной» администрации, так и в смысле ограниченности возможных предметов регламентации, что самостоятельность в осуществлении этой функции будет… если и не развита, то близка к нулю.
Поэтому, анализируя юридический статус того или иного политического единства с точки зрения самостоятельности его в осуществлении государственно-властных функций, недостаточно сказать, что данное единство автономно в тесном смысле слова. Необходимо, сверх того, определить конкретный объем этой самостоятельности, сообразно изменению которого амплитуда колебания юридического статуса автономных единиц простирается от положения самоуправляющихся единиц в тесном смысле слова до положения самостоятельного государства»[173 - Архиппов К. А. Указ. соч. С. 18.].
К. А. Архиппов подчеркивал, что при всей широте возможностей, открываемых «автономией в тесном смысле слова», нельзя забывать, что «автономическая единица» находится в положении абсолютной зависимости от воли центра и рассмотрение автономии такого рода здесь делу помочь не может. «…Открываемые автономией возможности, – писал он, – чрезвычайно условны. В конце концов, всякая автономия обладает своим юридическим бытием и лишь до тех пор и в тех пределах, в каких пределах и пока она признается вышестоящим, по крайней мере, высшим органом власти данного государства. Юридически – она может быть последним уничтожена или сужена в любой момент»[174 - Там же. С. 19.].
К. А. Архиппов считал, что дальнейшее закрепление автономии возможно только двумя путями: или насильственно перейти всякие пределы автономии и превратиться в самостоятельное государство, или восполнить автономию в тесном смысле слова каким-то новым элементом. «Наиболее действенной формой восполнения новым элементом автономии в тесном смысле слова, т. е. права самоопределения в сфере местного управления, законодательства и установления личного состава местных органов власти, – писал он, – является предоставление автономной единице права участия в установлении личного состава центральных высших органов власти. Представление права участия в осуществлении иных функций, хотя бы и центральных органов власти, вряд ли повлекло какие-либо практические последствия»[175 - Там же.].
Не надо забывать, подчеркивал он, что широчайшая свобода самоопределения в области издания местных норм может сопровождаться отсутствием какого бы то ни было права участия в установлении личного состава высших органов власти государства, частью которого эта автономная единица является. «При таком положении дел, – писал он, – гарантией автономии является федерация. Превращение унитарного государства в федеративное есть не что иное, как предоставление определенным автономным частям унитарного государства права самоуправления в установлении личного состава не только местных, но и высших центральных органов власти. Разумеется, это право самоопределения не безгранично. Если бы одна автономная часть в осуществлении этого права не ограничивалась другой, то и об автономии первой было бы говорить нелепо; мы имели бы отношение, аналогичное отношениям метрополии и колоний. Отнюдь не обязательно, чтобы права участия всех составных частей были равны; однако крайнее неравенство их свело бы на нет основную функцию федерации – гарантировать автономию членов.
Федерализм не есть высшая или какая-либо иная степень автономизма в тесном смысле слова; федерализм есть синтез автономизма с правом участия в установлении верховных органов власти той организации, частью которой данная автономная единица является.
Федерация возможна лишь при наличии в составе политического целого отдельных автономных частей, обладающих, как таковые, через посредство местных высших органов власти правом участия в установлении личного состава высших органов власти целого. При этом, разумеется, безразлично: является ли это «целое», в свою очередь, государством или только частью государства»[176 - Архиппов К. А. Указ. соч. С. 19, 20.].
К. А. Архиппов подчеркивал, что если всякая автономия есть некоторое обособление отдельной части политического целого, то федерация, напротив, играет роль начала объединяющего, противодействующего центробежным силам. Эта двойственная природа федерализма особенно ярко сказалась при создании СССР.
В. Н. Дурденевский отмечал, что практика в вопросах автономии показывает исключительную пестроту оттенков и весьма достаточное требование к ограничительным линиям и дефинициям теории. «При таких условиях теория, – писал он, – видит себя вынужденной или брать понятие автономии в «широком смысле», развивая его до всякого проявления самодеятельности местных организаций и территориальных единиц, которое выше нуля, или же усматривать признак «автономии в собственном, тесном, смысле слова» в передаче части политической единицы права на самоуправление в области управления и законодательства – последнего в объеме обычно ограниченном и «связанном» контролем целого.
Большинство теоретиков условно принимает автономию в последнем смысле – подконтрольного самозаконодательства или «политической децентрализации», рассматривая ее как своего рода переход от простой административной децентрализации или «самоуправления» к федерализму, т. е. сочетанию нескольких политических тем в одно сложное целое, или же к автаркии, к самодостаточному, «суверенному» существованию прежней автономной единицы»[177 - Дурденевский В. Н. Автономная республика в системе Союза ССР // Сборник трудов Иркутского государственного ун-та. Факультет права и местного хозяйства. Правовое отделение. Иркутск, 1929. Т. 16. Вып. 1. С. 73.].
Отмечая особенности советской автономии, В. Н. Дурденевский считал, что она является национальной автономией, причем как и советский федерализм, она является средством к «изживанию» национального вопроса; советская автономия, как и советский федерализм, вполне совместима с общесоветским демократическим централизмом, это местная советская власть в руках национальных низов; она поэтому естественно и незаметно переходит в советскую федерацию, точнее, вплетается в нее составной частью системы, что дает право говорить о советском автономно-федеративном строительстве.
В. Н. Дурденевский указывал на связь автономии с национальным вопросом. Он считал, что национальности, входящие в состав многонациональных государств, начинают пробуждаться и предъявлять требования на признание за ними известных прав самоопределения. Он подчеркивал, что советская автономия превращается в путь для внесения каждой национальностью лепты своей национальной культуры в общее дело советского строительства и единого хозяйства: «самозаконность», осуществляемая местными людьми, на местном языке, с учетом местного национального быта, при отсутствии в условиях рабоче-крестьянского государства ощущения неравноправности, подчиненности. Советская автономия, считал В. Н. Дурденевский, должна направляться не на откол, не на конкуренцию, не на фрагментаризм, а на объединение, плановость, федерализм.
«Объем прав, предоставляемых, например, советской автономной области, – писал он, – может формально почти совпадать с губернскими правами; но важны не столько тексты, касающиеся такой «национальной губернии», сколько тот факт, что это область национальная, и то сознание равенства национальностей в общем труде, которое ощущается в жизни даже при неодинаковости правовой компетенции советских автономий.
Экономика и культура этих автономий могут быть не одинаково развиты, состав крестьянства и пролетариата в населении различен; в зависимости от этого «самозаконность» областей и республик юридически разнится; но это – равноценные, хотя разносильные национальные единицы, и именно поэтому с подъемом своих сил и самосознания коммуны так легко поднимаются по ступеням советского автономизма в разряд областей и республик и становятся видными младшими членами Союза ССР»[178 - Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 77.].
В. Н. Дурденевский отмечал, что равноценность неравных самих по себе национальностей в советском автономизме и легкость перехода в нем от формы области к республике делают советскую «самозаконность» неразрывной частью советского федерализма, который строится на началах принципиального равенства, координации членов и который при этом подчеркивает начало национальности и стремится вместе с тем создать реальное равенство условий жизни своих национальных звеньев, поддерживая культурно отсталых сочленов, втягивая их в общеплановое хозяйство. «Именно поэтому, – писал он, – «автономные» национальные земли (области и республики) легко получили представительство в федеративных органах Союза; именно поэтому, с другой стороны, автономные земли идут на спайку с более крупными хозяйственными организациями «краев», в плане хозяйства Союза играющих большую роль… Советская «национальная земля» есть «точка отсчета» советского федерализма: ее самозаконность – необходимое условие для выявления этого федерализма и для подъема национальной культуры трудящихся»[179 - См.: Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 78.].
Н. И. Челяпов отмечал, что словом «автономия» (от греч. «самостоятельность» или «самозаконность») в общем его смысле обозначают независимость кого-либо или чего-либо от посторонней воли, власти, принуждения. В этом смысле, указывал он, говорят об «автономии воли», т. е. о способности воли определяться самой к действию вне зависимости ее от закона причинности.
Автономия, говорил Н. И. Челяпов, употребляется для обозначения независимости какого-либо учреждения, корпорации, союза и т. д. от государственной власти в деле установления для себя внутренних законов или правил.
«В области государственного права, – писал ученый, – термином «автономия» обозначается неполная самостоятельность государства, колонии, области и т. д., а напротив, известная степень зависимости их от законодательной власти другого стоящего над ними государства, с одной стороны, и в то же время самостоятельности в целом ряде вопросов своего внутреннего устройства и управления – с другой. В этом смысле автономия противополагается суверенитету: в то время как суверенное государство целиком определяется своим собственным правом, основанном на собственном могуществе, – несуверенное государство или автономная область ограничены в целом ряде функций, хотя и сохраняют более или менее полную свободу в своих внутренних делах… С другой стороны – автономия противопоставляется простому «самоуправлению», т. е. праву данной территориальной единицы… создавать собственные органы и распоряжаться местными административными и хозяйственными делами. Такие «самоуправляющиеся» единицы действуют не в силу и не на основании собственного законодательства, а получают свои права самоуправления и свою организацию от центральной государственной власти, «делегирующей» (предоставляющей) особым законом им право самостоятельного распоряжения вопросами местной жизни и определяющей устройство органов такого самоуправления (таковы, например, органы муниципального управления и пр.). Иначе это «местное самоуправление» некоторыми писателями называется «административной автономией» в отличие от «собственно автономии», т. е. «законодательной или политической автономии»[180 - Энциклопедия государства и права. Т. 1. М., 1929. С. 17, 18.].
Н. И. Челяпов полагал, что градация степеней самостоятельности может быть представлена в следующем виде: а) суверенное государство, власть которого неограничена, независима и непроизводна от власти какого-либо иного государства; б) несуверенное государство, т. е. такое, которое хотя и ограничено в ряде своих властных функций властью другого, над ним стоящего государства, но все же действует в силу «собственного права», имеет собственную, им же установленную организацию, собственное управление и суд; в) автономная область – еще более узкая степень самостоятельности, распространяющейся главным образом на вопросы местного управления, но действующей под контролем центральной власти государства, могущего издавать для автономной области свои законы и отменять законы местные и, наконец, г) «местное самоуправление» (административная автономия), т. е. предоставление данной территориальной единице (городу, губернии и пр.) со стороны центральной государственной власти права более или менее самостоятельно распоряжаться местным имуществом, местными хозяйственными деньгами и некоторыми вопросами внутреннего управления (общественное призрение, народное образование и пр.)
«Дать совершенно точное разграничение этих различных форм самостоятельности политических тел, не обладающих «суверенитетом», чрезвычайно трудно, – писал Н. И. Челяпов, – никакая из существующих в буржуазной «науке» государственного права классификаций не дает достаточно четкого и твердого критерия для отнесения того или другого из таких «государственных» образований именно к данному классу или виду»[181 - Энциклопедия государства и права. Т. 1. С. 19.].
Н. И. Челяпов отмечал, что историческое развитие различных форм автономии и усиленный интерес к ним со стороны политических писателей приходится, главным образом, на вторую половину XIX и первую половину XX столетия, поскольку этот период в многонациональных государствах протекает под знаком национального развития. «Национальности, входящие в состав таких многонациональных государств, – писал он, – начинают пробуждаться и предъявлять требования на признание за ними известных прав самоопределения»[182 - Там же.].
Н. И. Челяпов подчеркивал, что пролетариат, отвергая культурно-национальную автономию, требует для экономически слабых и культурно отсталых национальностей «национально-территориальной автономии», т. е. прав самого широкого самоуправления для областей, отличающихся особыми хозяйственными и бытовыми условиями и особым национальным составом населения.
Н. И. Челяпов считал, что принцип национально-территориальной автономии выдвигается пролетариатом не только потому, что он враг всякого угнетения, в какую бы форму оно ни облекалось, но и потому, что свободное развитие наций является одним из условий освобождения всех наций, всех стран и ускорения процесса изживания всяческих национальных предрассудков и различий и тем самым создания единого бесклассового интернационального общества трудящихся. «Предоставление широкого самоуправления таким национально-обособленным территориальным единицам, – писал он, – создает благоприятные условия для развития экономической жизни данной территории, роста местной промышленности, а вместе с ним ускоряет и процесс классового расслоения, выделения пролетариата, концентрации его в «класс для себя» и изживания всех национальных предрассудков…
Конечно, создание маленьких самостоятельных национальных государств отнюдь не может входить в программу рабочего класса. Разделение на такие мелкие единицы, партикуляризм, является тормозом к созданию крупной централизованно руководящейся и организуемой промышленности. Такой партикуляризм ведет за собой и дробление, измельчание хозяйственных форм; это – возвращение к временам средневековой феодальной обособленности, замкнутости, соответствующей мелким культурно-ремесленным формам индустрии. Централизованное крупное государство, способствующее развитию крупных хозяйственных форм, созданию многочисленного мощного рабочего класса, представляет собою ту форму государственной строя, которая больше всего отвечает интересам пролетариата. Но централизм рабочего класса не есть бюрократический полицейский централизма буржуазии. Это демократический централизм, допускающий возможность самых широких форм автономии, самоуправления, для областей, отличающихся особыми экономическими условиями, национальным составом, языком, бытом и проч. Такие автономные, имеющие свободу решения своих местных дел области, будут естественно тяготеть к экономически и культурно более сильным областям, заключая с ними тесные союзы, основанные не на порабощении и угнетении, а на создании взаимного интереса»[183 - Энциклопедия государства и права. Т. 1. С. 22, 23.].
И. Д. Левин подчеркивал, что в первые годы Советской власти автономия была прежде всего способом вовлечения отдельных, слабых в культурном или численном отношении национальностей в процесс революционного развития, поднятия их до советской власти, что было невозможно без автономии этих окраин, т. е. без организации местной школы, местного суда, местной администрации, местных органов власти, местных общественных, политических и просветительных учреждений с гарантией полноты прав местного, родного для трудовых масс края языка во всех сферах общественно-политической работы[184 - См.: Левин И. Д. Двадцать лет советского многонационального государства // Советское государство. 1937. № 5. С. 74.].
В другой своей работе И. Д. Левин определил автономию (от греч. «autos» – сам и «nomos» – закон) как самостоятельное осуществление советскими национально-государственными образованиями, составляющими часть союзной республики, государственной власти в соответствии со своими национальными особенностями в пределах устанавливаемых им прав, утверждаемых высшими органами власти СССР и союзной республики и под их верховным контролем.
Признаком советской автономии И. Д. Левин считал широкое право употребления национального языка в учреждениях, суде и школах, вовлечение в государственный аппарат работников из среды коренной национальности данного государственного образования[185 - См.: Советское государственное право. М., 1948. С. 213.].
«Основным моментом, обусловливающим федеративную сущность советской автономии, – писал И. Д. Левин, – является ее государственный характер. Советские автономии – это образования государственного порядка; в их основе, как и в основе союзных республик, лежит право наций на самоопределение, на государственное существование, но в данном случае в силу объективных условий это право осуществлено не в форме суверенной, а в форме автономной государственности»[186 - Там же.].
Н. П. Фарберов под автономией в государственном праве понимал самоуправление населения определенной территории в рамках единого государства. Он рассматривал советскую автономию как средство вовлечения трудящихся масс окраин в процесс революционного развития и как наиболее целесообразную форму союза между центром и окраинами[187 - См.: Фарберов Н. П.Государственное устройство СССР. М., 1947. С. 41; Он же. Советское государственное право. М., 1950. С. 177–179.].
Н. П. Фарберов отмечал, что суть советской автономии заключается в организации в пределах союзной республики национально-государственных образований со своими национальными, политическими и просветительными учреждениями при гарантии полноправия местного, родного языка во всех сферах государственного строительства. Ее целью он считал политическое, хозяйственное и культурное развитие народов, их национальный рост[188 - См.: Фарберов Н. П. СССР – образец многонационального государства // Советское государство и право. 1995. № 2. С. 29.].
С. Я. Ошеров считал, что к вопросам советской автономии нельзя подходить лишь с обычным понятием о законодательной или административной автономии. Суть советской национально-территориальной автономии, осуществленной в районах страны, отличающихся особым национальным составом, хозяйственными бытовыми условиями, он видел не в одних лишь формальных правомочиях, а в обеспечении полноправного и свободного развития малых народов[189 - См.: Ошеров С. Я. Союзная республика в социалистической федерации. М., 1948. С. 192.].
И. Н. Ананов отмечал неразрывную связь автономии с федерацией в советском союзном государстве. Он считал, что эта федерация не могла бы выполнять своих задач по разрешению национального вопроса в процессе развития социалистического государства, если бы она не осуществлялась в неразрывной связи с советской автономией, являющейся организационной формой и суммой всех институтов, направленных на разрешение тех же политических и экономических задач, но в масштабе каждой отдельно взятой национальности. И. Н. Ананов указывал, что советская социалистическая автономия является не разъединяющим, а сплачивающим, объединяющим началом. Она цементирует, а вовсе не разрушает единство союзного государства[190 - См.: Ананов И. Н. Система органов государственного управления в советской социалистической федерации. М., 1951. С. 33, 34.].
Н. Я. Куприц считал советскую автономию наиболее целесообразной формой государственного соединения центра и окраин[191 - См.: Куприц Н. Я. Государственное устройство СССР. М., 1952. С. 77.].
Я. Н. Уманский рассматривал советскую автономию в качестве неотъемлемой части советской федерации. Он полагал, что если федерация представляет собой форму строительства многонационального государства в целом, то автономия призвана удовлетворить интересы отдельно взятых национальностей в рамках единого государства.
Я. Н. Уманский подчеркивал, что основу советской автономии составляет диктатура рабочего класса и ее государственная форма – советская власть, обеспечившая власть трудящихся данной нации, что советская автономия строится по национально-территориальному принципу, означающему, что автономия предоставляется таким частям государства, которые отличаются особым бытом и национальным составом. Он считал, что советская автономия стала самой реальной и целесообразной формой союза между центром и национальными окраинами и сыграла огромную роль в разрешении национального вопроса в СССР.
Ученый определял советскую автономию как самостоятельное осуществление национальными государственными образованиями государственной власти на автономных началах. Он указывал, что народ, объединенный той или иной формой национального образования, пользуется на своей территории в рамках общей конституции правами государственного самоуправления по всем вопросам внутренней жизни и осуществляет эти права через свои национальные органы государственной власти и государственного управления[192 - См.: Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., 1955. С. 154–158.].
В другой работе Я. Н. Уманского говорилось о присущих советской автономии определенных принципах, важнейшими из которых являются следующие:
1) советская автономия основана на диктатуре рабочего класса и ее государственной формы – Советах депутатов трудящихся;
2) советская автономия строится по национально-территориальному принципу, означающему, что автономия предоставляется таким частям государства, которые отличаются особенностями национального состава населения и быта, в силу чего каждое автономное образование представляет собой объединение той или иной нации, народности, а границы таких образований определяются территорией, на которой проживает данная нация или народность;
3) советская автономия строится на базе равноправия различных национальностей и народностей. Это находит проявление, в частности, в равном объеме прав одних и тех же автономных образований;
4) организационным принципом советской автономии является демократический централизм, который выражается в разграничении компетенции автономных образований, а также в структуре и полномочиях государственных органов. В то же время принцип демократического централизма предполагает выборность всех органов государственной власти, привлечение широких масс населения автономных образований к работе этих органов и участию в общественно-политической жизни[193 - См.: Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., 1959. С. 209, 210; Он же. Советское государственное право. М., 1970. С. 275–286.].
Б. В. Щетинин рассматривал автономию как самоуправление областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, в рамках общей концепции государства. Советскую автономию он считал самоуправлением социалистической нации или народности при сохранении братской связи с другими народами в системе суверенного советского социалистического государства. «Идея советской автономии, – писал он, – проистекает из самого существа социалистической революции, давшей свободу национальностям. Советская автономия была призвана к жизни потребностями закрепить дело социалистической революции по раскрепощению национальностей, ликвидировать фактическую отсталость некоторых национальностей России, поднять их материальный и культурный уровень, приобщить к участию в управлении государством трудящихся национальных окраин и центра России»[194 - Советское государственное право. М., 1956. С. 179.].
Б. В. Щетинин подчеркивал, что содержание автономии определяется характером власти, которую она выражает и закрепляет на своей территории. Он считал, что советская автономия – это прежде всего национальная автономия, которая строится на основе добровольного волеизъявления самих народов, пожелавших создать автономию в той или иной форме. «Советская автономия, – указывал он, – это форма связи между центром и окраинами нашей страны, она способствует сближению различных национальностей»[195 - Там же.].
Он отмечал, что при помощи советской автономии отсталые в прошлом национальности поднялись до уровня передовых, ликвидируется их многовековая экономическая и культурная отсталость, что советская автономия обеспечивает возможность свободного развития национальностей, населяющих страну.
Б. В. Щетинин подчеркивал, что советская автономия строится на началах полного равноправия всех национальностей, что она построена на принципе демократического централизма, обеспечивающего единство целей и действий всех национальностей при их максимальной творческой инициативе и активности[196 - См.: Советское государственное право. С. 179, 180; Щетинин Б. В. Курс советского государственного права. М., 1971. С. 257, 258.].
Возвращаясь к этому вопросу позже, Б. В. Щетинин указывал, что советская автономия основана на принципах добровольности и правового равенства народов СССР, права нации на самоопределение и суверенности наций, социалистическом интернационализме и демократическом централизме. Кроме того, он высказывал согласие с теми, кто к этим принципам добавлял также создание советской автономии на базе советской власти, ее национально-территориальный характер, создание советской автономией условий для связи национальных окраин с центрами советских республик, действие органов государственной власти и органов государственного управления, суда, прокуратуры и т. д. в советских автономиях на языке данной национальности в соответствии с ее национальными и бытовыми условиями.
Он также утверждал, что советская автономия – замечательная национально-государственная и правовая форма самоуправления наций и их братского сожительства в единой семье советских народов[197 - См.: Курс советского государственного права. С. 293, 294; Щетинин Б. В. Советское государственное право: курс лекций. Вып. 4. М., 1966. С. 44–47; 105–116.].
А. И. Денисов указывал, что термин «автономия» в государственно-правовом смысле означает право населения какой-либо территориальной единицы (провинции, области и т. п.) на политическое или административное самоуправление в рамках данного государства.
Он подчеркивал, что автономия не означает независимости автономной единицы, а предполагает политическую связь этой последней с государством, в состав которого она входит. Автономия не разрушает государственного единства и существует в его рамках[198 - См.: Денисов А. И. Советское государственное право. М., 1947. С. 241.].
В другой работе А. И. Денисов отмечал, что в науке советского государственного права термином «автономия» обозначаются: 1) право какого-либо национально-территориального образования (например, области) самостоятельно решать дела внутреннего управления; 2) само национально-территориальное образование, обладающее этим правом.
Он подчеркивал, что советская автономия представляет собой областную автономию, являющуюся единственно верным решением вопроса о государственном устройстве той или иной нации в случае, когда она не пожелает или не сможет отделиться и образовать самостоятельное государство. Такая организация прямо вытекает из принципа демократического централизма.
«Советская автономия, – писал А. И. Денисов, – является социалистическим самоуправлением нации или народности при сохранении ее братской связи с другими народами в системе суверенного Советского государства»[199 - Денисов А. И. Советское государственное право. М., 1957. С. 132.].
Д. Л. Златопольский рассматривал советскую автономию как самостоятельное осуществление государственной власти советским социалистическим национальным государством (автономной республикой) или государственным образованием (автономной областью), входящим в состав союзной республики, в пределах компетенции, устанавливаемой высшим органом государственной власти союзной республики при участии данной автономной единицы[200 - См.: Советское государственное право. М., 1958. С. 116, 117.].
В другой работе Д. Л. Златопольский отмечал, что автономия предполагает самоуправление в рамках общей конституции для области или нескольких областей, отличающихся особым бытом, национальным составом и известной экономической целостностью. Такое самоуправление, считал он, означает самостоятельное осуществление государственной власти автономной единицей; компетенция этой автономии определяется государством, в состав которого она входит, при ее участии.
Д. Л. Златопольский не считал, что советская автономия может быть создана главным образом или даже исключительно по национальному признаку. Он подчеркивал, что в действительности строительство советской автономии никогда не происходило в таких областях, которые отличались бы только особенностями национального состава; советская автономия всегда создавалась в областях, которые характеризуются определенным бытом, национальным составом, а также известной экономической целостностью.
Д. Л. Златопольский указывал, что советская автономия основана на базе Советов и является поэтому новым типом автономии, неизвестным ранее истории; она построена по национально-территориальному признаку; является государственным союзом трудящихся соответствующих наций (народностей) в рамках союзной республики и следовательно – в составе СССР (с момента его образования); все органы государственной власти, органы государственного управления, суда и прокуратуры действуют на языке национальности, образующей автономию.
Он считал, что воплощение в жизнь этих принципов было одним из важнейших условий, обеспечивающих свободное развитие различных наций и народностей и позволивших им ликвидировать фактическую отсталость, развернуть свои творческие способности, развить национальную культуру, национальную государственность.
Упомянутые принципы, по его мнению, свидетельствуют о том, что социалистическая автономия является автономией нового, высшего типа, неизвестного ранее истории.
Д. Л. Златопольский отмечал, что в отличие от всех ранее существовавших в мире автономий советская автономия тесно связана с федерацией. Такая неразрывная органическая связь в огромной степени расширяет рамки автономии, пределы принадлежащих ей полномочий по осуществлению государственной власти[201 - См.: Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 190–207; Он же. Государственное право СССР. С. 260–262; Советское государственное право. М., 1958. С. 253–256; Советское государственное право. М., 1985. С. 235–237.].
В 1959 г. вышла в свет посвященная советской автономии статья П. Г. Семенова, многие положения которой были подвергнуты резкой критике в советской правовой литературе[202 - См.: Семенов П. Г. Автономия в советском государственном строительстве // Советское государство и право. 1959. № 3. С. 30–40.].
Ее автор утверждал, что господствующее в советской литературе понимание автономии и ее роли в демократическом государстве сводится, по сути дела, к тезису, гласящему, что автономия, и именно областная автономия, представляет собой исключительно план демократического устройства для тех национальностей (национальностей меньшинства), которые не пожелали выделиться из многонационального государства. Поэтому областная автономия всегда отождествляется с автономией национально-территориальной, иначе национально-территориальная автономия рассматривается как терминологически более строгое название областной автономии.
П. Г. Семенов считал, что с подобным пониманием всего вопроса согласиться нельзя. По его мнению, автономия в буквальном смысле этого слова (самозаконодательство, самозаконие, самозаконность) определяет наличие у местных органов государственной власти права издавать самостоятельно необходимые правовые акты («законы») по определенному кругу вопросов. «Принимая во внимание, – писал он, – что в каждом действительно демократическом государстве (а только о таком и идет речь) именно законодательство, правотворческая функция органов государственной власти в целом, составляет высшее по отношению к управлению и т. п. проявление властного начала, автономию можно определить как самостоятельность соответствующих органов власти в разрешении относящихся к их компетенции дел»[203 - Семенов П. Г. Указ. соч. С. 31.]. К таким делам он относил вопросы чисто местного, областного или чисто национального значения.
П. Г. Семенов полагал, что по отношению к местному самоуправлению автономия – понятие более широкое, что автономия как самостоятельность в решении всех местных вопросов наряду с самоуправлением, т. е. управлением местными делами самим населением через свободно избранных этим населением должностных лиц, представляет собой необходимое проявление демократического централизма.
Автономия, будучи проявлением в государственном устройстве демократического централизма, подчеркивал он, не устраняет правового подчинения местных, действующих автономно, государственных органов центральной власти. Такое подчинение предполагается безусловно существующим.
Ставя вопрос о том, кто должен пользоваться автономными правами, П. Г. Семенов подчеркивал, что совершенно неосновательно понимать автономию исключительно как организацию национально-территориальных единиц. Он указывал, что автономия обеспечивает свободное развитие областей, выделенных по самым различных признакам и прежде всего по хозяйственным соображениям.
П. Г. Семенов был против отождествления областной и национально-территориальной автономии, против того, чтобы в областной автономии видеть исключительно одну из возможных форм самоопределения наций в рамках многонационального государства. Он считал, что областная автономия – это всеобщий, универсальный план внутренней организации всякого демократического государства в том случае, если его территория не составляет однородной в хозяйственном, географическом, бытовом, национальном и других подобных отношениях области.
«Областная автономия, – писал он, – по отношению к национально-территориальной – это вообще иной план. В качестве различных форм автономии каждая из них предполагает самостоятельность соответствующих «мест» в делах местного значения. Но определение границ автономных единиц производится на основе различных критериев. План областной автономии предусматривает разделение всей территории государства на автономные единицы с учетом в первую очередь хозяйственных, бытовых и других подобных условий, с учетом, но без выделения на передний план национального признака, который принимается в расчет главным образом через призму опять-таки хозяйственных соображений (например, единство языка как момент, способствующий экономическому развитию, и т. п.). Национально-территориальные автономии строятся в рамках большого многонационального государства преимущественно или даже исключительно по признаку национальной принадлежности»[204 - Семенов П. Г. Указ. соч. С. 33.].
П. Г. Семенов обращал внимание на то, что национально-территориальная автономия допускается В. И. Лениным только тогда, когда к этому вынуждает наличие особых обстоятельств, при которых она является необходимой, и в этом состоит собственное ее значение. Среди этих обстоятельств В. И. Ленин особенно часто указывает на известную отчужденность в отношениях между нациями, сложившуюся как следствие былого (например, в царской России) неравноправия наций, их деления на великодержавные и угнетенные, колонизированные. Потребность в известном государственно-правовом обособлении отдельных наций посредством учреждения национально-территориальных автономий (различной степени автономности) может возникнуть и в условиях более или менее резкого неравенства уровня экономического, культурного и т. п. развития малых наций сравнительно с прежней великодержавной нацией. Национально-территориальную автономию при таких обстоятельствах В. И. Ленин, подчеркивал П. Г. Семенов, считал средством оказания помощи малым и отсталым нациям со стороны более развитой в устранении фактического неравенства и в достижении уровня передовых.
«Автономия, – писал П. Г. Семенов, – это всеобщий принцип внутренней организации советского социалистического государства. Автономия предполагает наличие широкого местного самоуправления и самостоятельность мест в делах, имеющих местное значение. И обе эти задачи были решены сосредоточением всей политической власти в центре и на местах в руках Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов»[205 - Семенов П. Г. Указ. соч. С. 35.].
П. Г. Семенов подчеркивал, что в качестве местных органов власти Советы с самого начала обладали полным, не ограниченным никакими другими органами власти на местах местным самоуправлением. Однако Советы на местах, отмечал он, как они были практически созданы самодеятельностью самих масс трудящегося населения и оформлены законодательными актами Советской власти, – это не только органы местного самоуправления, но также автономные органы, т. е. органы, самостоятельно, в рамках общегосударственных законов решающие все дела местного значения.
П. Г. Семенов считал, что с принятием Конституции РСФСР 1918 г. повсеместная автономия советских органов власти, связанная с самым широким их самоуправлением, стала одним из важнейших проявлений демократического централизма, всесторонне реализованного во внутренней организации Советской власти, конституционным принципом республики Советов. В нормах Конституции РСФСР 1918 г. были установлены и автономность всех местных Советов, и необходимый сопутствующий элемент автономии – их полное самоуправление. Последующее общесоюзное и союзно-республиканское законодательство не внесло по рассматриваемому вопросу каких-либо нововведений принципиального характера.
