Российская автономия

скачать книгу бесплатно


При рассмотрении этого вопроса он считал принципиальным уяснение того, что конституция АССР не исходит от союзной республики, а вырабатывается народом АССР и определяет ее правовой статус. Союзная же республика, утверждая конституцию АССР, во-первых, признает, что она соответствует конституции союзной республики, а во-вторых, юридически обязывает себя к соблюдению конституции АССР. Таким образом, по его мнению, утверждение конституции АССР союзной республикой является не актом, ограничивающим суверенитет автономной республики, а фактом его признания, конституция АССР не ограничивает, а устанавливает ее права.

Доказательством несуверенности АССР, отмечал Д. Ю. Шапсугов, считают также отсутствие внешних сношений ее с иностранными государствами. Однако несостоятельность этого довода, заключал он, видна из того, что союзные республики, не имевшие до 1944 г. права внешних сношений, являлись суверенными государствами.

«В плане признания суверенитета государства, – писал он, – имеет также весьма существенное значение обстоятельство, которое часто не учитывается при определении автономной республики несуверенным государством: права, которыми не обладают ныне автономные республики, в том числе и право внешних сношений, не насильственно изъяты у АССР, а не внесены в конституцию самим народом и могут быть включены в нее впоследствии»[319 - Шапсугов Д. Ю. Указ. соч. С. 13, 14.].

Д. Ю. Шапсугов считал, что юридическая форма и политическое содержание суверенитета автономной республики отличают его от суверенитета союзной республики и Союза ССР. Он утверждал, что социалистический тип суверенитета государства в условиях Советского государства воплощается в форме суверенитета Союза ССР, суверенитета союзной республики и суверенитета автономной республики.

Различие юридических форм суверенитета социалистических государств Д. Ю. Шапсугов видел не в отсутствии у одних из них суверенитета, а в его специфичности. «Так, – писал он, – суверенитет Союза ССР при единой политической его сущности с суверенитетом союзной республики вместе с тем отличен от него по юридической форме. Суверенитет автономной республики также имеет специфическую юридическую форму суверенитета государства, которая… нуждается в более четком отражении в конституции АССР»[320 - Шапсугов Д. Ю. Указ. соч. С. 16.].

Характеризуя автономную республику, В. А. Рахлевский отмечал, что автономная республика представляет собой государственную форму автономии. Осуществляя свой национальный суверенитет, полагал он, некоторые сложившиеся социалистические нации, компактно проживающие на определенной территории в пределах отдельных союзных республик, не пожелали выделяться из них и образовывать самостоятельные государства, а нуждаясь в братской помощи и сотрудничестве крупных социалистических наций, в развитии своей экономики и культуры, решили самоопределиться в виде автономных республик[321 - См.: Рахлевский В. А. Формы советской автономии. М., 1975. С. 20.].

В. Ф. Хохлов называл автономную республику автономным советским социалистическим государством, объединяющим одну или несколько национальностей и входящим в состав союзной республики.

Он подчеркивал, что автономные республики образуются по национально-территориальному принципу с учетом экономической целостности территории, общности культуры, быта, языка населяющего их народа, уровня политического и культурного развития нации, давшей имя республике, характера исторически сложившихся связей с другими народами и иных факторов.

Важным моментом образования автономной республики В. Ф. Хохлов считал волю наций. Он полагал, что только при наличии ясно выраженной воли нации самоопределиться в форме АССР возможно создание автономной республики. Кроме того, он признавал также необходимым утверждение образования новой АССР высшим органом государственной власти соответствующей союзной республики и Союза ССР.

Осуществление государственной власти на автономных началах он рассматривал как право автономной республики решать государственные дела самостоятельно – за пределами ведения Союза ССР и союзной республики, в состав которой входит данная АССР.

Он полагал, что автономная республика обладает всеми объективными признаками государства[322 - См.: Советское конституционное право. С. 283, 284.].

О. О. Миронов определял автономную республику как советское социалистическое национальное государство, входящее в состав союзной республики и осуществляющее государственную власть на автономных началах.

Он подчеркивал, что каждая автономная республика является государством, но особенность этого государства состоит в том, что оно не обладает государственным суверенитетом.

«Отсутствие государственного суверенитета у автономных республик, – писал он, – имеет исторические причины. В условиях первых лет Советской власти, когда в стране царила экономическая разруха, гражданская война и интервенция, маленькие, недостаточно развитые нации и народности не могли создать свои суверенные, независимые государства. В такой обстановке они были бы не в состоянии сохранить свою самостоятельность и неминуемо попали бы в зависимость от империалистических государств. Реализуя национальный суверенитет, формируя свою государственность, эти народы не пожелали отделиться, в частности, от Российской республики, от русской нации. Они самоопределились в различные формы автономии, оставшись в составе Советской России. И это было единственно правильное решение, основанное на анализе конкретно-исторической обстановки. Лишь в союзе с более сильной, развитой нацией малые народы, признав себя неразрывными, автономными частями союзных республик, смогли сохранить свою самостоятельность, развиться в социалистические нации. Автономные республики возникли не с целью обособления. Они представляют собой государственный союз с нацией союзной республики, являясь ее автономными частями со всеми другими нациями, органически входя в Советское многонациональное государство»[323 - Советское государственное право. Саратов, 1979. С. 224, 225.].

Характеризуя автономную республику, Е. И. Козлова отмечала, что, не будучи суверенной, автономная республика вместе с тем характеризуется широкой сферой самоуправления, самостоятельности. Ее автономный статус характеризуется качественно особыми признаками по сравнению с осуществлением государственной власти в пределах обычных (неавтономных) административно-территориальных образований.

Е. И. Козлова считала, что наличие среди форм национального самоопределения как суверенных государств (союзных республик), так и несуверенных, автономных государств (АССР) связано с необходимостью обеспечения наиболее целесообразных для каждой данной национальности условий ее государственно-правового существования с учетом всей совокупности факторов, определяющих ее развитие, объема той помощи, в которой она нуждается. Автономный статус АССР обеспечил им необходимую помощь со стороны союзных республик, позволил органам АССР опираться в значительной мере на помощь, содействие и руководство союзной республики.

Характеризуя АССР как несуверенное государство, Е. И. Козлова отмечала, что национальный суверенитет в АССР реализуется непосредственно, тогда как в осуществлении государственного суверенитета АССР участвует через союзную республику в качестве составной части суверенного государства. Такая форма реализации государственного суверенитета, считала она, вытекает из специфики автономного статуса государства, ибо автономия не предполагает государственного суверенитета.

Е. И. Козлова определяла автономную республику как советское социалистическое государство, находящееся в составе союзной республики и осуществляющее государственную власть вне пределов прав Союза ССР и союзной республики на автономных началах[324 - См.: Советское государственное право / под ред. Е. И. Козловой и В. С. Шевцова. 1978. С. 252–257.].

В другой ее работе автономная республика определяется как советское социалистическое государство в составе союзной республики, олицетворяющее политическую организацию и власть всего народа республики, воплощающее на принципах социалистического интернационализма национальный суверенитет нации, народности, давшей имя республике, и осуществляющее на началах самостоятельности решение вопросов, относящихся к ее ведению, вне пределов прав Союза ССР и союзной республики[325 - См.: Советское государственное право / под ред. Е. И. Козловой. 1983. С. 303.].

Ш. Ш. Ягудин рассматривал автономную республику как прямое выражение суверенитета нации, давшей имя республике. Он считал, что национальный суверенитет в АССР реализуется непосредственно, но такая реализация возможна лишь через суверенный, государственно-правовой механизм, в качестве которого и выступает автономная республика.

«Таким образом, природа автономной республики, – писал он, – не может быть истолкована односторонне, ее нельзя рассматривать в отрыве от единой системы советской государственности. АССР осуществляет государственную власть суверенно или несуверенно в зависимости от характера решаемых ею вопросов»[326 - Ягудин Ш. Ш. Автономная советская социалистическая республика. Казань, 1979. С. 19.].

Ш. Ш. Ягудин определял автономную республику как советское социалистическое государство, находящееся в составе союзной республики и вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решающее вопросы, относящиеся к ее ведению.

Рассматривая вопрос о понятии и содержании государственной власти автономной республики, Ш. Ш. Ягудин характеризовал государственную власть автономной республики как механизм возведения в закон и реализации государственной воли народа автономной республики. Он считал, что государственная власть автономной республики является единой и верховной в решении вопросов, связанных с осуществлением национального и народного суверенитета в АССР.

Ученый указывал, что на территории АССР действуют три вида единой по своей сущности советской общенародной государственной власти: государственная власть Союза ССР, государственная власть союзной и автономной республик. Автономная республика реализует все эти виды властной деятельности, поскольку специальный аппарат для осуществления вышестоящей государственной власти на ее территории невелик и не охватывает многие сферы государственной деятельности. Однако если свою государственную власть автономная республика осуществляет верховно, то государственную власть Союза ССР и союзной республики – только самостоятельно. В последнем случае, указывал он, автономная республика наделяется соответствующими полномочиями, составляющими часть ее компетенции, а высшие органы власти и управления АССР выполняют функции обычных звеньев единой системы органов государственной власти и управления Союза ССР и союзной республики.

«Государственная власть автономной республики, – писал ученый, – конкретно проявляется в следующих своих функциях: регулятивной (нормативное регулирование общественных отношений); организаторской (организация исполнения партийных и государственных решений); охранительной (охрана общественного и государственного строя, прав и свобод граждан); так называемых внешних связей (участие в формировании и деятельности государственных органов Союза ССР и союзной республики, взаимоотношения с другими советскими республиками). Функции государственной власти АССР материализуются и раскрываются в соответствующих функциях государства и его органов»[327 - Ягудин Ш. Ш. Указ. соч. С. 39.].

Основной формой осуществления государственной власти в АССР он видел единую систему представительных органов – Советов народных депутатов, которые реализуют в той или иной степени все функции государственной власти, в их руках сосредоточиваются все нити государственного руководства.

В другой своей работе, посвященной политико-правовому статусу автономной республики в советской федерации, Ш. Ш. Ягудин выступает против уравнения статуса всех национальных республик, не разделяя их на союзные и автономные. Он считал, что такая постановка вопроса, с одной стороны, практически «смазывает» абсолютно разные формы федерализма, основанные на договоре и на автономии, а с другой стороны, ведет к преждевременной ликвидации автономных республик, хотя их государственно-правовой потенциал для многих народов далеко не исчерпан.

Он полагал, что дальнейшие шаги, связанные с повышением правового статуса автономной республики, логично требуют конституционного признания и оформления суверенной природы АССР, поскольку, по его убеждению, всякое «государство обладает таким неотъемлемым свойством, как суверенитет, что по своей политико-правовой природе оно не может не быть суверенным»[328 - Ягудин Ш. Ш. Политико-правовой статус автономной республики в советской федерации // Советское государство и право. 1990. № 3. С. 11.].

Исследователь считал, что, рассматривая вопрос о суверенитете автономной республики, необходимо иметь в виду особенности АССР как автономного государства, т. е. государства, существующего не отдельно, а находящегося в составе другого государства – союзной республики. Он находил, что в силу этого суверенитета АССР не может быть точно таким же, как у союзной республики или Союза ССР. «По нашему мнению, – писал он, – государственный суверенитет – не застывшая категория; она развивается вместе с государством, всей нашей действительностью, особенно в современный период, что требует и нового ее осмысления. Полагаем, что можно выделить такую разновидность государственного суверенитета в СССР, как суверенитет автономного государства. Его можно определить как право АССР верховно, независимо и самостоятельно решать все вопросы своей государственной жизни, реализации национального и народного суверенитета в соответствии с законодательством Союза ССР и союзной республики. Следовательно, суверенитет автономного государства не есть какой-то урезанный, ограниченный суверенитет. Это суверенитет иной, чем у союзной республики, модификация. Он присущ автономной республике с момента ее возникновения. Отсутствие в советских конституциях прямого признания суверенитета автономной республики, как это сделано в отношении суверенитета Союза ССР и союзных республик, на наш взгляд, вовсе не означает отсутствия самой его реальности и это можно рассматривать как конституционный пробел, связанный с недостаточной научной разработкой проблемы суверенитета, который необходимо восполнить»[329 - Ягудин Ш. Ш. Указ. соч. С. 12.].

Р. Ш. Хафизов считал, что автономная республика как одна из форм национальной государственности народов СССР гармонически сочетает в себе национальные и интернациональные начала. «Высшая, политическая форма автономии, – писал он, – основывается на взаимодействии, взаимном влиянии и проникновении интернациональных и национальных начал советского народа, составляющих его наций и народностей, а также взаимодействии и взаимовлиянии друг на друга Союза ССР в целом, союзных республик и входящих в их состав автономных республик»[330 - Хафизов Р. Ш. Правовой статус автономной республики в составе РСФСР. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. М., 1983. С. 7.].

М. Г. Кириченко указывал, что автономная республика явилась первой формой национальной автономии, возникшей после Октябрьской революции на территории Советской России. Это был первый опыт национально-государственного устройства малочисленных наций и народностей, подавляющее большинство которых никогда не имели ни своей государственности, ни даже самой примитивной автономии.

М. Г. Кириченко отмечал, что до введения в действие Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. правовое положение АССР в составе Российской Федерации было неодинаковым. Только пять автономных республик непосредственно входили в состав РСФСР, и, следовательно, их высшие органы власти по всем вопросам непосредственно были связаны с высшими органами власти Российской Федерации. Отдельные АССР входили в состав краев.

«Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г., – писал он, – унифицировали правовое положение автономных республик, установив, что все они без исключения не входят больше в состав краевых объединений и подчиняются непосредственно РСФСР. Этот факт сыграл большую роль в поднятии авторитета АССР в системе других национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации»[331 - Советское государственное право / под ред. М. Г. Кириченко. М., 1983. С. 175.].

Р. Ш. Хафизов называл автономную республику советским социалистическим государством, находящимся в составе союзной республики, но в отличие от союзной республики являющимся несуверенным государством.

Он отмечал, что автономная республика как одна из форм национальной государственности народов СССР гармонически сочетает в себе национальные и интернациональные начала. По мысли ученого, высшая, политическая форма автономии основывается на взаимодействии, взаимном влиянии и проникновении интернациональных и национальных начал советского народа, составляющих его наций и народностей, а также взаимодействии и взаимовлиянии друг на друга Союза ССР в целом, союзных и входящих в их состав автономных республик[332 - См.: Хафизов Р. Ш. Указ. соч.].

Б. Л. Железнов отмечал, что вопрос о государственно-правовой природе АССР и ее государственной власти представляет собой точку пересечения многих спорных взглядов и, безусловно, относится к самым сложным, малоизученным проблемам науки советского государственного права. «Тем не менее большинство советских государствоведов, – писал он, – всегда считали и сегодня считают АССР государством, притом не суверенным…»[333 - Железное Б. Л. АССР – высшая форма советской автономии. Казань, 1984. С. 33.]

Б. Л. Железнов считал, что, провозглашая АССР государством, советское конституционное законодательство содержит конкретные права и гарантии, обеспечивающие ее правовой статус. Он подчеркивал, что важное значение имеет в этом плане и принцип самоопределения наций: нельзя отрицать правовой статус АССР как государства, не рискуя подвергнуть сомнению суверенитет нации, избравшей эту форму советской национальной государственности. «Сегодня, – писал он, – статус АССР как государства – это, если можно так выразиться, конституционная аксиома»[334 - Железное Б. Л. АССР – высшая форма советской автономии. Казань, 1984. С. 34.].

Перечисляя общеизвестные признаки советского автономного государства, Б. Л. Железнов вместе с тем утверждал, что все это никоим образом не означает, что АССР есть государство суверенное, хотя, отмечает он, попытки увязать автономную республику и государственный суверенитет делались еще в 20-е годы. «Между тем истину, как нам представляется, – писал он, – следует искать вовсе не на путях искусственного наделения АССР суверенитетом – действительно спорным является вопрос о суверенитете как о непременном признаке государства безотносительно к его типу»[335 - Там же. С. 36, 37.].

В условиях социалистической государственности, правильной национальной политики, подчеркивал он, существование автономных, не суверенных государств определяется особенностями правовой реализации национального и народного суверенитета, возникшими в социалистическом обществе.

Б. Л. Железнов указывал, что применительно к автономному государству суверенитет народа АССР и образовавшей ее нации реализуется в суверенитете и государственности народа соответствующей союзной республики, Союза ССР в целом, а также непосредственно путем использования институтов самого автономного государства.

«Проблема соотношения народного, национального и государственного суверенитета, – писал он, – здесь решается по-новому, абстрактная альтернатива недопустима. В отношении советского автономного государства нельзя утверждать, будто оно не существует только лишь оттого, что не обладает государственным суверенитетом. Не может существовать без суверенитета лишь отдельно взятое социалистическое государство, не входящее в систему другой страны.

Итак, в социалистическом обществе… государство, которое входит в систему другого государства, может быть и автономным, т. е. не суверенным»[336 - Там же.].

Тот, кто отрицает этот факт, но в то же время признает АССР государством, подчеркивал Б. Л. Железнов, пытается искусственно совместить взаимоисключающие понятия: автономию и суверенитет.

Суверенитет, указывает он, – это независимость, полновластие и верховенство, а автономия – это определенная самостоятельность части, не обладающей, однако, ни независимостью, ни верховенством по отношению к целому. Автономия – это не суверенная национальная государственность. Как часть целостной государственной системы она обладает известной самостоятельностью по отношению к последней, но лишь в той мере, в какой не нарушается системное единство.

Б. Л. Железнов считал, что обеспечение в рамках федерации суверенитета народа АССР и образовавшей ее нации стало возможным в силу самой сущности советской федерации, оно базируется на принципах социалистического интернационализма и демократического централизма, поэтому отсутствие у АССР государственного суверенитета не отражается на свободном и беспрепятственном развитии национальной государственности народа автономной республики.

Состоя в союзной республике, полагал Б. Л. Железнов, автономная республика функционирует на основе государственного самоуправления, т. е. вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Такое понимание государственно-правовой природы АССР, считал он, исключает и весьма своеобразную идею И. М. Степанова, который рассматривал единство народного, национального и государственного суверенитета как основание для того, чтобы говорить об уровнях, «этажах» государственного суверенитета, а автономной республике он отводил нижний его «этаж». «Если автономная республика – государство, значит она не может быть не суверенной, – писал И. М. Степанов, – но суверенитет есть государственный суверенитет данного уровня»[337 - Степанов И. М.Союзная государственность и вопросы теории социалистического суверенитета // XXV съезд КПСС и дальнейшее развитие советского государства, демократии и права. М., 1977. С. 24.]. Б. Л. Железнов, критикуя эту конструкцию, говорил: нельзя подразделять на уровни такое единое и неделимое качество, как государственный суверенитет, да еще и не отрицая при этом целостность народного и национального суверенитета, который И. М. Степанов на «этажи» не делил.

Б. Л. Железнову представлялась необоснованной и гипотеза о том, будто автономной республике принадлежат «элементы», «признаки», «фрагменты» государственного суверенитета. «Она не может быть признана удачной, – заявлял он, – хотя бы уже потому, что суверенитет… есть неделимое качество государства, его государственной власти… Нельзя представить себе неделимое качество, которое дробится на элементы, выносимые за его пределы. Что вообще следует понимать под элементами суверенитета, существующими вне его как целого? Не случайно авторы, разделяющие идею фрагментарного суверенитета АССР, в обоснование своей точки зрения обращаются лишь к таким признакам, которые сами по себе исключают и независимость, и полновластие, и верховенство, т. е. содержание понятия «суверенитет»[338 - Железное Б. Л. Указ. соч. С. 38.].

Б. Л. Железнов считал совершенно необоснованной позицию авторов, которые, справедливо отрицая принадлежность АССР элементов государственного суверенитета, указывали, что автономная республика имеет суверенные права. Он подчеркивал, что речь может идти не о суверенных, а лишь об основных правах АССР, о тех, которые составляют ядро ее компетенции как не суверенного государства. «То обстоятельство, – писал он, – что между некоторыми правами автономной и союзной республик по содержанию можно провести аналогию, ничего не меняет в природе прав АССР: союзная республика как суверенное государство может своим односторонним решением снять с себя контроль и прочие прерогативы федерации, а АССР этого сделать не может»[339 - Железное Б. Л. Указ. соч. С. 39.].

Рассматривая АССР как государство не суверенное, Б. Л. Железнов ставил вопрос о государственной власти АССР, о том, какое место занимает эта власть в единой системе советской государственной власти и в какой мере органы не суверенного государства персонифицируют государственную власть на ее территории.

Будучи государством, АССР, настаивал он, обладает государственной властью. Однако АССР самостоятельно решает в рамках властных полномочий только вопросы ведения автономной республики, органы ее тем самым не могут осуществлять на ее территории всю полноту государственной власти хотя бы уже потому, что к ведению АССР конституционным законодательством отнесены отнюдь не все сферы государственной жизни.

«Совершенно очевидно, – заключал он, – что, применяя термин «самостоятельно» и к союзной, и к автономной республике, законодатель вкладывает в него неодинаковый смысл. Для союзной республики этот термин означает «суверенно», ибо она – суверенное государство, что же касается АССР, то ее самостоятельность в решении вопросов своего ведения предполагает не суверенность, а только автономность…»[340 - Там же. С. 40, 41.]

Б. Л. Железнов считал, что иного и быть не может: ведь АССР – органическая составная часть союзной республики, образованная ею и состоящая в ней. Обладая определенной самостоятельностью автономного характера, подчеркивал он, АССР тем не менее не вправе ни по одному вопросу осуществлять свою государственную власть суверенно по отношению к власти союзной республики: звено системы не обладает независимостью и верховенством по отношению к системе. Налицо, считал он, единая система государственной власти, причем на территории автономной республики эта государственная власть осуществляется Союзом ССР и союзной республикой как непосредственно, так и через посредство государственной власти АССР.

«Не видеть этого, выделять государственную власть АССР как власть, осуществляемую по какому бы то ни было вопросу верховно по отношению к власти СССР и союзной республики, значит противопоставлять ее этой власти, противопоставлять часть целому, звено – системе»[341 - Железное Б. Л. Указ. соч. С. 41.].

Б. Л. Железнов считал, что именно такое противопоставление допускает Ш. Ш. Ягудин, который утверждал, что АССР осуществляет государственную власть суверенно или несуверенно в зависимости от характера решаемых ею вопросов, что государственная власть автономной республики является единой и верховной в решении вопросов, связанных с осуществлением национального и народного суверенитета в АССР. Из этого делался вывод о том, будто реализация суверенитета коренной нации и народа АССР «возможна лишь через суверенный государственно-правовой механизм, в качестве которого и выступает автономная республика»[342 - См.: Ягудин Ш. Ш. Автономия советских социалистических республик. С. 19, 38.]