скачать книгу бесплатно
В пределах прав, предоставленных автономным республикам, центральные исполнительные комитеты этих республик издавали законодательные акты, имеющие обязательную силу на территории соответствующей республики.
Конституция СССР 1936 г. закрепила перечень автономных республик, находящихся в составе РСФСР. В ней указывалось (ст. 22), что РСФСР, «в частности, состоит из автономных республик: Татарской, Башкирской, Дагестанской, Бурят-Монгольской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Карельской, Коми, Крымской, Марийской, Мордовской, Немцев Поволжья, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чечено-Ингушской, Чувашской, Якутской».
Конституция СССР 1936 г. сохранила непосредственное представительство автономных республик в высших органах государственной власти СССР, установив (ст. 35), что Совет Национальностей Верховного Совета СССР составляется из депутатов, выделяемых Верховными Советами автономных республик по пять депутатов от каждой автономной республики. Впоследствии это представительство было увеличено до 11 депутатов.
Как указывалось в Конституции СССР 1936 г. (ст. 60), Верховный Совет союзной республики утверждает конституции находящихся в ее составе автономных республик и определяет границы их территории.
Конституция СССР установила систему высших органов государственной власти автономных республик (гл. VII). В ней говорилось, что высшим органом государственной власти автономной республики является Верховный Совет АССР, который избирается гражданами республики сроком на четыре года по нормам представительства, устанавливаемым конституцией автономной республики, и является единственным законодательным органом АССР.
В Конституции СССР устанавливалось:
– каждая автономная республика имеет свою Конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией союзной республики;
– Верховный Совет автономной республики избирает Президиум Верховного Совета автономной республики и образует Совет Народных Комиссаров автономной республики.
Конституция РСФСР 1937 г. закрепила государственное устройство РСФСР (гл. II), согласно которому Российская Федерация имела в своем составе Татарскую, Башкирскую, Бурят-Монгольскую, Дагестанскую, Кабардино-Балкарскую, Калмыцкую, Карельскую, Коми, Крымскую, Марийскую, Мордовскую, Немцев Поволжья, Северо-Осетинскую, Удмуртскую, Чечено-Ингушскую, Чувашскую, Якутскую автономные республики. Она закрепила право РСФСР утверждать конституции автономных республик, представлять на утверждение Верховного Совета СССР образование новых автономных республик в составе РСФСР, утверждать границы и районное деление автономных республик, руководить осуществлением бюджетов автономных республик.
В Конституции указывалось, что каждая автономная республика имеет свою Конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР, что законы РСФСР обязательны на территории автономной республики. В случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР.
Конституция РСФСР 1937 г. содержала главы, посвященные высшим органам государственной власти автономных республик (гл. V) и органам государственного управления автономных республик (гл. VI).
Высшим органом государственной власти автономной республики был Верховный Совет АССР, являвшийся единственным законодательным органом АССР. Он принимал Конституцию АССР и вносил ее на утверждение Верховного Совета РСФСР, устанавливал районное деление автономной республики и границы районов и городов и вносил на утверждение Верховного Совета РСФСР, утверждал народнохозяйственный план и бюджет автономной республики, присваивал почетные звания автономной республики.
Верховный Совет избирал Президиум Верховного Совета АССР, ему подотчетный, полномочия которого определялись Конституцией АССР, и образовывал Правительство автономной республики – Совет Народных Комиссаров АССР.
Совет Народных Комиссаров являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР, ответственным перед Верховным Советом АССР и ему подотчетным, а в период между сессиями Верховного Совета – перед Президиумом Верховного Совета автономной республики, которому подотчетен.
Совет Народных Комиссаров автономной республики издавал постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР, РСФСР и автономной республики, постановлений и распоряжений Советов Народных Комиссаров СССР и РСФСР и проверял их исполнение.
Совет Народных Комиссаров автономной республики имел право отменять приказы и инструкции Народных Комиссаров АССР, решения и распоряжения исполнительных комитетов окружных, городских и районных Советов депутатов трудящихся на территории АССР, а также приостанавливать решения и распоряжения окружных, городских и районных Советов депутатов трудящихся.
Отраслями государственного управления, входящими в компетенцию автономной республики, руководили народные комиссары автономной республики, которые в пределах своей компетенции издавали приказы и инструкции на основании и во исполнение законов СССР, РСФСР и АССР, постановлений и распоряжений Совета Народных Комиссаров СССР, РСФСР и АССР, приказов и инструкций Народных Комиссаров РСФСР.
Народные Комиссариаты автономной республики руководили порученными им отраслями государственного управления, подчиняясь как Совету Народных Комиссаров АССР, так и соответствующим Народным Комиссариатам РСФСР. В бюджеты автономных республик включались доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территории государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР.
В главе X Конституции РСФСР, посвященной суду и прокуратуре, устанавливалось, что правосудие в РСФСР осуществляется, в частности, верховными судами автономных республик, которые избирались верховными советами автономных республик, а судопроизводство в РСФСР ведется в том числе и на языке соответствующей автономной республики. Прокуроры автономных республик назначались Прокурором СССР.
В главе XII Конституции РСФСР регламентировались выборы депутатов в Верховные Советы автономных республик: они производились избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Верховные Советы автономных республик устанавливали в пределах норм, указанных в Конституции РСФСР, избирательные нормы для сельских Советов депутатов трудящихся.
Конституция СССР 1977 г. относила к ведению СССР (ст. 73) образование новых автономных республик в составе союзных республик. В специальной гл. 10, посвященной автономной республике, она устанавливала, что автономная республика находится в составе союзной республики и вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению.
В Основном законе указывалось, что автономная республика имеет свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и конституции союзной республики, учитывающую особенности автономной республики; она участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР и союзной республики, через высшие органы государственной власти и управления соответственно Союза ССР и союзной республики; обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствует осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР и союзной республики, проводит в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР и союзной республики; координирует и контролирует деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного и республиканского (союзной республики) подчинения по вопросам, относящимся к ее ведению.
Конституция СССР устанавливала, что территория автономной республики не может быть изменена без ее согласия.
В Конституции СССР содержался перечень автономных республик, состоящих в Российской Федерации. Он включал Башкирскую, Бурятскую, Дагестанскую, Кабардино-Балкарскую, Калмыцкую, Карельскую, Коми, Марийскую, Мордовскую, Северо-Осетинскую, Татарскую, Тувинскую, Удмуртскую, Чечено-Ингушскую, Чувашскую и Якутскую автономные республики.
Верховные Советы автономных республик входили в единую систему органов государственной власти и имели срок полномочий – пять лет, а неприкосновенность депутатов и другие гарантии депутатской деятельности устанавливались законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик.
Конституция СССР закрепила представительство автономной республики в Совете Национальностей – 11 депутатов от каждой автономной республики.
Конституция СССР предусматривала право совета министров союзной республики приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик.
Конституция СССР содержала специальную гл. 18, посвященную высшим органам государственной власти и управления автономной республики. В соответствии с ней высшим органом государственной власти автономной республики являлся Верховный Совет автономной республики, в исключительное ведение которого входило принятие конституции автономной республики, внесение в нее изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития, а также государственного бюджета автономной республики; образование подотчетных ему органов. На Верховный Совет возлагалось принятие законов автономной республики, избрание Президиума Верховного Совета автономной республики и образование совета министров автономной республики – правительства автономной республики.
В главах 20 и 21, посвященных суду, арбитражу и прокуратуре, Конституция в качестве элемента судебной системы СССР называла Верховные Суды автономных республик и устанавливала порядок назначения прокуроров автономных республик, которое осуществлялось Генеральным прокурором СССР.
Конституция РСФСР 1978 г. содержала перечень автономных республик, состоящих в РСФСР, который был аналогичен перечню, содержащемуся в Конституции СССР 1977 г.
В ней указывалось, что ведению РСФСР в лице ее высших органов государственной власти и управления подлежат, в частности, представление на утверждение Верховного Совета СССР образование новых автономных республик в составе РСФСР; обеспечение соответствия конституций автономных республик Конституции РСФСР; руководство осуществлением государственных бюджетов автономных республик.
Конституция РСФСР содержала специальную гл. 8, посвященную автономной республике. В ней указывалось, что автономная республика есть советское социалистическое государство, находящееся в составе РСФСР, и вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Она имеет свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции РСФСР и учитывающую особенности автономной республики.
Согласно Конституции РСФСР автономная республика участвовала в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР и Союза ССР, через высшие органы государственной власти и управления соответственно РСФСР и Союза ССР. Она обеспечивала комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствовала осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР и РСФСР, проводила в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР и РСФСР; по вопросам, относящимся к ее ведению, автономная республика координировала и контролировала деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного и республиканского (РСФСР) подчинения.
В Конституции РСФСР подчеркивалось, что территория автономной республики не может быть изменена без ее согласия, а законы РСФСР обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех автономных республик. В случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР.
По Конституции РСФСР верховные советы автономных республик входили в единую систему органов государственной власти – Советов народных депутатов и имели срок полномочий пять лет.
В Конституции РСФСР говорилось, что неприкосновенность депутатов Советов, а также другие гарантии депутатской деятельности устанавливаются законодательными актами Союза ССР, РСФСР и автономных республик. Было закреплено право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР автономных республик в лице их высших органов государственной власти.
Конституцией устанавливался состав Президиума Верховного Совета РСФСР, в которой в качестве заместителей председателя входили представители каждой автономной республики. Президиум обеспечивал соответствие конституций и законов автономных республик Конституции и законам РСФСР; утверждал районное деление, образование городов и районов в городах, изменение подчиненности городов, наименование и переименование районов, городов, районов в городах, а также переименование иных населенных пунктов автономных республик; отменял постановления и распоряжения советов министров автономных республик, а в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии он утверждал изменение границ автономных республик.
В Конституции указывалось, что Совет Министров РСФСР принимает меры по осуществлению государственных планов и бюджета, по обеспечению комплексного экономического и социального развития автономных республик; направляет и проверяет работу советов министров автономных республик; в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик.
Конституция РСФСР содержала раздел VI, посвященный высшим органам государственной власти и управления автономной республики, в котором устанавливались полномочия Верховного Совета АССР и его президиума, порядок образования и основные полномочия совета министров автономной республики.
В главе 19, посвященной государственному плану экономического и социального развития РСФСР, говорилось, что государственные планы экономического и социального развития РСФСР включают в себя планы экономического и социального развития автономных республик и разрабатываются, в частности, на основе проектов планов советов министров автономных республик.
В главе, посвященной государственному бюджету РСФСР, устанавливалось, что государственный бюджет РСФСР объединяет ряд бюджетов, включая государственные бюджеты автономных республик, а разграничение доходов и расходов государственного бюджета РСФСР между республиканскими бюджетом РСФСР и государственными бюджетами автономных республик определяется Законом РСФСР о бюджетных правах РСФСР, автономных республик и местных Советов народных депутатов.
Конституция РСФСР включала в единую систему судов, осуществляющих правосудие в РСФСР, верховные суды автономных республик, судопроизводство в которых велось на русском языке или на языке автономной республики.
В Конституции указывалось (ст. 177), что прокуроры автономных республик назначаются Генеральным прокурором СССР.
Создание автономных республик вызвало живой интерес в советской правовой литературе, которая посвятила автономным республикам целый ряд исследований.
Так, К. А. Архиппов считал автономные советские республики наиболее типичными советскими автономными единицами. «Если автономия национальных областей вызывает сомнение, – писал он, – то автономия республик у большинства исследователей сомнений не вызывает. Споры и разногласия вызывает главным образом положение этих республик как федеративных частей. Думается, однако, что, если часть (и может быть, большая) этих разногласий обусловливается различием понимания федерализма, то другая часть обусловливается отсутствием достаточно точного определения той совокупности политических феноменов, к коим применимо наименование автономной республики»[272 - См.: Архиппов К. А. Указ. соч. С. 50.].
Отвечая на вопрос, что следует понимать под словом «автономная советская социалистическая республика», К. А. Архиппов подчеркивал, что, говоря об автономных республиках, обычно понимают исключительно соответствующие образования, входящие в состав РСФСР. Однако он отмечал, что содержание этого понятия значительно изменится в зависимости от того, ограничим ли мы исследование изучением автономных республик Российской Федерации или включим в круг своего исследования и автономные республики других советских федераций.
Определяя автономные республики, К. А. Архиппов считал наиболее правильным указать, что все советские социалистические республики входят в Союз ССР, но одни из них входят в него, так сказать, непосредственно, являются виновниками его существования, тогда как другие входят в него через посредство первых как части (члены) этих последних. Он отмечал, что с этим различием связан целый ряд различий в их юридическом статусе, компетенции, взаимоотношениях и т. п., т. е. совокупность тех различий, которая проводит довольно резкую черту между республиками первой и второй группы. Первую группу республик он рекомендовал называть группой «союзных» республик, а вторую – группой «автономных» республик.
При этом К. А. Архиппов отмечал два обстоятельства: во-первых, с точки зрения понятия автономии в узком смысле слова, каждая из упомянутых групп представляет особую группу автономных республик и, стало быть, наименование только одной из них «автономными» – чисто условное; во-вторых, внутри каждой из рассматриваемых групп необходимо проводить различие между отдельными «подгруппами» и даже единичными видами республик: в данном случае, считал он, мы имеем дело лишь с «типом», а не трафаретом, по которому созданы были все эти республики.
Он полагал, что, придерживаясь понятия «автономные советские республики», охватывающего как республики, входящие в состав РСФСР, так и входящие в другие советские республики, мы тем самым уменьшаем расстояние между «автономной» и «союзной» республикой. Вместе с тем, по его мнению, уменьшаются и основания для оспаривания с различных точек зрения федеративности автономных республик.
«Могут сказать, – писал он, – терминология, вами принятая, искусственна; зачем же придерживаться ее, не лучше ли принять другую? Однако при всей своей искусственности эта терминология имеет за собой и теоретическую и, хотя бы не вполне выдержанную, законодательную традицию. В частности, и что особенно важно, – приведенной классификации придерживается Основной Закон Союза Советских Социалистических Республик (срв., например, гл. IV, ст. 15)»[273 - Архиппов К. А. Указ. соч. С. 51.].
К. А. Архиппов выделял основные подвиды автономных республик как виды политических образований. В особый подвид он выделял автономные республики, входящие в состав РСФСР. В тот период их было десять: Башкирская, Татарская, Киргизская, Туркестанская, Горская, Дагестанская, Крымская, Якутская, Карельская, Монголо-Бурятская и Немцев Поволжья. Он считал, что по своему общему статусу к ним чрезвычайно близка Аджария, находившаяся в составе Грузии. Другую группу, как бы другой полюс автономных республик, по мнению ученого, представляют республики, являющиеся частями Закавказской Федерации – Армения, Азербайджан и Грузия. Позицию, промежуточную между первой и второй группой, занимает, считал он, Республика Абхазия.
В основу предлагаемой им классификации республик на две основные группы – Российскую и Закавказскую, он клал различие не только принадлежности к той или иной федерации, не только различия происхождения, но и различия в конструкции центральных органов власти автономных республик, различия в объеме их компетенции, а также в объеме права определять состав высших органов власти той федерации, членом которой является та или иная республика.
Короче говоря, по мысли К. А. Архиппова, принадлежность к той или иной группе определяется общей совокупностью присущих отдельным автономным республикам прав, составляющих их автономно-федеративный статус.
«Разумеется, – писал исследователь, – что и в пределах одной и той же группы юридические статусы отдельных республик различны. Пределы автономно-федеративных полномочий их колеблются от полномочий автономной области до полномочий союзной республики. Понятие автономной области является, так сказать, нижним пределом, а понятие союзной республики – верхним пределом; внутри этих пределов «движется» автономно-федеративный статус автономных республик, то приближаясь к первому, то напротив того, ко второму, но никогда, в общем и целом, ни с первым, ни со вторым не совпадая»[274 - Там же. С. 52.].
Касаясь автономно-федеративного статуса автономных республик, К. А. Архиппов считал необходимым прежде всего выяснить, является ли данная часть федеративного государства его федеративной частью, государством-членом, или автономной провинцией и каково происхождение автономных республик.
Исследуя происхождение автономных республик, находящихся в составе РСФСР, К. А. Архиппов обращал внимание прежде всего на ст. 8 Конституции РСФСР (раздел первый, декларация), поскольку, по его мнению, ни один из последующих конституционных актов не предоставляет таких широких прав автономным республикам, как эта статья. «Открываемые ею возможности, – рассуждал он, – значительно шире даже, чем те, которые даны Союзным Республикам Конституцией СССР. Не только неограниченное право автономии, не только право выхода из Республик Советов, но и право путем лишь одностороннего акта определять организацию и состав общефедеральных органов власти Республики Советов предоставляет ст. 8-я отдельным автономно-национальным образованиям. Однако нигде, может быть, так резко не сказывается опасность статического и необходимость динамического подхода при изучении права, как в данном случае. Ибо, не надо забывать, и в этом, думается нам, ключ к пониманию ст. 8-й, что она имеет значение лишь до замены установленных декларацией только «коренных начал федерации советских республик» строго определенными нормами, точно устанавливающими структуру этой федерации»[275 - Архиппов К. А. Указ. соч. С. 54.].
К. А. Архиппов подчеркивал, что Конституция РСФСР 10 июля 1918 г., являющаяся реальным планом, а не предварительным эскизом, каким была «Декларация прав трудящихся», федеративного строя Российской Советской Республики, решает этот вопрос иначе. Сохраняя декларацию, Конституция РСФСР 1918 г. ставит, в отличие от декларации, автономию отдельных областей в строго ограниченные рамки. Оставляя последнее слово по вопросу о возникновении, определении территории и компетенции различного рода автономных союзов, входящих в РСФСР, за общефедеративными органами власти, Конституция 1918 г. не препятствует проявлению в этом отношении местами широкой инициативы, в частности в выработке проектов, определяющих организацию, компетенцию и территорию автономных единиц.
Ученый отмечал, что в пределах устанавливаемого Конституцией РСФСР порядка образования отдельных автономных республик возможны довольно широкие колебания – начиная от простого обращения местного съезда с ходатайством перед ВЦИК о выделении данной части в особое автономное единство в тех территориальных и правовых границах, которые будут установлены ВЦИК, и кончая предварительным выделением в особую автономную единицу с точно установленными границами, с более или менее детально разработанной конституцией, причем ВЦИК останется лишь утвердить соответствующие постановления местных органов власти.
Таким образом, заключал К. А. Архиппов, праву национальных меньшинств на самоопределение соответствует лишь obligatio naturalis высших органов власти РСФСР.
Обращая внимание на то, как начинается подавляющее большинство постановлений об образовании автономных республик («ВЦИК (или ВЦИК и СНК) постановляет образовать Автономную Советскую Социалистическую Республику»), К. А. Архиппов полагал, что уже эта терминология показывает: с точки зрения законодателя образование республики, наделение ее тем или иным объемом полномочий всецело зависит от центральной власти.
К. А. Архиппов подчеркивал, что так законодатель поступает и тогда, когда воля местного населения об образовании автономной единицы нашла ясное выражение, когда декрет есть лишь удовлетворение ясно выраженных пожеланий местного населения. Вместе с тем он отмечал, что иногда признание местной инициативы находит выражение и в актах об образовании автономных единиц, в которых законодатель отмечает, что он издает данное постановление «в согласии с постановлением» или «единодушно высказанными пожеланиями» местного съезда. В таких актах законодатель может вообще отказаться от властно-решительной терминологии и назвать постановление об образовании автономии «соглашением».
Например, «соглашением» назывался акт об образовании Башкирской советской республики. Опубликованный 23 марта 1919 г., он представил возникновение Башкирской Автономной республики как соглашение между представителями РСФСР и представителями «Башкирского правительства», которое устанавливало, что Башкирская Автономная Советская республика составляет «федеративную часть, входящую в состав РСФСР». Поскольку Башкирия в силу этого соглашения входит в состав РСФСР, исчезло равенство между ней и РСФСР. Это подчеркивалось тем фактом, что соглашение было утверждено только правительством Российской Федерации. В результате соглашение в конечном счете получило силу как акт правительства РСФСР.
К. А. Архиппов пришел к выводу: с точки зрения порядка возникновения и «самостоятельности», «непроизводности» принадлежащих им прав среди автономных республик «российской группы» следует различать два подвида: акты об образовании республики первого, наиболее многочисленного подвида подчеркивают начало октроированности их бытия как автономных единиц; акты об образовании республик другого подвида, сохраняя принцип октроированности, вместе с тем признают и значение местной инициативы. Ко второму подвиду он относил Башкирскую, Туркестанскую и отчасти Карельскую республики; к первому – все остальные.
По мнению ученого, начало октроированности сказывается и в том, что конституционное право знает не только случаи постепенного увеличения прав отдельной автономной республики, но и случаи умаления этих прав в порядке издания специальных актов центральной власти. «Так, если, с одной стороны, Карелия из области была превращена в республику, – писал он, – и территория Башреспублики от пределов «Малой Башкирии» была расширена до границ «Великой Башкирии», то, с другой стороны, Горская республика из политической организации, объединяющей семь национальных меньшинств, была превращена через выделение из нее, в порядке постановления ВЦИК, целого ряда автономных областей в политическую организацию лишь двух национальных меньшинств – ингушей и осетин»[276 - Архиппов К. А. Указ. соч. С. 59.].
Ставя вопрос о том, обладает ли автономная республика как член Советской Федерации правом самоорганизации, т. е. правом различным образом варьировать свое государственное устройство, К. А. Архиппов давал на этот вопрос отрицательный ответ, считая, что нет ни одной входящей в состав Федерации советской социалистической республики, организация которой не предопределялась в той или иной степени не собственными законодательными актами, а той федерации, в состав которой она входит.
Обращаясь к вопросу организации автономных республик, К. А. Архиппов отмечал, что эту организацию наиболее точно определяют акты ВЦИК об их образовании, в которых, как правило, указывается общая схема органов автономной республики – Республиканский Съезд Советов, ЦИК, Совнарком и местные советы, избираемые на основе Конституции РСФСР.
Переходя к более детальному рассмотрению сущности постановлений об устройстве органов власти автономных республик, К. А. Архиппов останавливается прежде всего на вопросе о степени проявления автономно-федеративного начала во внутренней структуре автономных республик. Он считал, что поскольку начала автономии и федерации вообще неразрывно связаны со структурой советского режима, они оказываются и в структуре автономных республик. Однако, напоминал исследователь, с точки зрения национальной автономные республики не являются чем-то простым и однородным, не говоря уже о том, что наряду с национальными меньшинствами, для удовлетворения интересов которых создаются автономные республики, в состав населения входят, а иногда составляют значительный процент, представители «большинства», т. е. русские. Кроме того, он считал, что нельзя забывать, что в состав автономных республик зачастую входят несколько национальных меньшинств и что население автономных республик иногда объединяет не национальная, а более широкая общность – бытовая.
Он отмечал, что отсутствие национальной однородности сказывается и в названиях некоторых автономных республик (Горской, Дагестанской и некоторых др.).
К. А. Архиппов признавал, что автономным республикам свойственна, хотя и в несколько урезанном виде, вся система органов власти Советского государства, а это особенно сказывается в создании совнаркомов и наркоматов автономных республик. Однако присвоение должностными лицами автономных республик таких званий было отступлением от буквального запрещения ст. 48 Конституции, устанавливающей, что это звание «никаким иным (т. е. нечленам СНК РСФСР – О. К.) представителям Советской власти как в центре, так и на местах, присвоено быть не может». Поэтому в организации в составе органов власти автономных республик совнаркомов и наркоматов К. А. Архиппов усматривал особое желание законодателя подчеркнуть «государственный», а не «провинциальный» характер автономных республик.
Отмечая, что постановления ВЦИК о конструкции органов власти автономных республик достаточно всесторонне определяют структуру организации власти автономных республик, К. А. Архиппов подчеркивал, что эти постановления не препятствуют автономным республикам издавать в целях детализации постановлений об их образовании свои конституции. Он указывал, что принадлежащее автономным республикам право издавать нормы, определяющие структуру их органов власти, отнюдь не является «правом самоорганизации» и дает основание признать автономные республики обладающими более широкой автономией, чем автономные области, но не дает основания считать их членами федерации. «Очевидно, их федеративность, – писал он, – лежит в чем-то ином»[277 - Архиппов К. А. Указ. соч. С. 71.].
В этой связи К. А. Архиппов отмечает, что профессор Н. И. Палиенко видел федеративное начало применимым к автономным республикам в том, что они участвуют в организации и деятельности высших органов власти РСФСР[278 - См.: там же.].
К. А. Архиппов не был согласен с теми, кто видел признаки федеративности автономных республик в предоставленной им компетенции, кто считал отличительным признаком члена федерации «презумпцию компетенции», т. е. признаки, что при разграничении компетенции общефедеральных и местных органов власти все не отнесенное к компетенции общефедеральных органов власти относится к компетенции местных органов власти, а именно органов власти членов федерации.
«Не говоря уже вообще о спорности «презумпции компетенции» как признака членов федерации, – писал он, – применение его к автономным советским республикам связано с особыми затруднениями и зачастую должно, на наш взгляд, повести к отрицанию у них свойств государств-членов.
Прежде всего следует отметить, что если структура органов власти автономных республик, как бы нарочито и, во всяком случае, достаточно ярко подчеркивает их автономный характер, то линия, определяющая границы между компетенцией общефедеральных органов власти и компетенцией органов власти автономных республик, довольно неясна и, во всяком случае, чрезвычайно извилиста…»[279 - См.: Архиппов К. А. Указ. соч. С. 76.]
Анализируя законодательство автономных республик, К. А. Архиппов приходит к выводу, что различные автономные республики склонны весьма различно толковать степень их подчиненности общефедеральным органам общего управления (т. е. съездам, ЦИК и СНК союзных республик).
Касаясь законодательства автономных республик, К. А. Архиппов ставил вопрос о том, обладают ли законодательные органы автономных республик правом субсидарного законодательства. «Иногда, – писал он, – отвечают на этот вопрос таким образом: «возможно здесь лишь одно ограничение, а именно, автономные республики не могут развивать дополнительного законодательства по вопросам, отнесенным, согласно ст. 49 Конституции РСФСР, к исключительной компетенции Всероссийских Съездов и ВЦИК… Соображение, которому нельзя было бы отказать в остроумии, если бы оно было правильным. Но дело в том, что ст. 49 Конституции вовсе не имеет в виду «исключительную компетенцию» Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК…
Изложенное выше позволяет, думается нам, с полной уверенностью сказать, что по общему правилу ни о какой «презумпции компетенции» автономных республик РСФСР говорить нельзя. Постановления об образовании автономных республик по общему правилу стремятся установить пределы не общефедеральной компетенции, а, наоборот, компетенции автономных республик»[280 - Там же. С. 82, 83.].
Основные проблемы федеративного статуса автономных республик К. А. Архиппов видел не в их состоянии в составе той или иной союзной республики, а в их положении в составе СССР.
«Разумеется, – писал он, – никому и в голову не придет утверждать, что автономные республики являются полноправными членами СССР, достаточно прочесть Конституцию СССР, чтобы убедиться в этом. Но вместе с тем нельзя, кажется, отрицать их, хотя бы и второразрядного, членства в СССР»[281 - Там же. С. 89.].
Основным доказательством того, что автономные республики следует признать членами Союза ССР, К. А. Архиппов считал их участие в установлении личного состава высших органов власти Союза ССР, а также и то, что они в силу ст. 9 и 10 Конституции Союза участвуют в избрании членов Всесоюзного Съезда Советов на совершенно тех же основаниях, что и в избрании съездов тех федераций, в составе которых они находятся. Он полагал, что только это участие со всеми вытекающими из него последствиями и дает основание считать РСФСР федерацией. Кроме того, он обращал внимание на то, что членство автономных республик в Союзе, во всяком случае, более подчеркнуто, чем их членство в тех федерациях, в состав которых они входят.
К. А. Архиппов указывал, что наиболее ярко членство автономных республик в Союзе ССР подчеркнуто ст. 15 Конституции СССР, в силу которой автономные республики обладают по общему правилу равноправным с союзными республиками участием в Совете Национальностей Союза ССР. Вместе с тем он полагал, что автономные республики являются членами Союза в меньшей степени, чем республики союзные, и в большей – чем автономные области. «Это, – писал он, – так сказать, члены Союза второго ранга»[282 - Архиппов К. А. Указ. соч. С. 90.].
В. Н. Дурденевскому правовое положение автономных республик в составе советской федерации представлялось достаточно сложным, поскольку советская «национальная земля», т. е. автономная республика, является плоскостью соприкосновения трех правопорядков. Первым из этих правопорядков он считал союзный, вторым – правопорядок союзной республики, третьим – правопорядок самой национальной земли.
В. Н. Дурденевский указывал, что правопорядок Союза дает ряд норм, относящихся к федеральному режиму автономных республик, норм, необходимых в Конституции и в отдельных крупных организационных мерах Союза, как, например, положение о бюджетных правах или основы судостроительства СССР. Наряду с этим сравнительно немногочисленные финансовые и хозяйственные съезды касались отдельных республик – в частности, имеется несколько постановлений о бюджетных взаимоотношениях РСФСР с автономной Карелией. Весьма существенной для уяснения федерального статуса автономных республик он считал практику Совета Национальностей.
Анализ статуса автономных республик он начинал с вопроса о принципе, позволяющем различать среди социалистических советских республик основные группы – «автономных» и «союзных». Таким примером он считал принципиальную подконтрольность автономной республики в жизненных вопросах (не исключая формирования) политическому центру, в состав которого автономная республика входит в первую очередь, т. е. ранее независимой союзной республики, а затем суверенной участнице Союза ССР.
Отражением такой подконтрольности является вхождение автономной республики в Союз ССР «через посредство» соответствующей союзной республики: акт вступления РСФСР в Союз или выход ее из Союза влечет или должен повлечь вступление или выход ее автономных республик, не нуждающихся в особом оформлении.
В. Н. Дурденевский рассматривал автономные республики в среде советских республик «младшей степенью», ведущими «совместное существование с членами и сочленами Союза, под их контролем и дружеским руководством»[283 - Дурденевский В. Н. Автономные республики в системе Союза ССР. Сборник трудов Иркутского Государственного университета: Факультет права и местного хозяйства. Правовое отделение. Иркутск, 1924. Т. 16. Вып. 1. С. 81.].
Анализируя положение автономной республики в Союзе ССР, исследователь отмечал, что в советской системе имеется интересная конструкция собственного представительства автономных республик во второй команде союзного ЦИК, в Совете Национальностей. По его мнению, этот факт объясняется именно тем, что советский федерализм есть федерализм национальный, а Совет Национальностей объединяет не простые политические единицы, а национальности, достигшие определенной ступени политической организации. В каждой форме такой организации, независимо от разновидности этой формы, представительство принявших ее национальных единиц в Совете Национальностей согласно общему началу федерации одинаково (по пять от республики).
В. Н. Дурденевский подчеркивал, что автономные республики не только имеют по одинаковому с союзными числу представителей каждая, но благодаря своему общему количеству фактически располагают подавляющим большинством в Совете Национальностей. В результате автономные республики в Совете Национальностей ровно в два раза сильнее союзных по общему числу голосов. Этот факт позволил ему сделать вывод, что если автономные республики подконтрольны союзным внутри последних, то союзные, в свою очередь, в значительной мере подконтрольны автономным – в Совете Национальностей.
В этом он видел обоюдное уравнение, которое при всей силе влияния союзной республики на политику своих автономных (особенно через бюджетные каналы) позволяет автономным республикам постепенно приобретать в порядке союзного законодательства некоторую сумму не подлежащих нарушению союзными республиками установлений и прав (пока в судебной сфере), что и порождает разговоры о «суверенных правах» автономных республик.
«Благодаря наличию своих представителей в Совете Национальностей, – писал В. Н. Дурденевский, – автономные республики располагают правом законодательной инициативы и запроса в этом Совете и, следовательно, в высших союзных органах их голос будет всегда услышан, тем более что в практику ЦИК вошли совместные заседания обеих палат по важным вопросам, и что члены Совета Национальностей по внесенным по их инициативе законопроектам имеют и в союзном Совете право совещательного голоса (при раздельном заседании). В практике стал вопрос о праве прямых запросов и сношений Президиума Совета Национальностей и правительств автономных национальных земель (республик и областей) помимо соответственной союзной республики…
Наконец, нельзя забывать, что неотъемлемым правом автономных республик является, по положению о ЦИК СССР, присутствие представителей этих республик по затрагивающим их делам с совещательным голосом на заседании Президиума ЦИК, что обеспечивает им большее влияние на межсессионное законодательство и на дела текущего управления Союза, в частности в области финансово-бюджетной»[284 - Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 83, 84.].
Этому последнему обстоятельству В. Н. Дурденевский придавал особое значение. «В самом деле, сравнивая положение союзных и автономных республик по Конституции Союза, мы видим, что за автономными республиками не закреплены формально право на председательское место, право выхода из союза, гарантия неизменяемости территории без их согласия и некоторая бюджетная децентрализация, имеющая место в органах Союзных республик. Правила составления сметы и положение о бюджетных правах установили включить бюджеты автономных республик в единый бюджет Союза ССР в составе бюджета соответствующей союзной республики. Легко видеть, что если председательствовать есть право почетное, если право выхода пребывает в «потенциале» и в академических рассуждениях, причем «право инициативы выхода» за автономными республиками признается, – то вопросы территориальной неприкосновенности и бюджетной децентрализации – очень реальные и повседневные вещи»[285 - Там же. С. 84.].
Ученый подчеркивал, что представительство советских республик в Совете Национальностей имеет целью взаимопонимание, а не культировку всяческой обособленности и «неприкосновенности во что бы то ни стало».
В. Н. Дурденевский указывал, что Совет Национальностей является тем конституционным органом СССР, в котором автономные республики принимают активное, с решающим голосом, участие в законодательных и бюджетных делах Союза и обсуждают очередные вопросы его политической и экономической жизни.
Вместе с тем, отмечал он, сравнительная краткосрочность сессий ЦИК обозначила также и другие моменты, определяющие отношение автономных республик к системе союзного советского управления. Такими моментами он считал: совещательный голос по своим делам в Президиуме ЦИК; созданное практикой постоянство избрания нескольких «националов», обычно из автономных республик, в члены Президиума ЦИК; создание практикой же возможности воздействовать на работу наркоматов Союза и союзных республик через развивающий систематическую непрерывную деятельность Президиум Совета Национальностей и его комиссии.
В. Н. Дурденевский писал, что прямой связи с системой союзного управления в узком смысле, управления «наркоматского», автономные республики не имеют. Косвенная же связь – помимо высших органов Союза ССР – создается через так называемые объединенные народные комиссариаты автономной республики, которые, подчиняясь ЦИК и СНК автономий республик, находятся в то же время в (двойном) подчинении одноименным комиссариатам соответствующей союзной республики, обязанным, в свою очередь, проводить директивы и задачи одноименных комиссариатов Союза ССР.
Анализируя положение автономных республик в отношении судебного аппарата с точки зрения общесоюзного права, В. Н. Дурдеевский считал его чем-то средним между их суженной компетенцией в сфере ведомственной администрации и широким политическим представительством в Совете Национальностей.
«Основы судоустройства и основы уголовного судопроизводства Союза ССР, – писал он, – гарантируют автономным республикам наличие главных или высших судов (которым во всяком случае подлежат в первой инстанции дела о государственных преступлениях) и наличие народных Комиссариатов юстиции, трактуя эти суды и НКЮ в общем параллельно верховным судам и НКЮ союзных республик, с учетом разного масштаба деятельности и необходимую централизацию прокурорского надзора. Приговоры, решения, определения и т. д. судебных и судебно-следственных органов автономных республик приводятся в исполнение на всей территории Союза ССР всеми компетентными органами. Отношения судов и прокуратуры автономных республик к общесоюзным военным трибуналам должны определяться союзным законодательством, причем ЦИК и автономные республики (как и ЦИК'и союзные) могут постановлять о передаче военному трибуналу отдельные не военные преступления»[286 - Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 87.].
В. Н. Дурденевский указывал, что в законодательстве подчеркивается необходимость употребления в судопроизводстве языка большинства местного населения с гарантиями для меньшинств, чем дается опора развития соответствующему законодательству автономных республик.
Он также отмечал, что по специальному настоянию Совета Национальностей решено, что указанная в основах судопроизводства система инстанций может быть изменена в автономных республиках лишь Президиумом ЦИК Союза ССР по представлениям ЦИК союзной республики. «Судебное бытие» автономной республики, считал он, таким образом забронировано от резких изменений в порядке законодательства союзной республики; а с другой стороны, наблюдавшееся развитие судебного аппарата автономных республик в сторону создания судебно-административных органов (земельных комиссий и т. д.) поставлено под контроль соответствующей союзной республики и обусловлено ее согласием.
