скачать книгу бесплатно
По существу, заявительница оспаривает конституционность наделения общего собрания участников долевой собственности правом определять большинством голосов местоположение земельных участков, в границах которых выделяются земельные участки в счет долей в праве общей собственности. Представляется, что названная норма соответствует общепринятому принципу большинства, который позволяет максимально возможно использовать пропорциональность представительства и не может, по нашему мнению, рассматриваться как нарушающая права граждан, предусмотренные статьями 17, 19 и 55 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, учитывая имущественный характер отношений долевой собственности, установленный пунктом 1.1. статьи 14 Федерального закона принцип зависимости числа голосов, которыми обладает участник долевой собственности, от количества принадлежащих ему долей представляется справедливым и не противоречащим части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации. Да и при невозможности принять решение о выделе конкретных земельных долей большинством голосов на общем собрании эта норма не затрагивает интересов заявителя.
Следует заметить, что вопрос о возможности принятия решения по вопросу, касающемуся интересов ряда лиц, большинством голосов с учетом размера принадлежащих участвующим в голосовании имущественных прав уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 июля 2002 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» Суд отметил, что исходя из экономического (имущественного) характера требований кредиторов к реструктурируемой кредитной организации, в основу определения числа голосов, которым обладают кредиторы, положена зависимость числа голосов, принадлежащих каждому кредитору, от размера его требований к должнику.
Принятие решения большинством голосов всех кредиторов с учетом принадлежащих им сумм имущественных требований – демократическая процедура, не противоречащая принципу равенства прав всех участников гражданско-правовых отношений (пункт 1 статьи 1 ГК Российской Федерации), который является проявлением конституционного принципа равноправия. Избранный законодателем принцип определения числа голосов кредиторов не противоречит принципу справедливости.
Подобный подход усматривается в позиции Конституционного Суда Российской Федерации при оценке конституционности положений статьи 84.8 Федерального закона «Об акционерных обществах» и части 5 статьи 7 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах», регламентирующих институт принудительного выкупа акций открытого акционерного общества лицом, владеющим более чем 95 процентами его акций (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2007 г. № 681-О-П и № 713-О-П).
В заключение можно сказать следующее. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливает право участника или участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным способом, если это не нарушает требований статьи 4 настоящего Федерального закона. Он определяет основные требования такого выдела, условия, которые должны соблюдаться при определении прав участников долевой собственности при выделении земельных участков, в границах которых выделяются земельные участки в счет долей в праве общей собственности.
Какой-либо неопределенности в указанных нормах не содержится.
Это право на выделение земельного участка в счет земельной доли у заявительницы Погодиной Л.Г. никто не отбирал. И она его может реализовать в соответствии с рассматриваемым Федеральным законом.
Ею не до конца использована судебная защита в судах общей юрисдикции. Спор, возникший между совладельцами на определенный земельный участок может быть и должен быть разрешен в судебном порядке.
Оспариваемые же Погодиной Л.Г. нормы Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не противоречат Конституции Российской Федерации и не ущемляют ее права на выдел земельного участка.
Заключительное выступление
Глубокоуважаемый Высокий Суд!
Я бы хотел обратить внимание на несколько аспектов.
Первый момент. Вопрос о возможности принятия решения на собрании большинством голосов или единогласно. Он опирается в своей основе на норму Гражданского кодекса об общей долевой собственности. Никто не может заставить сособственника отказаться от своего имущества или понудить его к этому.
Хочу обратить внимание уважаемого суда: общая долевая собственность – это исключение из общего правила. И большая часть норм гражданского законодательства, большая часть правоприменительных актов и решений высших судебных органов направлена на ликвидацию долевой собственности, на выдел долей, то есть на прекращение отношений долевой собственности и переход к индивидуальной собственности.
В данном случае законодатель как раз и столкнулся с подобной ситуацией, когда нет возможности применять нормы Гражданского кодекса при слишком большом количестве субъектов общей долевой собственности земель сельскохозяйственного назначения. И если следовать только норме ГК, ситуация будет парализована изначально.
Дальше вопрос очень простой: допустимо ли решение большинством голосов? Если в принципе нам необходимо разрешить коллизию, то мы допускаем принятие решения большинством. Обратите внимание, ведь на этом же основано фактически создание конструкции юридического лица.
Почему появляется новый субъект в гражданском праве, некая фикция? Да потому, что нет возможности достигнуть согласия по распоряжению общим имуществом. И поэтому принимается решение: пусть тогда решается большинством. Вот в данном случае, в исключение из общего правила, для того, чтобы достигнуть той цели, к которой стремится законодатель, и принимается решение о возможности принятия решения собранием (большинством голосов).
Другая проблема, которая стоит при рассмотрении данного дела. Нам все-таки необходимо сохранить земли сельскохозяйственного назначения для той цели, для которой они предназначены. Если допустить абсолютно свободное, неконтролируемое выделение долей, то, действительно, мы будем постоянно сталкиваться с подобной ситуацией, о которой только что нам говорили. И не будет единого массива сельскохозяйственных земель. И не будет у нас нормального сельхозоборота. Потому что, земельные участки скупаются в большинстве случаев для жилищного строительства.
И еще один момент, на который я не могу не обратить внимания. Все выступающие эксперты, ссылаясь на противоречивую практику, опирались на одно и то же дело, которое послужило основанием обращения в Конституционный Суд. Решений высших судебных инстанций (ни Высшего Арбитражного Суда, ни Верховного Суда) по данному вопросу нет.
Я полагаю, что данный вопрос вполне может быть исправлен (я имею в виду дело нашей заявительницы) решением суда общей юрисдикции. Это еще не сложившаяся судебная практика. Мы имеем дело с конкретным решением по делу. Согласны с тем, что оно безграмотно, но это еще не тенденция.
Конституционный Суд Российской Федерации.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 января 2009 года № 1-П
По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 11 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 11 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Л.Г. Погодиной. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.А. Гаджиева, объяснения представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации, заключения экспертов – доктора юридических наук Г.А. Волкова, кандидата юридических наук Д.В. Пяткова и доктора юридических наук В.В. Устюковой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А. Васильевой, от Министерства сельского хозяйства Российской Федерации – А.А. Калягиной, от межрегионального общественного движения «Крестьянский фронт» – С.Ю. Шугаева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Статьей 13 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в редакции Федерального закона от 18 июля 2005 года № 87-ФЗ) закрепляется право участника или участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей (пункт 1) и предусматривается, что местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, определяется участником долевой собственности в соответствии с решением общего собрания участников долевой собственности при утверждении границ части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей в соответствии со статьей 14 данного Федерального закона; образование земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, осуществляется на основании этого решения (пункт 2); в случае, если общее собрание участников долевой собственности не утвердило такие границы, участник долевой собственности обязан известить в письменной форме о своем намерении выделить земельный участок в счет своей земельной доли остальных участников долевой собственности или опубликовать сообщение в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации, с указанием предполагаемого местоположения выделяемого земельного участка (абзац первый пункта 3); в случае, если в течение тридцати дней со дня надлежащего уведомления от участников долевой собственности не поступят возражения относительно местоположения выделяемого земельного участка, предложение о его местоположении считается согласованным; споры о местоположении выделяемого земельного участка разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается субъектом Российской Федерации; в случае недостижения согласованного решения такие споры рассматриваются в суде (пункт 4).
Статьей 14 названного Федерального закона, устанавливающей особенности определения порядка распоряжения, владения и пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности, предусматривается, в частности, что общее собрание участников долевой собственности считается правомочным, если на нем присутствуют участники долевой собственности на этот земельный участок, составляющие не менее чем 20 процентов их общего числа или владеющие более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок; решение считается принятым, если за него проголосовали участники долевой собственности на этот земельный участок, присутствующие на общем собрании и владеющие в совокупности более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок от общего числа долей, которыми обладают присутствующие на таком собрании участники долевой собственности на этот земельный участок (абзац второй пункта 11).
1.1. Ряд граждан – участников долевой собственности на расположенный в Раменском районе Московской области земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 50:23:00000000:0008, в том числе заявительница по настоящему делу гражданка Л.Г. Погодина, 15 сентября 2005 года опубликовали в газете «Ежедневные новости. Подмосковье» сообщение о своем намерении выделить в счет принадлежащих им земельных долей земельный участок площадью 17,5 га вблизи села Михайловская Слобода, указав описание его границ, и получили возражения от других сособственников, заявивших, что они предполагали выделить в будущем земельный участок в том же месте. На тот момент решение, которым определялось бы местоположение части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей, общим собранием участников долевой собственности не принималось. 21 ноября 2006 года один из сособственников, претендовавших на выделение земельного участка на спорной территории, сообщил через газету о проведении 25 декабря 2006 года общего собрания участников долевой собственности. Одновременно другой сособственник – ЗАО ПХ «Чулковское» также заявил о своем намерении выделить на той же территории земельный участок и также получил соответствующие возражения.
После того как на общем собрании участников долевой собственности, состоявшемся 25 декабря 2006 года, большинством голосов было утверждено выделение спорного земельного участка в пользу ЗАО ПХ «Чулковское», граждане, первыми заявившие о своем намерении выделить земельный участок именно на этой территории, обратились в Раменский городской суд Московской области с иском о признании недействительными итогов общего собрания и, соответственно, возражений относительно их намерения выделить земельный участок, границы которого были указаны в сообщении, опубликованном 15 сентября 2005 года. Свои требования истцы мотивировали, помимо прочего, тем, что общее собрание участников долевой собственности на земельный участок правомочно определять лишь местоположение части этого земельного участка, в границах которой участник долевой собственности сам определяет местоположение земельного участка, выделяемого им в счет своей земельной доли; при наличии же спора между сособственниками оно не вправе брать на себя функцию суда и разрешать такой спор большинством голосов.
Раменский городской суд Московской области решением от 22 ноября 2007 года в удовлетворении исковых требований отказал, посчитав, что общее собрание участников долевой собственности было проведено в полном соответствии со статьями 13 и 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». При этом суд отметил, что количество земельных долей, которыми на момент проведения общего собрания владели ответчики по иску – ЗАО ПХ «Чулковское» и ряд других сособственников, голосовавших в его пользу (838 долей, или 62,09 % от общей площади находящегося в долевой собственности земельного участка), позволяло им принять любое решение вне зависимости от мнения иных сособственников.
1.2. Гражданка Л.Г. Погодина просит признать не соответствующим статьям 17 (часть 3), 19 (часть 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации пункт 2 статьи 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». По мнению заявительницы, содержащаяся в нем норма, допуская возможность выделения участнику долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения конкретного земельного участка в счет его земельной доли на основании голосования присутствующих на общем собрании участников долевой собственности, позволяет сособственникам, имеющим большинство голосов, использовать превосходство в имущественном положении для осуществления своих прав в ущерб правам сособственников, имеющих меньшинство голосов, в частности выделить земельный участок в счет принадлежащих им земельных долей, не считаясь с намерением других участников долевой собственности выделить в счет своих долей земельный участок на той же территории; кроме того, данная норма в силу своей неопределенности допускает утверждение границ части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в натуре земельных долей, без учета числа сособственников, имеющих намерение выделиться, и числа предполагаемых к выделу земельных долей, что на практике приводит к невозможности удовлетворения требований всех сособственников, желающих реализовать свое право на выдел, а сособственникам, имеющим на общем собрании большинство голосов, позволяет по своему усмотрению решать, чьи земельные доли выделяются, а чьи – остаются в общей долевой собственности, и использовать преимущество в голосах для выделения земельного участка в счет своих долей.
Л.Г. Погодина просит также признать не соответствующим статьям 19 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации абзац второй пункта 11 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», поскольку полагает, что содержащееся в нем правило, согласно которому число голосов, принадлежащих участнику долевой собственности на земельный участок, определяется числом принадлежащих ему земельных долей, устанавливает неравенство сособственников в зависимости от их имущественного положения и ограничивает права тех из них, кто имеет меньшее число земельных долей, по отношению к правам тех, кто имеет большее число земельных долей.
Таким образом, заявительница усматривает нарушение своих конституционных прав порядком выделения земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения отдельным сособственникам, включающим проведение общего собрания участников долевой собственности на земельный участок, решение которого считается принятым, если за него проголосовали участники долевой собственности, владеющие в совокупности более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок от общего числа долей, которыми обладают все присутствующие на общем собрании участники долевой собственности на этот земельный участок.
Данный порядок установлен взаимосвязанными положениями пунктов 2–4 статьи 13 и абзаца второго пункта 11 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которые в силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу.
2. В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1), и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2).
Конституция Российской Федерации, закрепляя право частной собственности и раскрывая в статье 35 его конституционное содержание, включающее правомочия иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, выделяет в качестве самостоятельного конституционного права право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (статья 36, часть 1) и, конкретизируя применительно к данному праву предписание статьи 17 (часть 3), устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются ее собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36, часть 2).
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации вытекает обязанность законодателя соблюдать при регулировании земельных отношений, в том числе возникающих в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения, баланс частных и публичных интересов, которые затрагиваются реализацией права частной собственности на землю, на основе конституционного принципа пропорциональности (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), с тем чтобы обеспечить охрану законом права частной собственности, как того требует статья 35 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и исходя из представлений о земле как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
3. Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, данным Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
Гражданский кодекс Российской Федерации, признающий в качестве основных начал гражданского законодательства, имеющих конституционное значение, равенство участников регулируемых им имущественных и личных неимущественных отношений, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (пункт 1 статьи 1), в отношении прав на имущество, находящееся в долевой собственности, предусматривает, что распоряжение таким имуществом осуществляется по соглашению всех ее участников; участник долевой собственности вправе по своему усмотрению продать, подарить, завещать, отдать в залог свою долю либо распорядиться ею иным образом с соблюдением при ее возмездном отчуждении предусмотренных статьей 250 данного Кодекса правил о преимущественном праве покупки (статья 246); имущество, находящееся в долевой собственности, может быть разделено между ее участниками по соглашению между ними; участник долевой собственности вправе требовать выдела своей доли из общего имущества (пункты 1 и 2 статьи 252).
Согласно Земельному кодексу Российской Федерации имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством и специальными федеральными законами (пункт 3 статьи 3). Закрепляя общие положения о праве собственности на землю, Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает в пункте 2 статьи 260, что земли сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается, определяются на основании закона и в установленном им порядке; пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением.
Сохранение целевого использования земельных участков – один из принципов, на которых, согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», основывается оборот земель сельскохозяйственного назначения. С учетом данного принципа, вытекающего из статьи 9 Конституции Российской Федерации, и исходя из того, что отношения общей долевой собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения возникли в результате осуществления приватизации сельскохозяйственных угодий, принадлежавших колхозам и совхозам, путем наделения их членов (работников) правом на земельный пай, федеральный законодатель определил в пункте 1 статьи 12 названного Федерального закона, что к сделкам, совершаемым с долями в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, в случае, если число участников долевой собственности на этот земельный участок превышает пять, правила Гражданского кодекса Российской Федерации применяются с учетом особенностей, установленных в статьях 12–14 данного Федерального закона.
В силу содержащихся в указанных статьях специальных норм решение о порядке владения и пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности, принимается не по соглашению всех участников общей долевой собственности на этот земельный участок на основе консенсуса, как это предусмотрено в статье 247 ГК Российской Федерации в отношении имущества, находящегося в долевой собственности, а большинством голосов на общем собрании сособственников. Вводя такое регулирование, федеральный законодатель руководствовался конституционным принципом пропорциональности, с тем чтобы соблюсти баланс частных и публичных интересов и обеспечить реализацию конституционного права граждан иметь в частной собственности землю, не нарушая сложившиеся в сельском хозяйстве технологические связи.
4. Отношениями, возникающими при выделении в порядке, установленном пунктами 2–4 статьи 13 и абзацем вторым пункта 11 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, затрагиваются права и законные интересы всех участников долевой собственности на этот земельный участок, т. е. значительного, как правило, числа сособственников, а потому им свойственны некоторые признаки корпоративных отношений. Так, для корпоративных отношений характерно наличие различных интересов у отдельных групп акционеров, что, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 февраля 2004 года № 3-П, объективно приводит к возрастанию значения юридических процедур принятия экономических решений, которые должны являться гарантией прав меньшинства. Применительно к отношениям по поводу долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения к числу таких процедур относится проведение общего собрания участников долевой собственности на этот земельный участок, инициаторами которого, согласно абзацу первому пункта 11 статьи 14 названного Федерального закона, могут быть сельскохозяйственная организация, использующая этот земельный участок, участник долевой собственности на этот земельный участок, а также орган местного самоуправления по месту нахождения данного земельного участка.
4.1. Право участника долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на выделение земельного участка в счет своей земельной доли не носит абсолютного характера, поскольку его реализация обусловлена определенными законодателем требованиями сохранения целевого назначения таких земельных участков и наличием у сособственников общих интересов, выражаемых большинством.
С тем чтобы предотвратить нецелесообразное, с точки зрения этого большинства, выделение конкретных земельных участков, в результате которого может неоправданно снизиться стоимость земельного участка, остающегося в общей собственности, или быть затруднено его использование по целевому назначению, федеральный законодатель предоставил общему собранию сособственников право утверждать границы (местоположение) части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей, а участнику долевой собственности, пожелавшему выделить свою земельную долю в натуре, – возможность определить в этих границах местоположение выделяемого земельного участка.
Такое законодательное ограничение конституционного права собственности на землю одного лица – поскольку оно осуществлено в целях защиты прав и законных интересов других лиц и вместе с тем предполагает, что общее собрание участников долевой собственности на земельный участок не вправе определить границы части этого земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей, в размере меньшем, чем необходимо для удовлетворения требований всех сособственников, изъявивших намерение выделить свои доли в натуре, – не может рассматриваться как несоразмерное целям, перечисленным в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
4.2. Для случая, когда общее собрание участников долевой собственности не утвердило местоположение части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей, закон, защищая частный интерес сособственника, изъявившего желание выделиться, предоставляет ему возможность определить местоположение выделяемого в счет земельной доли земельного участка через публикацию в средствах массовой информации сообщения, которое должно содержать описание местоположения выделяемого земельного участка и указание на необходимость направления в письменной форме возражений других сособственников относительно этого местоположения. Соответственно, такая возможность – в силу правовой логики реализации конституционного принципа пропорциональности – не может не признаваться и для случая, когда общее собрание вообще не проводилось, при условии, что заинтересованным сособственником были предприняты все необходимые действия по созыву общего собрания, подтвержденные документально.
В указанных случаях согласование частного и общего интересов участников долевой собственности возможно на основе умолчания. Если же имеется хотя бы одно возражение относительно местоположения выделяемого земельного участка, то соответствующий спор подлежит разрешению с использованием согласительных процедур, установление порядка проведения которых федеральный законодатель возложил на субъекты Российской Федерации, с тем чтобы наилучшим образом обеспечить учет сложившихся в федеративном государстве исторических и местных традиций, национальных и природных особенностей.
Дозволяя участникам долевой собственности на земельный участок использовать согласительные процедуры для определения местоположения выделяемых земельных участков и предусматривая при этом, что в случае недостижения согласованного решения (а следовательно, и в случае, когда сособственники, имеющие возражения, уклоняются от проведения согласительных процедур) соответствующие споры рассматриваются в суде, федеральный законодатель принимал во внимание как необходимость обеспечения защиты сферы частных интересов сособственников и тем самым – обеспечения охраны законом права частной собственности (статья 35, часть 1, Конституции Российской Федерации), так и требования Конституции Российской Федерации, согласно которым правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (статья 118, часть 1) и каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (статья 46, часть 1).
В качестве согласительной процедуры – в силу вытекающего из Конституции Российской Федерации, ее статей 8, 19, 34 и 35, основополагающего принципа, согласно которому граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, – участники долевой собственности на земельный участок могут использовать и проведение общего собрания для определения местоположения выделяемых земельных участков. В таком случае решение о выделении участнику долевой собственности конкретного земельного участка в счет принадлежащей ему земельной доли, принятое с соблюдением требований абзаца второго пункта 11 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», будет носить персональный характер, а не согласные с ним сособственники вправе оспорить его в судебном порядке, так же как это предусмотрено для случаев недостижения согласованного решения в рамках других согласительных процедур.
Иное означало бы существенное искажение конституционно-правовой природы отношений общей долевой собственности, основанных на балансе индивидуальных и коллективных интересов, чрезмерное, не соответствующее целям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничение субъективного права на выделение земельного участка в счет земельной доли и не позволяло бы реализовать право на судебную защиту, которое, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, носит универсальный характер и как таковое выступает гарантией всех других конституционных прав и свобод.
Вместе с тем пределы судебного контроля за решениями общего собрания участников долевой собственности, которыми определяется местоположение части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей, и решениями, принимаемыми на общем собрании участников долевой собственности в рамках согласования вопроса о выделении сособственнику конкретного земельного участка в счет его земельной доли, – с учетом конституционно-правовой природы отношений участников долевой собственности, исключающих в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и пункта 1 статьи 1 ГК Российской Федерации какое-либо произвольное вмешательство в частные дела, – могут не совпадать.
4.3. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 22 июля 2002 года № 14-П применительно к порядку голосования и принятия решений на заседании объединения кредиторов, принятие решения большинством голосов кредиторов с учетом принадлежащих им сумм имущественных требований является демократической процедурой; данная процедура не может рассматриваться как нарушение конституционных принципов равноправия и юридического равенства (статья 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации), конкретизацией которых выступает принцип равенства прав всех участников гражданско-правовых отношений, закрепленный в пункте 1 статьи 1 ГК Российской Федерации.
Приведенная правовая позиция вполне применима к регулированию, содержащемуся в абзаце втором пункта 11 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», который наделяет общее собрание участников общей долевой собственности правом принимать решения, в том числе относительно местоположения части находящегося в общей собственности земельного участка, в границах которой будут выделяться земельные участки в счет земельных долей сособственников, либо земельного участка, выделяемого отдельному сособственнику в счет его земельной доли, большинством голосов, определяемым по числу земельных долей, принадлежащих участникам долевой собственности, присутствующим на этом общем собрании.
Такой порядок принятия решений, учитывающий имущественный характер отношений общей долевой собственности на земельный участок и значительное, как правило, число участников этой долевой собственности, адекватен избранной законодателем модели реализации сособственниками права на выделение земельных участков в счет своих земельных долей, построенной на признании автономии воли каждого сособственника и уважении его права самостоятельно распоряжаться принадлежащим ему имуществом, и не противоречит конституционному принципу справедливости.
4.4. Таким образом, по смыслу взаимосвязанных положений пунктов 2–4 статьи 13 и абзаца второго пункта 11 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», непроведение общего собрания сособственников по определению границ (местоположения) части находящегося в общей собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей, – при том что заинтересованный сособственник предпринял все надлежащие и зависящие от него меры к проведению такого общего собрания, – не может служить препятствием для реализации участниками долевой собственности права на выделение земельных участков в счет своих земельных долей с использованием согласительных процедур; при этом не исключается возможность использования в качестве согласительной процедуры проведение общего собрания участников долевой собственности на земельный участок для выработки решения о выделении отдельным сособственникам земельных участков в счет их земельных долей, которое принимается большинством голосов, определяемым по числу земельных долей, принадлежащих присутствующим на этом общем собрании участникам долевой собственности, и которое может быть оспорено не согласными с ним сособственниками в судебном порядке.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать взаимосвязанные положения пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 11 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которыми устанавливается порядок выделения отдельным сособственникам земельных участков в счет их долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, – в их конституционно-правовом смысле, выявленном в настоящем Постановлении, – не противоречащими Конституции Российской Федерации.
Конституционно-правовой смысл указанных законоположений является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
2. Дело гражданки Л.Г. Погодиной, если оно разрешено на основании положений пунктов 2–4 статьи 13 и абзаца второго пункта 11 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежит пересмотру в установленном порядке при отсутствии для этого иных препятствий.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Дело о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова
27 ноября 2008 года
Глубокоуважаемый Высокий Суд!
В запросе Псковского областного Собрания депутатов содержится просьба проверить на соответствие Конституции Российской Федерации статью 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в той части, в которой она содержит исчерпывающий перечень случаев назначения на государственную гражданскую службу Российской Федерации без проведения конкурса, ограничивая субъекты Российской Федерации в праве выбора варианта правового регулирования поступления на государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации и замещение должностей по конкурсу и без него соблюдением предписаний (императивных норм), прямо установленных указанной статьей.
Кроме того, Собрание депутатов просит проверить конституционность пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области от 5 декабря 2005 года № 491-оз «О государственной гражданской службе Псковской области», устанавливающих соответственно, что конкурс не проводится при назначении на высшие и главные должности гражданской службы категории «руководители», замещаемые на неопределенный срок полномочий, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Администрацией области и областным Собранием депутатов, а также при назначении на иную должность гражданской службы гражданского служащего, в частности в случае, предусмотренном частью 2 статьи 21 этого Закона, при осуществляемом по решению названных высших органов государственной власти Псковской области переводе гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе либо в другом государственном органе в порядке ротации.
По мнению заявителя, положения статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в придаваемом им правоприменительной практикой значении как содержащие исчерпывающий перечень случаев назначения на должность государственной гражданской службы без проведения конкурса ограничивают основанное на статьях 71 (пункт «т») и 72 (часть 1, пункт «н») Конституции Российской Федерации право субъектов Российской Федерации самостоятельно определять способ замещения отдельных должностей государственной службы и поэтому не соответствуют статьям 1, 5, 11 и 15 Конституции Российской Федерации.
Поводом для обращения заявителя с данным запросом в Конституционный Суд Российской Федерации явилось, надо полагать, решение Псковского областного суда от 14 ноября 2006 года, вынесенное по заявлению заместителя Прокурора Псковской области о признании недействующими пункта 2 части 2 и пункта 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области». В заявлении прокурора сказано, что субъект Российской Федерации предусмотрел в областном Законе основания, при которых не проводится конкурс при поступлении гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или при замещении гражданским служащим другой должности гражданской службы. Однако такие основания не указаны в части 2 статьи 22 Федерального закона № 79-ФЗ, а согласно части 1 этой же правовой нормы поступление на государственную службу и замещение должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей.
Кроме того, в обоснование своих требований прокурор сослался на то, что оспариваемые положения противоречат статье 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», поскольку названная статья предусматривает исчерпывающий перечень оснований для непроведения конкурса на замещение должности гражданской службы как федерального служащего, так и служащего субъекта Российской Федерации. Расширив данный перечень, субъект Российской Федерации вышел за пределы предоставленных ему полномочий.
Псковский областной суд в своем решении установил, что оспариваемый прокурором нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации – Псковской области противоречит действующему федеральному законодательству и признал вышеназванные нормы областного Закона недействующими со дня вступления судебного решения. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2007 года решение областного суда оставлено без изменения.
В определении Верховного Суда Российской Федерации отмечается, что в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» законодательство о государственной гражданской службе находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно положениям Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находится в ведении Российской Федерации, а государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральному законодательству.
Из преамбулы Закона Псковской области от 5 декабря 2005 г. № 491-оз усматривается, что он принят в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
Пунктами 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области от 5 декабря 2005 г. № 491-оз предусмотрены основания, при которых конкурс на замещение должности гражданской службы не проводится.
Между тем федеральным законодательством уже предусмотрены случаи перевода, назначения, перемещения на государственную гражданскую службу без проведения конкурса.
Таким образом, законодательством субъекта Российской Федерации регулируются вопросы, которые уже разрешены федеральным законодателем, в связи с чем указанные положения Закона Псковской области обоснованно признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими.
С учетом уже имеющихся решений судов общей юрисдикции можно утверждать, что в этом случае заявитель, не согласившись с содержащимися в них выводами, фактически ставит вопрос о подтверждении конституционности норм областного Закона.
2. По существу запроса можно сказать следующее.
Федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации (пункт «т» статьи 71 Конституции Российской Федерации). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция Российской Федерации относит административное законодательство (пункт «к» части 1 статьи 72), а, значит, и вопросы, связанные с регулированием государственной службы.
Раскрывая конституционную норму, Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» (пункт 4 статьи 2) уточняет, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации.
Этот Федеральный закон является базовым в сфере регулирования государственной службы. Он предусматривает правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации и устанавливает принципы государственной службы Российской Федерации, к числу которых отнесены, в частности, федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Реализация этих принципов обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.
В соответствии со статьей 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить этим федеральным законам; в случае противоречия между ними действует федеральный закон.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 15 декабря 2003 г. № 19-П) в силу Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
Следует заметить, что вопросы поступления на государственную службу решены Федеральным законом № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Этот Закон, конкретизируя положения Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и основываясь на принципе единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 4), регламентирует вопросы поступления на государственную гражданскую службу, ее прохождение и прекращение. Данным Законом установлен единый для федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации порядок замещения должностей.
В частности, статьей 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу. Согласно части 1 названной статьи поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено данной статьей. Частью 2 этой же статьи установлены случаи, когда конкурс не проводится, а ее частями 3 и 4 определены случаи, когда конкурс может не проводиться.
Следует сказать, что установленное законодательством Российской Федерации конкурсное замещение должностей гражданской службы полностью соответствует проводимой государством кадровой политике. Подтверждением тому является выступление Президента Российской Федерации Д.А. Медведева 23 июля 2008 года на Совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров и совершенствования кадровой политики Российской Федерации, где он сказал, что «одной из задач государства должно являться создание общих подходов и нормативного регулирования к формированию резерва кадров и их конкурсного отбора, в результате которого должны определяться и лучшие студенты, и молодые специалисты, государственные и муниципальные служащие…».
