скачать книгу бесплатно
12 января 1801 г. был издан манифест, которым Александр I объявил грузинскому народу, что, несмотря на свое желание восстановить самостоятельность Грузии, он силой обстоятельств вынужден сохранить царство Грузинское за Россией. В изданном в тот же день постановлении о внутреннем установлении Грузии сохранялось в силе Уложение царя Вахтанга в качестве коренного грузинского закона. Действие этого Уложения сохранялось до 18 декабря 1870 г. С отменой его действия была окончательно отменена и всякая автономия грузинских земель[91 - Подробнее см: Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 148, 149.].
Подобно Украине и Грузии, находясь в составе Российской империи, постепенно утратила всякую автономию и Польша.
В результате трех разделов в XVIII в. и по решению Венского конгресса 1814 г. к России отошла часть территории Польши, на которой было образовано Польское царство (королевство). Оно включало в себя большую часть бывшего Варшавского герцогства, созданного в 1807 г. Наполеоном I.
В 1815 г. Польша получила Конституционную хартию и статус Королевства. В результате российский император стал одновременно и королем Польши.
С 1818 г. в Польше стал избираться законосовещательный Сейм, созывавшийся дважды: в 1820 и 1825 гг.
Сейм состоял из Сената и Посольской избы. Сенат образовывался из представителей высшего дворянского сословия, в значительной мере назначаемых королем. Члены Посольской избы избирались на местах: на сеймиках (органы самоуправления землевладельческой шляхты) и гминных собраниях. Гмины объединяли сельские, крестьянские общества-деревни и имения помещиков.
Компетенция Сейма была довольно широкой и включала вопросы бюджета, налогов, денежной системы, законодательства по некоторым отраслям права. Правом утверждать и отклонять законы обладал король (император).
Польша имела свое Войско Польское. Официальным государственным языком был польский.
Исполнительная власть находилась в руках царского наместника, при котором в качестве совещательного органа действовал Государственный совет.
Под контролем наместника действовал Административный совет, который являлся исполнительным органом, состоящим из военного министра, министров юстиции, внутренних дел и полиции, просвещения и вероисповедания.
После подавления польского восстания 1830 г. был издан «Органический статус», отменивший польскую конституцию и объявивший Польшу неотъемлемой частью Империи. Сейм был упразднен, а для обсуждения наиболее важных вопросов стали созываться собрания провинциальных членов.
Управление Польшей стал осуществлять административный совет во главе с наместником императора.
Была ликвидирована отдельная польская армия, унифицировано административное устройство. В 1850 г. перестала существовать таможенная граница между Королевством и Россией.
В Королевстве после подавления восстания 1863—64 гг. были ликвидированы последние следы автономии, а само название Королевство Польское было вытеснено термином «Привисленский край».
Правда, в Польше и после ликвидации ее автономии сохраняли свое действие Гражданский кодекс Наполеона, получивший обязательную силу в Герцогстве Варшавском с 1 мая 1808 г. и распространенный с 15 августа 1810 г. на губернии, отделенные от Австрии; французский Кодекс судопроизводства, французское торговое уложение и др.
Однако далеко не все из числа присоединенных к России государств утратили свою автономию. Например, находившаяся фактически в полном подчинении России Хива пользовалась значительной степенью самостоятельности. Правительственная власть сохранялась за правящим Саид-Мухамед Рахим-Богодур Ханом, который по договору 12 августа 1873 г. признал себя «покорным слугою Императора Всероссийского» и отказался «от всяких непосредственных сношений с соседними владениями и ханами и от заключения с ними каких-либо торговых и других договоров без ведома и разрешения высшей русской власти в Средней Азии» и обязался не предпринимать никаких военных действий против них (ст. 1).
Еще большей автономией пользовалась Бухара. Ее отношения Россией определялись договором 28 сентября 1873 г. Для постоянных сношений с высшей властью России в Средней Азии бухарский эмир назначал в Ташкент особого посланца и уполномоченного. Кроме того, в Бухаре при эмире с 1893 г. находился постоянный уполномоченный России.
Правда, и Хива, и Бухара формально не были составными частями России. Они рассматривались как государства, состоящие под ее протекторатом. Поэтому наиболее ярким примером автономии государства, состоящего в Российской Империи, являлась Финляндия.
По вопросу о правовом положении Финляндии в литературе высказывались различные соображения. Одни считали Финляндию суверенным государством, находящимся в реальной унии с Россией[92 - Реальной унией называлось основанное на взаимном согласии соединение государств, благодаря этому имеющих общего монарха. Реальная уния существенно отличалась от личной унии, под которой понималось соединение государства, основанное на временной общности монарха, возникшей вследствие случайного совпадения в его лице права на престолы обоих этих государств.]. Другие видели в ней инкорпоратированную провинцию, наделенную значительной степенью автономии. Наконец, третьи рассматривали Финляндию в качестве несуверенного государства, присоединенного к России на начале подчинения.
«Вопрос о том, представляет ли данный случай приобретения Россией новой области присоединение, инкорпорацию или соединение, унию, – писал Н. М. Коркунов, – имеет огромное практическое значение. Если все части русской территории инкорпорированы, присоединены, они составляют ее подчиненные части. Русский монарх представляет тогда единую государственную власть, распространяющую свое действие одинаково на все области, подвластные его скипетру, имеющую повсюду одни и те же права, одну и ту же силу. Как неограниченный монарх России он является тогда таким же неограниченным властителем и каждой отдельной ее области. Как бы ни была широка автономия какой-либо подчиненной области, законодательная власть русского монарха стоит выше этой автономии, и в этом заключается достаточное обеспечение преобладания общерусских интересов над какими бы то ни было местными партикуляристскими стремлениями.
Такое подчинение присоединенных областей, хотя бы пользующихся самой широкой автономией, общей законодательной властью признается в литературе государственного права бесспорным положением»[93 - Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 134.].
Соединение Финляндии с Россией считали реальной унией большинство финляндских исследований этого вопроса. Они исходили из того, что Великое Княжество Финляндское является особым, самостоятельным государством, соединенным с Россией только единством династии. Таким образом, они признавали Россию сложным государством.
Аналогичной точки зрения придерживались и некоторые другие специалисты, работавшие в области русского государственного права. Так, профессор Н. Н. Романович-Славатинский полагал, что Финляндия «не инкорпорирована, но находится в унии с Империей, в унии реальной, но не личной, так как они связаны неразрывно, личная же уния бывает временная»[94 - Романович-Славатинский Н. Н. Система русского государственного права. Т. 1. М., 1886. С. 98.].
По мнению Б. Н. Чичерина, «существенный признак реальной унии тот, что троны обоих государств неразрывно связаны друг с другом, причем каждое из этих государств сохраняет свою политическую независимость, свое управление и устройство. На этом основании Финляндия соединилась с Россией в 1809 г.»[95 - Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 26.]
Решительным противником этой точки зрения был Н. М. Коркунов. «Для многих основанием считать Финляндию находящейся в реальной унии с России, – писал он, – служит факт существования для Великого Княжества особого законодательства, особой администрации, особой судебной организации. В особенности существование в Финляндии сейма, оценивающего законодательную власть Государя, выставляется зауряд как доказательство невозможности признать Финляндию инкорпорированной провинцией России. Однако в действительности все это не имеет никакого значения для решения занимающего нас вопроса. Обособленность местного устройства и даже существование особого законодательного собрания не могут считаться отличительными признаками унии. Иначе нам пришлось бы видеть унию там, где ее никто не признает, считать сложными такие государства, единство которых никогда и никем не заподозревалось»[96 - Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 139.].
Н. М. Коркунов подчеркивал, что нельзя также ссылаться как на доказательство существования между Россией и Финляндией реальной унии на наличие императора или на ст. 4 Основных Законов о том, что «с Императорским Всероссийским престолом нераздельны суть престолы: Царства Польского и Великого Княжества Финляндского». Он указывал, что титул Великого Князя Финляндского выделен особо только в кратком титуле русского императора. В среднем титуле именование Великим Князем Финляндским поставлено после именования царем Казанским, Астраханским, Сибирским и т. д., а в полном титуле даже после именования князем Смоленским, Литовским, Подольским.
Н. М. Коркунов считал, что ст. 4 Основных Законов различает не государства русское, польское и финляндское, а только престолы, и притом она говорит не о соединении, а об их нераздельности. «Если престолы эти нераздельны, – писал он – то, значит, они… составляют в сущности один престол: все нераздельное есть вместе с тем и единое; соединять можно только то, что имеет раздельное существование. В манифесте об отречении Константина Павловича от престола прямо говорится об "едином нераздельном престоле". Совершенно согласно с этим и не существует вовсе какого-либо собирательного названия для русского государства, вроде австро-венгерской монархии. Никто тогда не слыхал о русско-финской монархии»[97 - Там же. С. 141.].
Н. М. Коркунов полагал, что основанием для решения вопроса о существовании или несуществовании унии должны служить не степень представленной той или другой местной автономии и не форма титула, присвоенного монарху, поскольку сложные титулы служат только историческим воспоминанием о постепенном нарастании государственной территории. Он считал, что если уж придавать значение названиям, то само название Финляндского сената «императорским» говорит против существования унии, поскольку если бы Финляндия принадлежала русскому государю только как Финляндскому Великому князю, то финляндский сенат нельзя было бы назвать императорским.
«Мы знаем, – писал Н. М. Коркунов, – что уния есть соединение двух самостоятельных государств, выражающееся только в единстве общего их монарха. Во всем остальном они остаются совершенно чуждыми друг другу и могут даже вступать друг с другом в договорные отношения как два равно самостоятельных государства. Между ними нет подчинения, а только соединение. Суверенитет каждого из них не только не уничтожается, но даже и не ограничивается. В лице их общего монарха соединяются две вполне разделенные государственные власти.
Поэтому для возможности установления унии безусловно необходима наличность двух независимых государств, которые могли бы соединиться между собою»[98 - Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 141, 142.].
Об унии России с Финляндией, считал Н. М. Коркунов, можно было бы говорить лишь в том случае, если бы до присоединения своего к России Финляндия существовала как отдельное государство. В действительности ничего подобного не было. «Даже территория нынешней Финляндии ни в каком отношении не составляла одного целого. Большая ее часть принадлежала Швеции, остальная России, образуя финляндскую губернию. И собственно шведская Финляндия не только не пользовалась какой-либо автономией, но даже не составляла одного административного целого… Финляндия не отпадает от Швеции, не провозглашает своей независимости, не организовывается как особое государство»[99 - Там же. С. 142.].
Анализируя условия присоединения Финляндии к России, Н. М. Коркунов пришел к выводу, что эти условия «устраняют возможность видеть в нем унию, а не инкорпорацию». «Договорного соглашения между Россией и Финляндией, – пишет он, – не было и не могло быть потому, что Финляндия не была государством и даже не провозглашала своей самостоятельности, а непосредственно перешла из шведского владычества в русское. Обособленность же местного управления и даже законодательства не составляет характерного признака унии. И инкорпорированная провинция может пользоваться широкой местной автономией, иметь особое законодательство, особый парламент, даже ответственных перед этим парламентом министров. Реальная уния предполагает непременное соединение, основанное на свободном соглашении двух государств.
Быть может, такая постановка вопроса покажется несколько схоластичной. Быть может, скажут, что в практическом отношении объем местной автономии имеет несравненно большее значение, чем договорный или недоговорный характер самого соединения? Но так судить можно только при поверхностном отношении к вопросу. Если серьезно вникнуть в дело, то не трудно убедиться в основном, принципиальном значении договорного характера соединения государств, образующих унию»[100 - Там же. С. 144, 145.].
Н. М. Коркунов подчеркивал, что договорное соединение есть добровольное, свободное и вполне сознательное соединение. Договор создает соединение и определяет его форму и границы. Уния предполагает только единство монарха и ничего больше. Государства, находящиеся в унии, остаются друг другу чуждыми. Ни одно из них не может притязать на подчинение себе другого, потому что ни одно из них не может быть признано исключительным создателем их единства, ни от одного из них не потребовалось для установления унии каких-либо жертв, какой-либо траты средств и сил. Если государь одного государства делается монархом другого в силу наследственных своих прав или в силу свободного о том соглашения, государство, составляющее его первоначальное владение, не может иметь никаких притязаний на господство над новым владением своего монарха. Подданные одного государства остаются для другого иностранцами. Уния не имеет одной общей территории и потому вполне естественно, что между территориями государств, составляющих унию, проводится таможенная граница.
Общий монарх вполне свободно правит каждым из подвластных ему самостоятельных государств. Ни одно из них не может ему навязать определенной политики в управлении другим.
Совершенно иначе ставится вопрос, считал Н. М. Коркунов, когда мы имеем дело с завоеванием. Государство-завоеватель является единственным создателем разросшегося государства. Завоевание покупается всегда очень дорогой ценой, требует от народа тяжких жертв, огромных трат. Завоевание не есть личное дело монарха, не составляет только династический интерес. Каждое завоевание есть народное дело и потому приводит не только к установлению единства монарха или династии, а к объединению завоеванных областей в одно государство. По всему этому завоевавшее государство может предоставить завоеванной области широкую местную автономию, но не может допускать полного ее отчуждения от себя, доходящего до обособления ее в отдельное государство с особым подданством и с особой территорией. И в едином государстве могут существовать значительные местные особенности, но по крайней мере подданство и территория должны быть едины. Иначе государство фактически распалось бы на несколько отдельных государств, чуждых друг другу и по управлению, и по культуре и связанных только общностью монарха[101 - Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 145, 146.].
Ф. Ф. Кокошкин рассматривал Финляндию как промежуточную форму между провинцией и государством. «Там существует, – писал он, – свое народное представительство – сейм; несомненно, что власть его основана на внутреннем праве Финляндии, но, с другой стороны, там действует монархическая власть русского императора. Эта власть уже основана не на собственном праве Финляндии, а на праве России, основание ее не в финляндском народе, а в русском»[102 - Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. М., 1908. С. 77.].
В. Е. Романовский полагал, что Финляндия вошла в состав России «путем так называемой (по терминологии науки государственного права) «инкорпорации», как завоеванная страна»[103 - Романовский В. Е. Государственные учреждения древней и новой России. М., 1911. С. 440.]. Он замечал, что «инкорпорация» обыкновенно противопоставляется «унии».
Отрицал существование унии России и Финляндии и Н. И. Лазаревский. «Эта конструкция, – писал он, – принята быть не может. Реальная уния предполагает соединение двух государств, общность которых сводится к единству монарха, но которые остаются раздельными, не подчиненными друг другу. Идея реальной унии – это суверенитет каждого из соединенных государств»[104 - Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 258.]. Он полагал, что в составе Российского государства Финляндия является «автономною провинцией»[105 - Там же. С. 265.].
Аналогичную позицию по этому вопросу занимал и А. А. Жилин. Он писал: «Кроме уний на равном праве, где оба государства сохраняют суверенитет, в старой литературе нередко выдвигалось также учение об унии на неравном праве, с известным подчинением одного государства другому – unio inaequalijure (это учение встречается, например, у Блюнчли). В новое время большинство ученых высказывается против этого учения. Но отдельные представители его иногда встречаются и теперь, полагая, что примерами уний на неравном праве могут служить: соединения Хорватии (Кроации) с Венгрией, Исландии с Данией, Финляндии с Россией и нек. др. Эти области имели свои местные законодательные органы и управление, значительно обособленное от общего управления государств, в состав которых они входят, тем не менее, государствами не являются, а потому нельзя говорить в отношении их об унии, которая предполагает связь двух независимых государств, а лишь о более или менее широкой местной автономии»[106 - Жилин А. А. Указ. соч. С. 164.]. А. А. Жилин считал, что правильнее всего «в отношении этих образований говорить об «автономных областях»[107 - Там же. С. 164, 165.].
Надо сказать, что правовой статус Финляндии в составе России не был вполне четко определен в законодательстве и не всегда был одинаковым. Поэтому определить его можно только рассмотрев исторически.
Финляндия была присоединена к России в три приема. По Ништадскому миру 30 августа 1721 г.[108 - Здесь и далее все даты приводятся по старому стилю, действовавшему в России. Однако при этом надо иметь в виду, что в Финляндии тогда уже действовал новый стиль. Поэтому все акты, касающиеся Финляндии, получают две даты – по старому и новому стилю.], завершившему продолжительную войну со Швецией, в русское владение перешли пограничные земли, составляющие прилегающую к Петербургу часть Выборгской губернии (ст. 4 Мирного договора). По Абоскому мирному договору 16 июня 1743 г. со Швецией к России была присоединена оставшаяся часть Выборгской губернии. По Фридрихсгатскому договору 5 сентября 1809 г. во владение России перешла вся остальная Финляндия.
В Договоре (ст. IV, п. 2) указывалось: «Губернии сии со всеми жителями, городами, портами, крепостями, селениями и островами, а равно их принадлежность, права и выгоды будут отныне состоять в собственности и Державном обладании Империи Российской и навсегда к ней присоединяются». Статья VI Договора гласила: «Поскольку Его Величество Император Всероссийский самым несомненным опытом милосердия и правосудия ознаменовал уже образ правления своего жителям приобретенных ныне областей, обеспечив по единственным побуждениям великодушного своего соизволения свободное отправление их веры, права собственности и имущества, то его Шведское Величество тем самым освобождается от священного впрочем долга чинить о том в пользу прежних своих подданных какие-либо условия».
11 декабря 1811 г. в состав Финляндии была включена Выборгская губерния. А в 1864 г. от Финляндии в административном порядке был отделен и присоединен к Петербургской губернии Сестрорецкий участок.
Присоединенная к России Финляндия получила особое государственное устройство, которое в 1811 г. было распространено и на Выборгскую губернию, сохранившую, впрочем, свое прежнее шведское право не только в отношении гражданского и уголовного права, но и в отношении местной администрации[109 - См.: Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине II. СПб., 1910. С. 345.].
Уже в Манифесте 6 февраля 1808 г., которым была объявлена война Швеции, объявлялось о присоединении Финляндии с сохранением населению «привилегий, свободного вероисповедания, вольностей, прав и других преимуществ, которые они издревле имели и еще имеют», и о созыве в Або депутатов «по узаконенному и при обыкновенных сеймах наблюдаемому порядку».
Манифест 20 марта 1808 г., изданный уже после занятия русскими войсками большей части Финляндии, объявлял об инкорпорации Финляндии в русском государстве. Финляндия признавалась окончательно перешедшей в русское владение. Александр I объявлялся сувереном страны, которую он присоединяет к своему владению как вновь приобретенную провинцию без каких-либо обещаний ее жителям. Населению Финляндии вменялось в обязанность присягнуть на верность своему новому властителю. Спустя некоторое время все население оккупированной территории принесло присягу на верность русскому императору.
5 июня 1808 г. был издан новый манифест жителям Финляндии об окончательном присоединении ее к России, в котором, в частности, говорилось, что Финляндии обеспечивается сохранение «древних присущих ей установлений». Финляндия признавалась частью русского государства «с особыми установлениями». А осенью того же года русское правительство приступило к введению нового внутреннего устройства в стране. В Петербурге в ноябре были собраны финские депутаты для того, чтобы они могли сообщить императору о желаниях и нуждах Финляндии. Депутаты указали на необходимость созыва сословий как наилучшее средство для решения вновь возникших задач.
Постановлением 19 ноября 1808 г. для высшего управления страной был учрежден «Комитет Главного Правления Финляндии» во главе с Генерал-губернатором. Вся власть была сосредоточена в руках Генерал-губернатора, который возглавил все управление с правом непосредственного доклада императору. Этим же постановлением было решено созвать собрание депутатов всех сословий. В нем (п. 15) предписывалось: «Сделать в новоприобретенной Финляндии генеральное и конституционное собрание из депутатов всех состояний. Оно откроет мысли и надобности народа, средства к поправлению и согласий умы финнов».
20 января 1809 г. Александр I подписал обращение к населению Финляндии, в котором говорил о сословиях: «Мы решили созвать их по конституциям страны на сейм». При этом относительно выборов были сделаны ссылки на «регламент сейма».
15 марта 1809 г. был опубликован манифест императора, в котором говорилось: «Божиею Милостию, Мы Александр Первый, Император и Самодержец Всероссийский и пр., пр., пр., объявляем: Произволением Всевышнего вступив в обладание Великого Княжества Финляндии, признали Мы за благо сим вновь утвердить и удовлетворить религию, коренные законы, права и преимуществ, коими каждое состояние сего Княжества в особенности, и все подданные, оное населяющие, от мала до велика по конституциям их доселе пользовались, обещая хранить оные в нерушимой их силе действии; в удовлетворении чего сию грамоту собственноручным подписанием Нашим утвердить благоволим».
16 марта 1809 г. в Борго императором был торжественно открыт Сейм, избранный по шведскому избирательному закону.
Сейм состоял из четырех палат, представляющих четыре состава, – рыцарство и дворянство, духовенство, горожан и крестьян. Решение Сейма считалось принятым, если оно принималось тремя палатами. Принятие или изменение основных законов требовало решения всех четырех палат. Таким образом, Сейм воспроизводил четырехпалатную сословную организацию шведского риксдага того времени.
Сейм имел право законодательной инициативы и право петиций перед императором. Он устанавливал новые налоги или решал вопросы о новых источниках государственных доходов. Без согласия Сейма не мог быть принят, изменен или отменен ни один закон.
При открытии Сейма император произнес речь, в которой говорилось: «Я обещаю хранить вашу конституцию, ваши основные законы; ваше собрание здесь свидетельствует об исполнении моего обещания. Это собрание является началом вашего политического существования».
Сейм обсудил императорские предложения относительно внутреннего управления страной и высказал по ним свои соображения[110 - Подробнее по этому вопросу см.: Барон фон-дер-Остен-Сакен В. Государственно-правовое положение Великого Княжества Финляндского в Российском государстве. СПб., 1910. С. 38–45.].
Основополагающее значение для определения государственно-правового положения присоединенной к Российской империи Финляндии имел упомянутый уже ранее «удостоверительный акт» 15 марта 1809 г. Названные в нем «коренные законы» и «конституции» получили в правовой литературе того времени различную интерпретацию.
По мнению В. Остен-Сакена, речь шла о двух шведских коренных или конституционных законах, содержащих основные принципы государственной организации. Первым из них он считал «Форму правления» от 21 августа 1772 г., который определял права короля и представлявшего население собрания сословий, без согласия которого король не мог ни издать нового закона, ни отменить любой действующий. Вторым из них был «Акт соединения и безопасности» от 21 февраля и 3 апреля 1789 г., сводивший ограничения королевской власти к минимуму и сохранявший право населения на представительство в сословном собрании.
Однако в русской правовой литературе утвердилось мнение, что в рассматриваемом манифесте не имелись в виду основные законы 1772 и 1789 гг. Согласно этой версии Александр I утвердил не эти конституционные законы, а только общие законы страны, «общий кодекс» 1734 г., содержащий гражданские, уголовные, полицейские, судебные, торговые и другие законы, церковный закон 1686 г. и жалованные грамоты о преимуществах отдельных сословий[111 - См.: Там же. С. 45–49.].
Этот спор, а также дискуссия в русской правовой литературе о том, какими актами Финляндия присоединена к России и каким актом определялось юридическое положение Финляндии в составе России[112 - Подробнее см.: Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 237–245.], были связаны главным образом с той неопределенностью, которой отличались русские правовые акты, касающиеся присоединения Финляндии. «Желание Государя сохранить в Финляндии действовавшую там конституцию получило в актах 1809 г. столь незаконченное выражение, что вряд ли может почитаться непосредственно воплотившимся в норму права. Конституционные законы Швеции заключали в себе много такого, что вводить в Финляндии, объединенной под одним скипетром с Россией, очевидно было нельзя: шведский король должен был исповедовать лютеранство; престол должен был наследоваться по шведскому закону 1743 г., в ином порядке, чем в России; король не швед не мог выезжать из страны без согласия государственного совета; король выражал свое «отвращение» к самодержавию, собственноручно подписывал шведский акт 1789 г. и т. д.»[113 - Барон фон-дер-Остен-Сакен В. Указ. соч. С. 243.].
Вместе с тем после присоединения Финляндии во внутреннем ее управлении было сохранено действие шведского частного и публичного права, того, которое застало русское завоевание. Однако, поскольку Финляндия, находясь в составе Швеции, не составляла обособленной единицы и была целиком подчинена шведским центральным административным учреждениям и высшим судебным инстанциям, то с переходом Финляндии в состав России понадобилось заменить эти шведские органы какими-либо другими.
Русским административным и судебным органам Финляндия подчинена не была. Вместо этого Указом от 19 ноября 1808 г. был создан временный правительственный комитет для всего гражданского управления во главе с генерал-губернатором.
Вопрос о центральном управлении обсуждался затем специально назначенной для этого комиссией на Боргоском сейме, проект которой после его одобрения в Петербурге был принят Сеймом. На основании этого проекта, но с некоторыми изменениями 6 августа 1809 г. был издан манифест, предусматривающий создание Правительственного Совета, на который были возложены функции центрального органа по отношению к провинциальным учреждениям Финляндии. Правительственному Совету, состоявшему из двух департаментов, занимавшихся судебными и хозяйственными делами, должно было подчиняться «общее управление Финляндией».
Манифестом 17 декабря 1809 г. в Финляндии была введена русская серебряная монета. В этом же году Финляндия была включена в VIII округ Имперских путей сообщения.
Указом 20 июня 1810 г. устанавливалось, что остаток по финляндскому годовому бюджету должен был быть внесен в русское государственное казначейство в виде восполнения издержек на содержание русских войск в Финляндии.
25 октября 1811 г. в Петербурге была учреждена «Комиссия финляндских дел», задачей которой было вторичное обсуждение направляемых императору документов, касающихся гражданского управления, после их обсуждения в Сенате.
31 января 1812 г. генерал-губернатору Финляндии была дана инструкция, ограничивающая его права по управлению Финляндией.
В 1812 г. был опубликован таможенный тариф для Финляндии, имевший целью ассимиляцию русской и финляндской таможенной системы.
9 февраля 1816 г. Правительствующий Совет в Финляндии был переименован в Императорский Финляндский Сенат, состоящий из двух департаментов, один из которых стал высшим административным органом, а второй – высшей судебной инстанцией. Председателем Сената, представляющим монарха в крае, а также командующим расположенными в нем войсками являлся генерал-губернатор, назначаемый из русских.
17 марта 1826 г. особым манифестом была упразднена Комиссия финляндских дел. Ее место занял Финляндский Статс-секретариат во главе со статс-секретарем. Ему было предоставлено право личного доклада у императора по всем делам, которые «согласно коренным законам и основным постановлениям онаго края подлежали рассмотрению и разрешению Верховной Власти». Именным указом генерал-губернатору 6 декабря 1834 г. было присвоено звание Министра статс-секретаря. Тем самым он получил возможность внесения вопросов непосредственно в Совет Министров Империи, которая, правда, так и не была ни разу использована.
25 марта 1826 г. было установлено, что преступления, совершенные финляндцами в России или русскими в Финляндии, подлежали судебному преследованию по законам той страны, где они совершены[114 - По этим вопросам подробнее 87 см.: Барон фон-дер-Остен-Сакен В. Указ. соч. С. 74–82.].
23 марта 1860 г. административным законом финская денежная система была отделена от русской. Финляндия получила собственную денежную единицу – марку, а Законом 9 августа 1877 г. была введена золотая валюта.
По собственному пути развивалась торговля и таможенная полиция Финляндии. Финляндия стала постепенно отказываться от системы протекционизма, которой придерживалась русская таможенная политика, и окончательно перешла к системе свободной торговли.
Усиление финляндской автономии в рамках Российской империи получило выражение в значительном увеличении роли местных языков – финского и шведского, которые начали постепенно вытеснять русский язык. Распоряжением от 25 октября 1858 г. было разрешено употреблять финский язык в диспутах и диссертациях; постановлением 1 августа 1863 г. финскому языку предоставлен равные права со шведским во всем, что касалось непосредственно финского населения, а 9 февраля 1863 г. русский язык перестал быть обязательным предметом в начальных школах.
Постановлением от 20 февраля 1865 г. финский язык стал рабочим языком в судебных и административных учреждениях наряду со шведским, а распоряжением от 30 ноября 1871 г. Сенату было предоставлено право устанавливать язык преподавания в реальных училищах и гимназиях с учетом преобладания того или иного языка в соответствующей местности[115 - См.: Там же. С. 86, 87.].
Анализируя правовое положение Финляндии в составе Российской Империи до 1863 г., можно сделать вывод, что Финляндия являлась частью России, в которой действовало особое право, и существовали свои административные и судебные учреждения. На Финляндию действие общегражданских законодательных, административных и судебных органов, как правило, не распространялось. В Финляндии формально были признаны конституционные ограничения власти монарха, которые на деле проявились только в том, что по некоторым вопросам, касающимся Финляндии, общерусское законодательство не практиковалось.
3 сентября 1863 г. в Гельсингфорсе впервые после 1809 г. был созван Сейм, избранный в соответствии с законами, действовавшими в Швеции с 1809 г.
Сейм был открыт императором Александром II, который в своей речи указал на то, что он сохраняет «начала конституционной монархии, свойственные нравам финского народа». Созыв Сейма начал новую эру в жизни Финляндии: с его созыва сеймы стали созываться регулярно каждые пять лет. Следствием этого явилось то, что в Финляндии получило развитие не только экономическое, но и общее законодательство. В результате автономия Финляндии не только была признана в принципе, но и была реально осуществлена.
Надо сказать, что особое положение Финляндии проявлялось особенно ярко прежде всего в том, что, если в остальной части Империи власть была самодержавной, а ее признание всячески оправдывалось, и само самодержавие было возведено в основной принцип всей внутренней политики, в Финляндии власть признавала себя ограниченной народным представительством.
Кроме международных отношений, Финляндия была полностью обособленной от остальной России как в экономическом и культурном отношении, так и во всех областях государственного управления. В России параллельно существовали два самостоятельных порядка законодательного, административного и судебного – один для Финляндии, другой для всей остальной страны.
В особом положении оказались лишь некоторые сферы управления, особенно тесно связанные с особой императора, прежде всего международные отношения. Никаких своих дипломатических органов, ни центральных (которые бы соответствовали Министерству иностранных дел), ни дипломатических или консульских представительств у Финляндии не было, и международные отношения находились в исключительном ведении Империи.
3 апреля 1868 г. Александром II был утвержден принятый финляндским Сеймом новый его устав. Он определил во всех подробностях состав, порядок работы Сейма и его полномочия. В нем указывалось, какие законы не могут быть изданы без согласия Сейма. Например, по вопросам, касающимся изменения или отмены основных законов, требовалось согласие всех четырех сословий, а по всем другим – только трех. Таким образом, самым императором было признано право Сейма на определенное ограничение его прав. Кроме того, из нового устава следовало, что объем прав императора России в Финляндии определялся не русскими, а такими шведскими законами, как Форма Правления от 21 августа 1772 г. и Акт Соединения и Охранения от 21 февраля и 3 апреля 1789 г.
«При таких условиях, – писал Н. И. Лазаревский, – русский Император в пределах Финляндии самодержавным государем не был; власть его была ограничена правами сейма. С 1863 г. это ограничение перестало сказываться только отрицательно (в смысле приостановки законодательства, признаваемого сеймовым), но стало проявляться и положительным соучастием народного представительства в законодательстве, причем с 1869 г. конституционное ограничение власти монарха, прежде основанное на довольно неопределенных обещаниях Императора Александра I, стало основываться на прямом постановлении закона»[116 - Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 246, 247.].
Первые годы царствования Александра III явились наивысшей точкой автономного развития Финляндии. 13 июня 1886 г. Сейму было предоставлено право формальной законодательной инициативы. Постановлением 11 июля 1884 г. было образовано особое законодательствующее учреждение, призванное проектировать и разрабатывать проекты законов и постановлений во всех областях законодательства. 29 декабря 1883 г. был установлен порядок употребления шведского и финского языков в судебных и административных учреждениях.
С середины 80-х годов правительственная политика начала постепенно меняться. 1 декабря 1890 г. было приостановлено введение в действие уголовного уложения, в котором Финляндия рассматривалась как совершенно самостоятельное государство, а Россия представлена как иностранное государство. 31 мая 1890 г. был издан манифест об объединении финляндской почты с русской. Финляндское Почтовое управление было подчинено императорскому Министерству внутренних дел, а знание русского языка сделалось обязательным для почтовых служащих. В мае 1891 г. был упразднен учрежденный в 1851 г. Комитет для финляндских дел.
19 июля 1891 г. было установлено, что министр статс-секретарь для доклада императору о новых законопроектах и предложениях Сейму должен был предварительно запрашивать заключение императорских министров по этим делам.
16 февраля 1891 г. русским подданным, пользующимся правом приобретения недвижимости по русским законам, такое же право было представило и в Финляндии.
28 февраля 1891 г. Александром III был издан Высочайший Рескрипт, в котором говорилось о том, что до императора были доведены сведения о тревожных настроениях в крае, вызванных некоторыми мерами, направленными на достижение более тесного единения Финляндии с прочими частями России.
В Рескрипте подчеркивалось, что Финляндия, состоя с начала столетия (а некоторые ее части и раньше) в собственности и державном обладании России, получила особый порядок внутреннего управления, а также сохранила свои права, преимущества, религию и коренные законы.
«Сии права и преимущества, особое церковное устройство и законы края, – указывалось в Рескрипте, – не только сохраняют поныне свое действие, но и получили во многих частях своих дальнейшее развитие, в соответствии потребностям населения Финляндии. Таким образом судьба Великого Княжества под Скипетром Российским доказала, что единение его с Россиею не препятствовало свободному развитию местных его учреждений, а достигнутое Финляндиею благосостояние непременно свидетельствует о соответствии такого единения собственным ее выгодам. Тем не менее несогласованность некоторых постановлений Финляндии с общими государственными узаконениями и недостаточная определительность законоположений, касающихся отношений Великого Княжества к Империи, подают, к сожалению, повод к превратному пониманию действительного значения мер, принимаемых в видах достижения целей, общих всем частям Государства Российского. Я надеюсь, однако, что благоразумие финского народа рассеет это заблуждение, а правильное понимание собственных выгод побудит его стремиться к вящему скреплению уз, связывающих Финляндию и Россию»[117 - Собрание Постановлений Финляндии. 1891. № 13. С. 1.].
Издание этого Рескрипта, как и другие меры, направленные на дальнейшие укрепление связей между Финляндией и Россией, свидетельствовали о наступлении в стране апогея так называемого «русификаторского» периода.
21 декабря 1896 г. был издан Рескрипт, которым предписывалось использовать в Финляндии только бело-сине-красный русский национальный флаг.
3 февраля 1899 г. выпущен Манифест, который устанавливал особый порядок законодательства, касающийся законов, действующих на всем пространстве империи, включая Финляндию, а также законов, действующих лишь в пределах Финляндии, если они касались общегосударственных дел или находились в прямой связи с законодательством Империи. Согласно этому закону любой вопрос мог быть признан императором подлежащим разрешению в порядке общего законодательства, и в этом случае соответствующий законопроект должен был быть внесен русским министром, в ведении которого этот вопрос находился, в Государственный Совет с заключениями соответствующих административных учреждений Финляндии, а сам проект закона, касающегося вопросов законодательства, находившихся в ведении сейма, и с заключением сейма.
Поскольку Государственный Совет не был связан упомянутым заключением, а император не был связан и мнением Государственного Совета, то вновь установленный порядок означал, что и по вопросам, находящимся в ведении Сейма, существовала возможность принятия законов без согласия Сейма. Тем самым в Финляндии была введена самодержавная власть.
Манифест 3 февраля 1899 г. вызвал в Финляндии недовольство и ряд предложений о его отмене. Однако эти предложения были оставлены без внимания, а общественное недовольство вызвало принятие ряда репрессивных мер. В частности, были приняты постановления от 2 апреля 1903 г. о мерах по охране государственного порядка и общественного спокойствия, от 2 июля 1900 г. о публичных собраниях и целый ряд других постановлений, посвященных организации государственной службы, использованию русского языка, правам генерал-губернатора, предоставлению жандармскому корпусу служебных прав в Финляндии и др.
Надо сказать, что новый порядок законодательства, установленный Манифестом 3 февраля 1899 г., был применен по вопросам, находящимся в ведении Сейма, только один раз, при издании Устава о воинской повинности 12 июня 1901 г. Этим Уставом отменялся финляндский Устав о воинской повинности 1878 г., который имел силу основных законов и поэтому мог быть отменен только с согласия всех четырех сословий Сейма Финляндии.
Устав 12 мая 1901 г. был признан Финляндией незаконным, а его применение вызвало большие трудности. Поэтому в конечном счете его действие 16 марта 1905 г. было приостановлено.
Революционные события 1905 г. в России получили отражение и в Финляндии. Поэтому 22 октября 1905 г. был издан Манифест «О мерах к восстановлению законного порядка в крае», которым действие Манифеста от 3 февраля 1899 г. было приостановлено до тех пор, пока затронутые в этом Манифесте вопросы не будут урегулированы законодательным актом. Кроме того, новым Манифестом отменялись упоминавшиеся ранее репрессивные меры, введенные в крае.
Манифест 1905 г. восстановил порядок, закрепленный Сеймовым Уставом 1869 г. и сводящийся к полной параллельности русского и финляндского законодательства, и к их равноправию в своей сфере.
Издание в России в 1906 г. новых Основных Законов, учреждение Государственной Думы и Государственного Совета, определившие переход России к конституционной форме правления, юридически не отразился на отношениях России и Финляндии.
