скачать книгу бесплатно
В этой связи на рассматриваемую меру публичной ответственности, исходя из специфики правоотношений, регулируемых антимонопольным законодательством, не могут быть применены положения о давности привлечения к административной ответственности по норме, установленной пунктом 1 статьи 4.5 КоАП РФ.
Обратившись к международной практике, которая также исходит из специфики правоотношений, регулируемых антимонопольным законодательством, можно сопоставить подходы законодателя к этому вопросу, например, в США срок давности по участию в картеле составляет пять лет со дня прекращения деятельности картеля. Департамент антитраста Министерства юстиции США должен предъявить обвинение участникам картеля в течение пять лет после окончания участия ответчика в сговоре.
В этой связи полагаем, что особая природа такой санкции, как изъятие незаконного дохода в бюджет, именно как отрицательного экономического последствия для лица, нарушившего требования антимонопольного законодательства, должна быть учтена российским законодателем при уточнении срока привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, который должен быть определен непосредственно в административном законодательстве.
Я еще раз хочу подчеркнуть следующую мысль. Да, наверное, давность привлечения к ответственности должна существовать. Но она не может быть ограничена годом с момента обнаружения. Эти правонарушения требуют анализа достаточно большого количества информации и развития ситуации на рынке: действительно ли это привело к получению необоснованной выгоды или нет. Выводы о результатах хозяйственной деятельности большинства компаний в Российской Федерации с учетом особенностей налогообложения мы можем сделать, как минимум, через год после начала деятельности. А обычно эти действия гораздо более длительны. И какой бы законодатель не установил срок, он вряд ли будет годичным. Скорее всего, пять, может быть, четыре года, но не годичный, однозначно.
2.3. Довод заявителей о том, что Закон о конкуренции и Федеральный закон «О защите конкуренции» позволяют антимонопольному органу выдавать предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, без установления вины лица при признании его действий (бездействия) нарушением антимонопольного законодательства несостоятелен.
Публично-правовой характер ответственности в виде взыскания дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, предполагает наличие вины правонарушителя в качестве необходимого условия применения такой ответственности в рамках ФЗ «О защите конкуренции».
Данный вывод подтверждается позицией Конституционного Суда о наличии вины как элемента публично-правовой ответственности. В Постановлении от 15 июля 1999 г. № 11-П Конституционный Суд указал, что принцип соразмерности, выражающий требование справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обуславливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.
Конституционный Суд Российской Федерации также неоднократно отмечал, что наличие вины – общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, то есть закреплено непосредственно (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 2008 года № 4-П, 15 марта 2005 года № 3-П, от 25 января 2001 года № 1-П, от 27 апреля 2001 года № 7-П и от 30 июля 2001 года № 13-П).
Непосредственно из текста пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции» следует, что данные положения могут быть применены только в отношении лица, нарушившего антимонопольное законодательство.
Процессуальная форма установления факта нарушения антимонопольного законодательства, помимо положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, закреплена в статьях 39–52 главы 9 «Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства» Федерального закона «О защите конкуренции». В частности, глава 9 Закона определяет основания для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, порядок создания комиссии для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, устанавливает круг лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, определяет права лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, регламентирует порядок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Таким образом, установленная Законом о защите конкуренция процедура, предусматривающая выдачу предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, только по результатам рассмотрения комиссией антимонопольного органа дела о нарушении антимонопольного законодательства с соблюдением прав лиц, в отношении которых такое дело возбуждено, позволяет антимонопольному органу выдать такое предписание лишь при условии установления виновного нарушения антимонопольного законодательства и обеспечивает лицу, в отношении которого ведется производство по делу, возможность доказать свою невиновность.
Кроме того, довод заявителя в этой части обращения опровергается нормативными правовыми актами, регламентирующими процедуру рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, принятия по ним решений и выдачи предписаний. Это Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденные Приказом ФАС России от 02.02.2005 № 12; Приказ ФАС России от 22.12.2006 № 337 «Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства»; Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденный Приказом ФАС России от 25.12.2007 № 447, которые также гарантируют ответчикам право участвовать в рассмотрении уполномоченным государственным органом дел о нарушениях требований и запретов антимонопольного законодательства, представлять доказательства о правомерности совершенных ими действий, сделок на рынке обращения продукции, товаров, услуг, участвовать в исследовании доказательств.
Законодательство о защите конкуренции не исключает право ответчика доказывать отсутствие его вины в нарушении антимонопольных требований и запретов, объективной обусловленности его действий, условий сделок экономическими интересами, условиями функционирования конкретного рынка и обращения на нем товаров, работ, услуг данного вида, а также обязанность уполномоченного федерального органа исполнительной власти учитывать все доводы ответчика о его невиновности в случае установления объективной стороны правонарушения. При этом, закрепленная законом процедура рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, основывается на принципе презумпции невиновности и требует установления вины лица в отношении которого ведется производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства при установлении факта правонарушения.
Кроме того, решения и предписания о перечислении полученного в федеральный бюджет дохода вследствие нарушения антимонопольного законодательства как ненормативные акты антимонопольного органа могут быть обжалованы в судебном порядке; в этом случае их исполнение приостанавливается до вступления решения суда или арбитражного суда в законную силу часть 2 статьи 28 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности»; статья 52 Федерального закона «О защите конкуренции»).
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, право на судебную защиту служит необходимой гарантией осуществления всех других прав и свобод, которые, являясь непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации) и признание, соблюдение и защита которых, согласно статье 2 Конституции Российской Федерации, – обязанность государства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2002 года № 4-П).
Указанное свидетельствует о том, что положения антимонопольного законодательства, предусматривающие право антимонопольных органов выдавать предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, обеспечены необходимой процедурой, гарантирующей лицу, в отношении которого возбуждено производство по делу, презумпцию невиновности и позволяющей установить вину лица или ее отсутствие в совершенном правонарушении. В связи с этим оспариваемые нормы антимонопольного законодательства соответствуют статьям 1, 17 (части 1 и 3), 18, 45, 46, 49, 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 июня 2009 года № 11-П
по делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 221 и 231 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37и 51 Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с жалобами ОАО «Газэнергосеть» и ОАО «Нижнекамскнефтехим»
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего – судьи Ю.М. Данилова, судей В.Д. Зорькина, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, Н.В. Мельникова, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова,
с участием представителей ОАО «Газэнергосеть» – адвокатов П.А. Посашкова и С.Э. Цыганкова, представителей ОАО «Нижнекамскнефтехим» – адвокатов Э.А. Гатауллина, М.Г. Раскина и А.Р. Султанова, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 221 и 231 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции».
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы ОАО «Газэнергосеть» и ОАО «Нижнекамскнефтехим». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика М.И. Клеандрова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации – И.М. Стрелова, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А. Васильевой, от Министерства юстиции Российской Федерации – А.А. Смирнова, от Министерства экономического развития Российской Федерации – М.П. Гороховой, от Федеральной антимонопольной службы – И.Ю. Артемьева и С.А. Пузыревского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Статьей 12 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» антимонопольному органу предоставлялось право выдавать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, в том числе о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2), и право привлекать коммерческие организации и некоммерческие организации, их руководителей, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в случаях и в порядке, установленных законодательством об административных правонарушениях (пункт 4). Названные положения воспроизведены соответственно в подпункте «к» пункта 2 и пункте 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Законом РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» также устанавливались виды ответственности (гражданско-правовая, административная либо уголовная) за нарушение антимонопольного законодательства (статья 221) и предусматривалось, что доход, полученный в результате нарушения антимонопольного законодательства хозяйствующим субъектом, чьи действия в установленном порядке признаны монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией, в случае неисполнения соответствующего предписания подлежит взысканию в федеральный бюджет в судебном порядке по иску антимонопольного органа (статья 231). Аналогичное содержание имеют статья 37 «Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства» и статья 51 «Исполнение предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства. Последствия неисполнения предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции» Федерального закона «О защите конкуренции».
1.1. Девятый арбитражный апелляционный суд постановлением от 30 ноября 2006 года отменил решение, принятое 22 ноября 2005 года Арбитражным судом города Москвы, который, рассмотрев заявление ОАО «Газэнергосеть» и ОАО «Газпром», признал недействительными решение Федеральной антимонопольной службы о нарушении антимонопольного законодательства действиями группы лиц (ОАО «Газпром», ОАО «АК «Сибур», ОАО «Газэнергосеть», ЗАО «Сибур-Газсервис»), выразившимися в установлении и поддержании монопольно высоких цен на рынке, и предписание о перечислении в федеральный бюджет полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства дохода в размере 153 760 813 руб. Федеральный арбитражный суд Московского округа оставил постановление апелляционной инстанции без изменения, подтвердив при этом правильность расчета антимонопольным органом дохода, полученного указанной группой лиц и подлежащего перечислению в федеральный бюджет на основании статьи 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
Решением Арбитражного суда города Москвы от 8 июля 2008 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 15 сентября 2008 года и постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 24 декабря 2008 года, в иске Федеральной антимонопольной службы о взыскании в федеральный бюджет с ОАО «Газэнергосеть» 135 022 341 руб. 20 коп. – дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, отказано.
1.2. Решением Арбитражного суда города Москвы от 11 июля 2006 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 8 февраля 2007 года и постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 18 июня 2007 года, ОАО «Нижнекамскнефтехим» отказано в удовлетворении заявления о признании недействительными решения Федеральной антимонопольной службы от 27 февраля 2006 года по делу о нарушении антимонопольного законодательства, предписания от 27 февраля 2006 года о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и предписания от 16 марта 2006 года о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства.
Арбитражный суд Республики Татарстан, куда Федеральная антимонопольная служба обратилась с заявлением о взыскании с ОАО «Нижнекамскнефтехим» в федеральный бюджет дохода в сумме 70 958 476 руб. 84 коп., полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства в 2004–2005 годах, решением от 19 февраля 2008 года, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2008 года и постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 17 июля 2008 года, удовлетворил заявленное требование в полном объеме.
1.3. ОАО «Газэнергосеть» просит признать противоречащим Конституции Российской Федерации, ее статьям 34 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3), 49, 50, 52, 53, 54, 55 (часть 3) и 64, положение абзаца восьмого пункта 2 статьи 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», примененное арбитражными судами при рассмотрении заявления ОАО «Газэнергосеть» и ОАО «Газпром», а также их апелляционной и кассационной жалоб, как допускающее выдачу антимонопольным органом предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, группе лиц без указания суммы, подлежащей перечислению в федеральный бюджет каждым лицом, входящим в эту группу, независимо от времени совершения или обнаружения правонарушения и без установления наличия вины каждого из входящих в нее лиц. По мнению ОАО «Нижнекамскнефтехим», возложенная на него ответственность в виде обязанности по перечислению в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, носит публично-правовой характер и соответствует признакам административной ответственности. Заявитель считает, что примененные в его деле положения абзаца восьмого пункта 2 и пункта 4 статьи 12 и статей 221 и 231 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», равно как и аналогичные им и действующие в настоящее время положения статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции» – в нарушение конституционных принципов справедливости, соразмерности, пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения, правовой определенности, верховенства права – допускают привлечение лица к публичной ответственности без установления степени его вины, без гарантий презумпции невиновности, без учета срока давности привлечения к ответственности, и просит признать их противоречащими Конституции Российской Федерации, ее статьям 1, 2, 15, 17, 18, 19, 21, 34, 35, 45, 46, 49 и 55.
Таким образом, в силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 221 и 231 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и соответствующие положения статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции», которыми определяются порядок и условия перечисления в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства.
2. Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); на территории Российской Федерации не допускаются экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34, часть 2), а также установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 74, часть 1).
Исходя из приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 2, 17, 18 и 45 (часть 1), в Российской Федерации должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной рыночной экономики, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как ее основных субъектов, и принятия государством специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов и тем самым – на достижение конституционной цели оптимизации государственного регулирования экономических отношений.
Вместе с тем в силу конституционного принципа справедливости, проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, равно как и гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам (прежде всего – к тем из них, кто занимает доминирующее положение в той или иной сфере) требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность.
3. Запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, подразумевает возможность применения мер государственного воздействия в отношении лиц, нарушающих антимонопольное законодательство, что вытекает из статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не может нарушать права и свободы других лиц, и само по себе не может рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав и свобод. Соответственно, федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование в этой сфере общественных отношений, вправе и обязан предусматривать меры, обеспечивающие поддержку конкуренции и свободы экономической деятельности.
Федеральный закон «О защите конкуренции», который в настоящее время определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, возлагает на антимонопольный орган полномочие выдавать предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства. Неисполнение такого предписания в установленный срок может повлечь понуждение хозяйствующего субъекта к его исполнению в судебном порядке (подпункт «е» пункта 6 части 1 статьи 23).
Данная мера по основаниям и процедуре применения, а также по своим правовым последствиям является специфической формой принудительного воздействия на участников охраняемых антимонопольным законодательством общественных отношений. Она призвана обеспечивать восстановление баланса публичных и частных интересов путем изъятия доходов, полученных хозяйствующим субъектом в результате злоупотреблений, и компенсировать таким образом не подлежащие исчислению расходы государства, связанные с устранением негативных социально-экономических последствий нарушения антимонопольного законодательства.
Компенсаторный характер данной меры обусловливает возможность ее применения за совершение деяний, связанных с монополистической деятельностью и нарушением требований добросовестной конкуренции, параллельно с мерами ответственности, носящими штрафной характер, что само по себе не затрагивает сферу действия общеправового принципа недопустимости повторного привлечения к ответственности за одно и то же деяние (non bis in idem).
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, при выборе средств и способов правового воздействия федеральный законодатель не может игнорировать сложившуюся в Российской Федерации как правовом государстве отраслевую систему правового регулирования и общие принципы соответствующих отраслей права – публичного или частного. Приведенная правовая позиция, выраженная в Постановлении от 18 июля 2008 года № 10-П, не исключает, что федеральный законодатель, учитывая социальные, экономические и иные факторы, а также исходя из неоднородного характера соответствующих правоотношений, вправе прибегать к их регулированию с использованием правовых средств не только в рамках одной отраслевой модели. Однако такое правовое регулирование во всяком случае не может не учитывать конституционные принципы справедливости, юридического равенства, пропорциональности и соразмерности вводимых мер конституционно значимым целям и их согласованности с системой действующего правового регулирования.
Правовой механизм взыскания с хозяйствующего субъекта в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с нарушением антимонопольного законодательства, также должен основываться на названных конституционных принципах – вне зависимости от того, каким образом принадлежность этого механизма к конкретным отраслевым институтам может быть определена de lege lata и (или) de lege ferenda, т. е. в действующем или в будущем регулировании.
4. В силу статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации исходящее из принципа справедливости конституционное требование соразмерности установления правовой ответственности предполагает в качестве общего правила ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.
4.1. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации в качестве необходимого элемента общего понятия состава правонарушения выступает вина, наличие которой является во всех отраслях права предпосылкой возложения юридической ответственности, если иное прямо и недвусмысленно не установлено непосредственно самим законодателем; федеральный законодатель, устанавливая меры взыскания штрафного характера, может предусматривать – с учетом особенностей предмета регулирования – различные формы вины и распределение бремени ее доказывания. Применительно к ответственности за таможенные правонарушения Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что отсутствие вины при нарушении таможенных правил является одним из обстоятельств, исключающих производство по делу, поскольку свидетельствует об отсутствии самого состава таможенного правонарушения; суд, обеспечивающий в связи с привлечением к ответственности за нарушение таможенных правил защиту прав и свобод физических и юридических лиц посредством судопроизводства, основанного на состязательности и равноправии сторон (статья 123 Конституции Российской Федерации), не может ограничиваться формальной констатацией лишь факта нарушения таможенных правил, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие или отсутствие вины соответствующих субъектов, в какой бы форме она ни проявлялась и как бы ни было распределено бремя ее доказывания.
Приведенные правовые позиции, изложенные в постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П, от 25 января 2001 года № 1-П, от 27 апреля 2001 года № 7-П и от 30 июля 2001 года № 13-П, – исходя из публично-правового характера правоотношений между контролирующими государственными органами и субъектами предпринимательской деятельности, – в полной мере применимы и к механизму взыскания с хозяйствующего субъекта в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства.
Следовательно, рассматриваемые положения Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Федерального закона «О защите конкуренции» – поскольку в них не оговорено иное – также не могут не предполагать, что отсутствие вины при нарушении антимонопольного законодательства является обстоятельством, исключающим взыскание с хозяйствующего субъекта в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие соответствующего нарушения, и что с антимонопольного органа не снимается – поскольку федеральный законодатель его от этого прямо не освобождает – обязанность установить вину субъекта предпринимательской деятельности как условие взимания незаконно полученного дохода в бюджет.
4.2. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 27 апреля 2001 года № 7-П, Конституция Российской Федерации закрепляет в статье 49 презумпцию невиновности, т. е. возлагает обязанность по доказыванию вины в совершении противоправного деяния на соответствующие государственные органы, применительно к сфере уголовной ответственности. В процессе правового регулирования других видов юридической ответственности законодатель вправе решать вопрос о распределении бремени доказывания вины иным образом, учитывая особенности соответствующих отношений и субъектов этих отношений (в частности, предприятий, учреждений, организаций и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью).
Решая вопрос о бремени доказывания, законодатель, учитывая также требования неотвратимости ответственности и интересы защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статьи 15 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации), вправе освободить органы государственной власти от доказывания вины при обеспечении возможности для самих субъектов правонарушения подтверждать свою невиновность в вытекающих из статьи 46 Конституции Российской Федерации процедурах судебного обжалования, предусмотренных процессуальным законодательством. Возможность такого обжалования не исключается и Федеральным законом «О защите конкуренции».
Поскольку специфика предпринимательской деятельности, в связи с которой предусматривается возложение на хозяйствующие субъекты неблагоприятных последствий совершения ими определенных злоупотреблений, заключается в том, что такие деяния совершаются в условиях неочевидности, обеспечение необходимого баланса публичных и частных интересов не исключает возможность возложения бремени доказывания невиновности на осуществляющие предпринимательскую деятельность субъекты, что требует, однако, прямого указания в федеральном законе.
4.3. Таким образом, рассматриваемые положения Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Федерального закона «О защите конкуренции», как не содержащие прямо установленного изъятия из правила о вине как необходимом условии наступления неблагоприятных последствий в публично-правовых отношениях и не исключающие для самих субъектов правонарушения возможность подтверждать свою невиновность в предусмотренных законом процедурах, не противоречат Конституции Российской Федерации.
Придание названным законоположениям иного смысла означало бы отрицание публично-правового характера как ответственности нарушающего антимонопольное законодательство субъекта, так и деятельности контролирующего его государственного органа и тем самым приводило бы к снижению гарантий защиты конкуренции в сфере предпринимательской деятельности в качестве частноправового института, опосредующего реализацию права собственности и свободу экономической деятельности.
5. В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона «О защите конкуренции» установленные данным Федеральным законом запреты на действия (бездействие) хозяйствующего субъекта, хозяйствующих субъектов распространяются и на действия (бездействие) группы лиц. Так, в деле с участием ОАО «Газэнергосеть» при возложении предписанием антимонопольного органа на группу хозяйствующих субъектов, в которую входил заявитель, обязанности по перечислению в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, была указана общая сумма подлежащего взысканию дохода, без определения, в какой части такое взыскание возлагается на каждого из участников группы.
Между тем конституционные принципы справедливости, юридического равенства, пропорциональности, соразмерности устанавливаемой ответственности конституционно значимым целям предполагают, что обременение в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с нарушением антимонопольного законодательства группой хозяйствующих субъектов, возлагаемое на каждого из них, должно носить пропорциональный характер. Иное создавало бы предпосылки неравенства хозяйствующих субъектов, на которых возлагается такое обременение, поскольку приводило бы к тому, что получившие в результате нарушения разный доход, уплачивали бы одинаковые суммы. Соответственно, пункт 2 статьи 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», равно как и пункт 2 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» – в силу конституционных принципов справедливости и равенства – не могут рассматриваться как предполагающие возможность выдачи антимонопольным органом предписания о перечислении общей суммы дохода, полученного группой лиц, без указания суммы, которую обязан перечислить каждый из участвовавших в таком правонарушении хозяйствующих субъектов.
Таким образом, положения Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Федерального закона «О защите конкуренции», регламентирующие взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного группой хозяйствующих субъектов в связи с нарушением антимонопольного законодательства, в их конституционно-правовом истолковании исходят из необходимости определения подлежащей взысканию суммы дохода персонально с каждого из этих субъектов пропорционально незаконно полученному.
6. В силу правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации относительно института исковой давности, давности взыскания налоговых санкций и давности привлечения к административной и уголовной ответственности, целью установления соответствующих сроков давности является как обеспечение эффективности реализации публичных функций, стабильности правопорядка и рациональной организации деятельности правоприменителя, так и сохранение необходимой стабильности правовых отношений и гарантирование конституционных прав лица, совершившего деяние, влекущее для него соответствующие правовые последствия, поскольку никто не может быть поставлен под угрозу возможного обременения на неопределенный или слишком длительный срок (постановления от 27 апреля 2001 года № 7-П и от 14 июля 2005 года № 9-П, Определение от 3 ноября 2006 года № 445-О). Наличие сроков, в течение которых для лица во взаимоотношениях с государством могут наступить неблагоприятные последствия, представляет собой необходимое условие применения этих последствий.
Между тем ни Федеральным законом «О защите конкуренции», ни ранее действовавшим Законом РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (и принятыми на его основе и утвержденными приказом Федеральной антимонопольной службы от 2 февраля 2005 года № 12 Правилами рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства) вопрос о сроках давности привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства непосредственно не урегулирован.
Федеральный закон «О защите конкуренции» устанавливает лишь срок рассмотрения заявления или материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, который не должен превышать одного месяца со дня их представления (статьи 39 и 44). В то же время, хотя деятельность антимонопольного органа по государственному контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, осуществляемая в форме выдачи предписаний, преследует цель понудить обязанных субъектов к должному поведению, из статьи 23 названного Федерального закона следует, что механизм принудительного взыскания в соответствии с таким предписанием сумм полученного дохода реализуется посредством судебной процедуры: в случае неисполнения предписания хозяйствующим субъектом добровольно антимонопольный орган вынужден обращаться в арбитражный суд с иском о понуждении к исполнению предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства (подпункт «е» пункта 6 части 1).
Поскольку принудительное взыскание суммы, подлежащей перечислению в бюджет в соответствии с рассматриваемыми законоположениями, осуществляется в исковом порядке, ограничение возможности такого взыскания пределами общего срока исковой давности, установленного гражданским законодательством, при отсутствии иного специально установленного применительно к данным правоотношениям срока согласуется с существующей системой правового регулирования и обеспечивает по крайней мере минимальные конституционные гарантии прав и законных интересов лиц, с которых взыскивается в бюджет полученный в результате нарушения антимонопольного законодательства доход.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 221 и 231 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции», поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения не предполагают выдачу предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного хозяйствующим субъектом вследствие нарушения антимонопольного законодательства, без установления его вины и без указания суммы, которую обязан перечислить в бюджет каждый из хозяйствующих субъектов, участвовавших в таком правонарушении в составе группы лиц, при том что эти законоположения могут применяться, пока иное не установлено законом, только в течение общего срока исковой давности.
Конституционно-правовой смысл указанных законоположений, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
2. Правоприменительные решения, принятые в отношении ОАО «Газэнергосеть» и ОАО «Нижнекамскнефтехим» на основании положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 221 и 231 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции» в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в обычном порядке.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» в связи с жалобой гражданина С.Н. Борозенца
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова
16 июня 2009 года
Глубокоуважаемый Высокий Суд!
Поводом к рассмотрению настоящего дела в Конституционном Суде является жалоба Героя Советского Союза Степана Николаевича Борозенца, постоянно проживающего в Соединенных Штатах Америки, о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 10 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы».
По мнению заявителя, указанная норма, которой предусматривается осуществление ежемесячных денежных выплат, установленных взамен упраздненных натуральных льгот, Героям Советского Союза, проживающим за пределами Российской Федерации, только при наличии соответствующих международных соглашений, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 19 (части 1 и 2), 27 (части 1 и 2), 39 (части 1 и 2), 55 (часть 3), а также не соответствует статье 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Резолюции № 41/117 Генеральной Ассамблеи ООН, поскольку позволяет отказывать Героям Советского Союза, выехавшим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, в предоставлении этой компенсационной выплаты.
Мы не находим оснований согласиться с доводами заявителя по следующим причинам.
1. Согласно правовым позициям, неоднократно высказанным Конституционным Судом Российской Федерации (в частности, в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2007 г. № 489-О-О), Конституция Российской Федерации, гарантируя в соответствии с целями социального государства (часть 1 статьи 7) каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), и относя социальную защиту к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункт «ж» части 1 статьи 72), установление льгот относит к исключительной прерогативе законодателя. Законодатель, осуществляя правовое регулирование, позволяющее реализовать конституционные гарантии в социальной сфере, вправе устанавливать виды обеспечения, порядок и условия приобретения права пользования ими, круг получателей тех или иных социальных выплат. Законодатель также вправе вносить изменения в законодательство о льготах и гарантиях прав граждан, в том числе в ранее установленные правила предоставления льгот и компенсаций, определять их различными способами в рамках требований Конституции Российской Федерации, не снижая общий уровень (часть 2 статьи 55).
1.1. В этом году исполнилось 75 лет со дня учреждения в нашей стране высшей степени отличия – звания Героя Советского Союза, которое присваивалось гражданам за геройские подвиги, совершенные с риском для жизни.
В 1992 году в России, в продолжение традиции, было установлено звание Героя Российской Федерации. В историю Государства золотыми страницами вписаны подвиги Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и приравненных к них полных кавалеров ордена Славы. В предвоенные годы более 580 граждан нашей страны были удостоены звания Героя, во время Великой Отечественной войны это высокое звание получили более чем 11 тысяч 600 человек. В послевоенные годы звания Героев Советского Союза и Героев Российской Федерации присваивались летчикам-испытателям, космонавтам, полярникам, подводникам, десантникам, пограничникам, участникам военных конфликтов и боевых действий в «горячих точках», сотрудникам милиции и представителям других опасных профессий. (Звание Героя Советского Союза было установлено Постановлением ЦИК СССР от 16 апреля 1934 года «Об установлении высшей степени отличия – звания Героя Советского Союза»).
Начиная с момента установления звания Героя Советского Союза и вплоть до 1992 года лица, удостоенные этого звания, и приравненные к ним полные кавалеры ордена Славы пользовались наибольшими законодательно установленными правами и льготами по сравнению с другими (тогда весьма немногочисленными) льготными категориями граждан – были полностью освобождены от всех видов налогов, сборов и пошлин, имели максимальные транспортные, медицинские, санаторно-курортные, жилищно-коммунальные льготы, и это с пониманием воспринималось и поддерживалось обществом.
В связи с инфляцией, падением уровня жизни, изменением законодательства в 1992–1993 годах экономическое и социальное положение Героев и полных кавалеров ордена Славы ухудшилось до недопустимо низкого уровня. В целях хотя бы частичного улучшения их положения в 1993 году был принят Закон Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы». Этим Законом, как следует из его преамбулы, признавались особые заслуги Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы перед государством и народом, и впервые официально признавалась необходимость осуществления государством мер, гарантирующих их экономическое и социальное благополучие в сложившихся социально-экономических условиях, устанавливался их статус и предоставлялись соответствующие права и льготы.
Это льготы по налогообложению, по медицинскому и санаторно-курортному обслуживанию, протезно-ортопедическому и лекарственному обеспечению, приобретению, строительству, содержанию жилья и коммунально-бытовым услугам, льготы при пользовании транспортными средствами, оплате проезда и др.
В соответствии с Планом действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000–2001 годы (утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 года № 1072-р) сохраняемые для ветеранов войны, инвалидов Великой Отечественной войны, а также для Героев Советского Союза и России льготы предполагалось постепенно перевести в денежную форму.
Федеральным законом от 23 июля 2005 г. № 122-ФЗ были внесены изменения в Закон «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы». Целью этого Федерального закона являлось уточнение, актуализация некоторых положений Закона и совершенствование системы мер социальной поддержки Героев, полных кавалеров ордена Славы, а также членов их семей. Так, в частности была введена статья 9.1, в соответствии с которой Герои Советского Союза получили право на установление им ежемесячной денежной выплаты.
Непременным условием для назначения этой денежной выплаты является отказ от части льгот, предусмотренных статьями 4–8 названного Закона, т. е. от льгот по медицинскому, санаторно-курортному обслуживанию, протезно-ортопедическому и лекарственному обеспечению; льгот по приобретению, строительству, содержанию жилья и коммунально-бытовым услугам; льгот при пользовании транспортными средствами и оплате проезда; льгот при посещении культурно-зрелищных и спортивно-оздоровительных учреждений, а также льгот по трудоустройству, обучению, переподготовке и предоставлению отпусков.
В соответствии с Законом с 1 января 2006 г. Героям и полным кавалерам ордена Славы, а также членам их семей предоставляется право ежегодного выбора, именно выбора – получать льготы в полном объеме или ежемесячную денежную выплату (размер которой в настоящее время составляет 36 410 рублей (статьи 1.1 и 9.1 Закона).
Выбор формы предоставления льгот зависит только от волеизъявления самого гражданина. Используя право выбора между льготами и выплатой, гражданин лишь делает выбор наиболее удобной для себя формы получения полагающихся мер социальной поддержки.
По смыслу Закона, право на назначение ежемесячной денежной выплаты является производным от права на меры социальной поддержки в виде натуральных льгот, предоставляемых Героям в связи с их особым статусом, которого они удостоены за личные или коллективные заслуги перед государством и обществом, связанные с совершением геройского подвига.
Законодатель, преобразовывая систему мер государственной социальной поддержки указанной категории граждан, по существу, предоставил им не новую разновидность льгот, а меру компенсационного характера взамен льгот, ранее предоставлявшихся в натуральном виде (бесплатное жилье, коммунальные услуги, медицинской и лекарственное обеспечение, зубопротезирование, бесплатный капительный ремонт жилья, проезд, в том числе междугородний и др.).
При этом следует иметь в виду, что право на ежемесячную денежную выплату Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы предоставляется только при условии отказа этих лиц от натуральных льгот.
Поскольку гражданам, выехавшим на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации и проживающим за границей, каких-либо натуральных льгот и преимуществ не предоставлялось, то они и не приобрели право на установление им ежемесячной денежной выплаты, как выплаты, компенсирующей ранее предоставляемые льготы.
Вопрос о предоставлении мер социальной поддержки гражданам Российской Федерации, не проживающим на территории Российской Федерации, являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 19 апреля 2000 г. № 70-О, распространение норм, устанавливающих льготы и компенсации, только на ветеранов, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, не может рассматриваться как нарушающее конституционный принцип равенства граждан перед законом, равенство прав и свобод человека и гражданина, гарантированных статьей 19 Конституции Российской Федерации, и не означает умаления или ограничения каких-либо конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, относящихся к числу ветеранов, постоянно проживающих на территориях других государств.
2. В основу установления и определения режима предоставления ежемесячных денежных выплат соответствующим гражданам Российской Федерации сохранен первоначально предусмотренный Законом Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» принцип распространения на этих лиц режима территории Российской Федерации. Законодателем учитывалось, что как натуральные льготы, так и компенсация в связи с их упразднением устанавливались исходя из условий проживания их получателей в Российской Федерации.
Выплачивать Героям Советского Союза, постоянно проживающим в других государствах, указанную компенсацию и рассматривать их в качестве лиц, отказавшихся от этих льгот, оснований не имеется, поскольку, проживая на территории другого государства, они не несут бремя обязанностей, по которым установлены льготы.
Закон увязывает предоставление прав и льгот, осуществление иных мер, гарантирующих экономическое и социальное благополучие охватываемых им лиц, с обращенным к ним требованием: «Достойно нести присвоенное им высокое звание, служить примером в выполнении гражданского и воинского долга, в исполнении других обязанностей, установленных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации для граждан России» (статья 1, пункт 1). Как представляется, постоянное проживание обладателя высоких званий и наград вне Российской Федерации исключает возможность выполнения такого требования.
Предоставление Героям и полным кавалерам, проживающим за пределами Российской Федерации, мер социальной поддержки без заключения соответствующих соглашений законодателем никогда не предусматривалось.
Этот вывод следует также из пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к проекту Федерального закона от 13 июля 2001 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы», в котором предполагаемые расходы, связанные с предоставлением дополнительных прав и льгот этой категории граждан, рассчитывались исключительно с учетом численности Героев, проживающих в Российской Федерации.
По смыслу статьи 10 Закона выехавшие за пределы Российской Федерации указанные граждане автоматически исключаются из сферы его регулирования. Предоставление Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы, проживающим за пределами Российской Федерации, льгот и гарантий обуславливалось наличием соответствующего договора (соглашения) между Российской Федерацией и государством, на территориях которого они проживают.
