скачать книгу бесплатно
Аналогичный подход предусмотрен законодателем в отношении Героев Советского Союза и полных кавалеров ордена Славы не являющихся гражданами Российской Федерации, но проживающих на ее территории, права и льготы этих лиц также определяются договорами (соглашениями) между Российской Федерацией и государствами, гражданами которых они являются.
Следует заметить, что эти принципы типичны для российского законодательства – такой же подход сформулирован и в статье 1 Федерального закона «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена трудовой славы».
Кроме того, примеры аналогичного правового регулирования имеет зарубежная практика. Так, например, в соответствии с Законом Республики Беларусь от 21 февраля 1995 года «О статусе Героев Советского Союза, Героев Социалистического Труда, полных кавалеров орденов Славы, Трудовой Славы» права и льготы Героев – граждан Республики Беларусь, проживающих за ее пределами, определяются договорами (соглашениями) между Республикой Беларусь и государствами, на территории которых они проживают. Кроме того, названным Законом, в отличие от отечественного, прямо закреплено, что он распространяется на Героев, постоянно проживающих на территории Республики Беларусь (часть вторая статьи 1).
Можно отметить также, что необходимость руководствоваться положениями Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» при подготовке Правительством Российской Федераций международных соглашений с суверенными государствами – бывшими республиками СССР предусматривалась и пунктом 5 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 15 января 1993 года № 4302-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы».
Наличие законодательного закрепления такой возможности по заключению многосторонних международных договоров (соглашений) позволяет сделать вывод о способах разрешения поставленных заявителем вопросов.
Кроме того, существуют примеры, когда правоотношения по предоставлению определенных льгот Героям Советского Союза, могут регулироваться и двусторонними соглашениями.
Так, Герои Советского Союза – граждане России имеют право на бесплатное предоставление медицинской помощи в учреждениях Республики Беларусь, а граждане Республики Беларусь – Герои Советского Союза – в учреждениях здравоохранения Российской Федерации (Положение о порядке предоставления медицинской помощи гражданами Республики Беларусь в учреждениях здравоохранения Российской Федерации и гражданами Российской Федерации в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь – утверждено решением Исполнительного Комитета Сообщества Беларуси и России от 18 декабря 1996 года № 6).
Надо сказать, что подобные международные соглашения между государствами – бывшими республиками СССР обусловлено единством их исторического развития и идеологии в советский период. И вполне естественно, что между Российской Федерацией и США такое соглашение отсутствует.
В особых случаях не исключается возможность установления выплаты персонального характера гражданам Российской Федерации, живущим за ее пределами с учетом их заслуг перед государством и обществом, тягот, выпавших на их долю. Подобная практика, когда Герои Советского Союза, проживающие за пределами Российской Федерации, могут быть признаны нуждающимися в социальной поддержке, уже имелась.
Так, на основании Указа Президента Российской Федерации от 17 февраля 1995 года № 154 «О мерах социальной поддержки Героев Советского Союза и полных кавалеров ордена Славы, проживающих в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике» в связи с 50-летием Победы в Великой Отечественной войне, в целях осуществления социальной поддержки этих лиц, и до заключения соответствующих договоров было установлено пожизненное ежемесячное материальное обеспечение персонально 27 участникам Великой Отечественной войны – Героям Советского Союза и полным кавалерам ордена Славы, исключительно в период их проживания в названных республиках.
Вместе с тем необходимо отметить, что предусмотренные этим Указом выплаты имеют совершенно отличающуюся от других выплат, в частности от рассматриваемой ежемесячной денежной выплаты, правовую природу, на характеристике последней мы еще остановимся далее более подробно. В то время Указ решал проблемы материального обеспечения лиц, в принципе не получавших никаких выплат, в том числе пенсий – ни от Российской Федерации, ни от страны проживания. При этом сумма выплат не превышала 6–7 тысяч рублей.
В отношении граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации, в период их пребывания на территории Российской Федерации применимы Правила осуществления ежемесячной денежной выплаты Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 788 и Порядок установления ежемесячной денежной выплаты Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы и членам их семей», утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от 13 июня 2006 г. № 461.
Таким образом, норма, ставящая предоставление прав и льгот Героям, проживающим за пределами Российской Федерации, в зависимость от наличия межгосударственных соглашений, не препятствуют получению ими ежемесячной денежной выплаты посредством вступления в правоотношения по этому поводу на территории Российской Федерации наравне с другими Героями.
3. Что касается утверждения заявителя о единстве сущности пенсий, дополнительного материального обеспечения и компенсационных выплат (ежемесячных денежных выплат), на получение которых он претендует, то оснований под собой оно не имеет.
По смыслу Федерального закона от 23 июля 2005 года № 122-ФЗ ежемесячные денежные выплаты являются выплатами, носящими самостоятельный характер, которые, по желанию гражданина, заменяют некоторые льготы натурального характера, которые им предоставляются на территории Российской Федерации.
В силу своей правовой природы ежемесячная денежная выплата не является пенсионной выплатой, поскольку она носит компенсационный характер и выплачивается Героям, проживающим в Российской Федерации, независимо от получения ими пенсий и других выплат.
Ежемесячная денежная выплата не является ни способом повышения пенсии, ни способом повышения дополнительного материального обеспечения. Для этих целей предусмотрены самостоятельные законодательные акты (статья 45 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», Федеральный закон от 04.03.2002 г. № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» и т. д.).
В соответствии с пенсионным законодательством Российской Федерации пенсия – ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые граждане получали перед установлением им пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семей в связи со смертью этих лиц, пенсионное обеспечение связывается с трудовым стажем, периодом службы, выполнением определенных значимых для общества обязанностей, а также с необходимостью предоставить гражданам при отсутствии у них права на трудовую пенсию минимальный источник средств к существованию.
В этой связи, позиция Конституционного Суда, изложенная им в Определении от 4 декабря 2003 г. № 444-О, на которое ссылается заявитель, при оценке конституционности положения пункта 1 статьи 10 Закона не применима.
Так, согласно указанному решению Суда дополнительное материальное обеспечение, установленное Федеральным законом «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией», находится в единстве с назначением и выплатой его получателю трудовой пенсии, оно фактически выступает в качестве способа повышения уровня пенсионного обеспечения, состоит в зависимости от получения и исчисления пенсии. Компенсационные же выплаты выплатами пенсионного характера не являются.
Существующее в Российской Федерации правовое регулирование оспариваемых норм корреспондирует с принципами международной системы сохранения социальных прав, в частности с нормами конвенций Международной организации труда от 22 июня 1935 г. № 48 «Об установлении системы международного сотрудничества по сохранению прав, вытекающих из страхования по инвалидности, старости и на случай потери кормильца», от 28 июня 1962 г. № 118 «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения» (статьи 5 и 7), от 29 июня 1967 г. № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» (статья 30), от 21 июня 1982 г. № 157 «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения» (статьи 2, 4, 9 и 10) (Российской Федерацией не ратифицированы).
За границу осуществляется перевод только тех пособий, обеспечение которых связано с прямым финансовым участием получателей или их трудовым (страховым) стажем, чего в случаях с компенсационными выплатами, к числу которых относится и ежемесячная денежная выплата, не усматривается. Действие этих конвенций не распространяется ни на специальные системы для служащих, ни на специальные системы для жертв войны, ни на системы социальной и медицинской помощи.
Ратифицированным Российской Федерацией Соглашением о партнерстве и сотрудничестве, учреждающим партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, от 24 июня 1994 г. (статья 24) определяется, что за границу переводятся любые пенсии, но не пособия или выплаты, установленные в порядке социальной поддержки или социальной помощи.
4. При решении рассматриваемого вопроса следует учитывать направленность государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, консолидированные усилия федеральных органов государственной власти.
В Российской Федерации в целях реализации положений Конституции, гарантирующих социальное (пенсионное) обеспечение гражданам Российской Федерации вне зависимости от места их постоянного проживания, 6 марта 2001 г. был принят Федеральный закон № 21-ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации», которым закреплено право граждан, выезжающих на постоянное жительство за границу, на получение государственных пенсий в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью (службой) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В этой связи конституционные права рассматриваемой категории граждан не могут считаться нарушенными, поскольку пенсии и дополнительное материальное обеспечение им выплачивается за границу в общеустановленном порядке.
При рассмотрении вопроса об установлении проживающим за рубежом Героям дополнительной выплаты представляется целесообразным принять к сведению, что в настоящее время они кроме пенсий, уже получают дополнительное материальное обеспечение.
В соответствии с Федеральным законом «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» – 415 процентов размера базовой части трудовой пенсии по старости (на основании Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 г. № 444-О). Заявителю данное обеспечение не выплачивается, поскольку он согласно статье 45 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 получает повышение на 100 процентов размера пенсии.
В настоящее время С.Н. Борозенец получает пенсию за выслугу лет, установленную ему по нормам Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». По сведениям Департамента социальных гарантий Министерства обороны РФ, размер назначенной заявителю пенсии на 1 марта 2009 года составляет 28105 рублей 78 коп.
Кроме того, как и всем Героям и участникам Великой Отечественной войны, заявителю производится выплата дополнительного ежемесячного материального обеспечения на основании Указов Президента Российской Федерации от 27 декабря 1999 года № 1708 «О дополнительных мерах социальной поддержки Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы – участников Великой Отечественной войны 1941–1945 годов» и от 30 марта 2005 года № 363 «О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов (в размере 8030 руб. 63 коп. и 1000 рублей соответственно).
Данные выплаты имеют иную правовую природу в отличие от ежемесячных денежных выплат, компенсирующих упраздненные натуральные льготы. В то же время их наличие, как представляется, дополнительно подтверждает факт соблюдения Российской Федерацией принципа равенства Героев перед законом при осуществлении им социальных гарантий в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации, нормами международного права и решениями Конституционного Суда Российской Федерации.
Подводя итог сказанному, можно резюмировать, что предоставление Героям, проживающим за пределами Российской Федерации, мер социальной поддержки законодателем никогда не предусматривалось. Следовательно, исходя из правовой природы ежемесячной денежной выплаты, как одного из видов денежной компенсации, производной от ранее предоставлявшегося объема льгот в натуральной форме, оснований для предоставления им ежемесячной денежной выплаты не имеется.
Таким образом, можно сделать вывод о конституционности действующих норм законодательства об особом порядке осуществления компенсационных выплат гражданам, проживающим за пределами Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 июля 2009 года № 12-П
по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» в связи с жалобой гражданина С.Н. Борозенца
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием представителя гражданина С.Н. Борозенца – адвоката Ш.Н. Хазиева, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И. Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы». Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина С.Н. Борозенца. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение. Заслушав сообщение судьи-докладчика О.С. Хохряковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А. Васильевой, от Министерства обороны Российской Федерации – М.Я. Коновалова, от Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации – В.А. Перепелицы, от Пенсионного фонда Российской Федерации – С.А. Чиркова, от Общероссийской общественной организации «Российская Ассоциация Героев» – А.Г. Зайцева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Согласно пункту 1 статьи 10 Закона Российской Федерации от 15 января 1993 года № 4301-I «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» данный Закон распространяется на граждан Российской Федерации, удостоенных звания Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы; права и льготы указанных лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, определяются договорами (соглашениями) между Российской Федерацией и государствами, на территориях которых они проживают.
1.1. Заявитель по настоящему делу гражданин Российской Федерации С.Н. Борозенец – участник Великой Отечественной войны, в августе 1945 года удостоенный звания Героя Советского Союза, в 1995 году выехал на лечение в США, где с тех пор постоянно проживает (в сентябре 2001 года ему был выдан паспорт гражданина США). Со ссылкой на пункт 1 статьи 10 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» Главное управление Пенсионного фонда Российской Федерации № 5 по городу Москве и Московской области 21 августа 2006 года отказало ему в удовлетворении заявления об установлении ежемесячной денежной выплаты, которая в соответствии со статьей 91 того же Закона предоставляется гражданам Российской Федерации – Героям Советского Союза при условии отказа на следующий календарный год от части льгот, предоставляемых им в натуральной форме. Подтверждая правомерность отказа, вышестоящий пенсионный орган – Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по городу Москве и Московской области в своем ответе на жалобу С.Н. Борозенца указал, в частности, что постоянно проживающие за границей граждане Российской Федерации, удостоенные звания Героя Советского Союза, имеют право получать эту ежемесячную денежную выплату только в период их проживания (пребывания) на территории России.
Гражданин С.Н. Борозенец просит признать пункт 1 статьи 10 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» в той мере, в какой им допускается лишение выехавших на постоянное жительство за пределы Российской Федерации граждан Российской Федерации – Героев Советского Союза права на получение ежемесячной денежной выплаты, противоречащим статьям 2, 19 (части 1 и 2), 27, 39 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. По мнению заявителя, отказ этим гражданам в предоставлении ежемесячной денежной выплаты является ограничением их конституционного права на социальное обеспечение, несовместимым с конституционно значимыми целями, а также с требованиями статьи 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, допускающей ограничение права на социальное обеспечение, включая социальное страхование, только законом и лишь постольку, поскольку это совместимо с природой указанного права, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе. Ежемесячная денежная выплата, полагает заявитель, по своей правовой природе является выплатой пенсионного характера, а потому право гражданина на ее получение не может связываться с таким условием, как постоянное проживание в Российской Федерации: государство обязано гарантировать это право независимо от того, где проживает гражданин, которому назначена пенсия, – в Российской Федерации или за ее пределами; кроме того, данная выплата установлена для Героев Советского Союза в связи с их особыми заслугами перед государством и обществом, и значимость этих заслуг не зависит от того, где они проживают в настоящее время, а потому такое условие предоставления ежемесячной денежной выплаты, как проживание (пребывание) на территории Российской Федерации, вводит необоснованные и несправедливые различия в правах граждан Российской Федерации – Героев Советского Союза в зависимости исключительно от места жительства гражданина, нарушая тем самым конституционный принцип равенства.
1.2. По сведениям, предоставленным Конституционному Суду Российской Федерации Министерством обороны Российской Федерации, С.Н. Борозенец является полковником в отставке и с 1978 года получает пенсию за выслугу лет на военной службе, в настоящее время – по нормам Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» с соответствующими повышениями и надбавками, установленными данным Законом (размер его пенсии по состоянию на 16 июня 2009 года составляет 28 105 рублей 78 копеек). Кроме того, как Герой Советского Союза и участник Великой Отечественной войны заявитель получает другие выплаты, установленные в целях повышения уровня социального обеспечения граждан, относящихся к указанным категориям, а именно: согласно Указу Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах социальной поддержки Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы – участников Великой Отечественной войны 1941–1945 годов» – дополнительное пожизненное ежемесячное материальное обеспечение в размере 8030 рублей 63 копеек, и согласно Указу Президента Российской Федерации «О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов» – дополнительное ежемесячное материальное обеспечение в размере 1000 рублей. В соответствии с Положением о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 2002 года № 510), выплата С.Н. Борозенцу всех указанных сумм производится по его желанию на территории Российской Федерации путем зачисления на его счет в отделении Сбербанка России в городе Москве.
1.3. Таким образом, в силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является нормативное положение, содержащееся в пункте 1 статьи 10 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы», в той части, в какой данное положение право граждан Российской Федерации, являющихся участниками Великой Отечественной войны и удостоенных звания Героя Советского Союза, на предусмотренную статьей 91 того же Закона ежемесячную денежную выплату при условии отказа от части льгот, предоставляемых в натуральной форме, связывает с проживанием их на территории Российской Федерации.
2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и закрепляет, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7), каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1). Реализация целей социальной политики Российской Федерации, как они определены Конституцией Российской Федерации, является одной из основных конституционных обязанностей государства, включающей наряду с обязанностью предоставления каждому социального обеспечения в случаях, предусмотренных законом, обязанность осуществления социальной защиты отдельных категорий граждан, в том числе имеющих особые заслуги перед государством и обществом.
Конституция Российской Федерации, относя социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1), не устанавливает конкретные способы и объем такой зашиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан, – решение этих вопросов является прерогативой законодателя, который, реализуя при осуществлении правового регулирования конституционные гарантии в социальной сфере, располагает достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты, выборе критериев их дифференциации, регламентации условий предоставления; он вправе также избирать и изменять формы (способы) их предоставления – денежную или натуральную. Вместе с тем при установлении соответствующего правового регулирования и внесении в него изменений законодатель должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (статья 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан, не допуская при этом снижения достигнутого уровня их социальной защищенности.
3. Звание Героя Советского Союза было учреждено постановлением ЦИК СССР от 16 апреля 1934 года «Об установлении высшей степени отличия – звания Героя Советского Союза», присваивалось за личные или коллективные заслуги перед государством, связанные с совершением геройского подвига как олицетворения мужества, чести, верности долгу, готовности отдать жизнь, защищая Отечество, свой народ. Специальный статус граждан, удостоенных звания Героя Советского Союза, установлен с целью отдать дань глубокого уважения и благодарности тем, чей подвиг – пример беззаветного служения России во имя ее блага и процветания и нравственный ориентир для воспитания многих поколений соотечественников.
Признавая заслуги Героев Советского Союза, государство приняло на себя определенные публично-правовые обязательства по осуществлению социальной защиты их самих и членов их семей. В период существования Союза ССР лица, удостоенные этого звания, пользовались дополнительными правами и льготами, превышающими льготы, предоставлявшиеся иным категориям граждан, также имевшим особый статус: им устанавливались персональные пенсии, они полностью освобождались от всех видов налогов, имели льготы, связанные с предоставлением и пользованием жилыми помещениями, проездом на различных видах транспорта, медицинским и санаторно-курортным обслуживанием. Принятие в 1993 году Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» было направлено в том числе на сохранение достигнутого уровня материальной обеспеченности Героев Советского Союза, создание для них – с учетом сложившихся в стране социально-экономических условий переходного периода, сопровождавшегося инфляцией и падением уровня доходов населения, – гарантий экономического и социального благополучия, с тем чтобы они могли достойно нести присвоенное им высокое звание, служить примером в выполнении гражданского и воинского долга, в исполнении других обязанностей, установленных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации для граждан России.
4. Закон Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы», согласно его статье 10, распространяется на граждан Российской Федерации, удостоенных звания Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы; права и льготы указанных лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, определяются договорами (соглашениями) между Российской Федерацией и государствами, на территориях которых они проживают (пункт 1); права и льготы Героев Советского Союза и полных кавалеров ордена Славы, не являющихся гражданами Российской Федерации, но проживающих на ее территории, определяются договорами (соглашениями) между Российской Федерацией и государствами, гражданами которых они являются (пункт 2).
Социальная защита Героев Советского Союза осуществляется посредством предоставления им широкого круга льгот, включающего льготы по пенсионному обеспечению, а также иные льготы, виды и объем которых были установлены названным Законом с учетом сложившихся в Российской Федерации к моменту его принятия условий жизни населения и возможностей государства. Соответствующие льготы предусмотрены и для членов семей Героев Советского Союза (супруги (супруга), родителей, детей в возрасте до 18 лет и детей в возрасте до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях по очной форме обучения).
4.1. Льготы по пенсионному обеспечению Героев Советского Союза установлены статьей 2 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы», предусматривающей повышение для них всех видов пенсий по старости, за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца в размере, определяемом пенсионным законодательством, другими законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации.
В частности, пенсионное обеспечение Героев Советского Союза из числа лиц, проходивших военную службу, включает не только предоставление им пенсии в размере, исчисленном с учетом соответствующих надбавок, установленных законом для военных пенсионеров (в том числе для участников Великой Отечественной войны, лиц, достигших 80-летнего возраста), но и повышение пенсии на 100 процентов ее размера в соответствии со статьей 45 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-I «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». По выбору Героя Советского Союза вместо повышения пенсии ему может быть установлено дополнительное материальное обеспечение в размере 415 процентов размера базовой части трудовой пенсии по старости на основании Федерального закона от 4 марта 2002 года № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией». Наряду с пенсией в повышенном размере Герои Советского Союза – участники Великой Отечественной войны имеют право на дополнительное пожизненное ежемесячное материальное обеспечение в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 1999 года № 1708 «О дополнительных мерах социальной поддержки Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы – участников Великой Отечественной войны 1941–1945 годов» и дополнительное ежемесячное материальное обеспечение на основании Указа Президента Российской Федерации от 30 марта 2005 года № 363 «О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов». Таким образом, для проходивших военную службу граждан, удостоенных звания Героя Советского Союза и являвшихся участниками Великой Отечественной войны, установлено пенсионное обеспечение на особых условиях (сочетающее выплаты, связанные со статусом Героя Советского Союза и со статусом участника Великой Отечественной войны), оно предоставляется всем гражданам Российской Федерации, относящимся к указанной категории, в том числе тем, кто постоянно проживает за пределами Российской Федерации. В полном объеме такое обеспечение получает и проживающий в США заявитель по настоящему делу, которому Российская Федерация производит выплату пенсии в повышенном размере и дополнительного ежемесячного материального обеспечения по двум основаниям.
4.2. Статьями 3–9 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» закрепляется право Героев Советского Союза на льготы по налогообложению, медицинскому, санаторно-курортному обслуживанию, протезно-ортопедическому и лекарственному обеспечению, по приобретению, строительству, содержанию жилья и коммунально-бытовым услугам, льготы при пользовании транспортными средствами и оплате проезда, по коммунально-бытовому и торговому обслуживанию, при пользовании средствами связи, посещении культурно-зрелищных и спортивно-оздоровительных учреждений, льготы по трудоустройству, обучению и переподготовке, предоставлению отпусков и другие льготы. Указанные льготы, предусматривающие освобождение от ряда обязательных платежей в бюджет, возможность бесплатного получения определенных социальных благ и услуг, привилегии в виде первоочередного или внеочередного доступа к определенным социальным благам и услугам, предоставляются проживающим на территории Российской Федерации Героям Советского Союза в натуральной форме. Отношения, в рамках которых Герои Советского Союза могут реализовать свое право на льготы, регламентируются специальными законодательными актами, действие которых в силу характера и специфики этих отношений, обусловленных природой соответствующей сферы правового регулирования (налоговое, жилищное законодательство, законодательство об охране здоровья граждан), распространяется исключительно на территорию Российской Федерации. Соответственно, предоставление таких льгот согласно статьям 6 (часть 2) и 7 (часть 2) Конституции Российской Федерации гарантируется на территории Российской Федерации и не может быть перенесено на территорию другого государства.
Что касается граждан Российской Федерации – Героев Советского Союза, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации, то их права и льготы, согласно пункту 1 статьи 10 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы», определяются договорами (соглашениями) между Российской Федерацией и государствами, на территориях которых они проживают. По смыслу данной нормы, заключение таких договоров предполагается прежде всего с государствами, ранее входившими в состав Союза ССР, поскольку на территориях именно этих государств проживает подавляющее большинство граждан – Героев Советского Союза. В частности, правительствами стран – участников Содружества Независимых Государств 12 марта 1993 года заключено Соглашение о взаимном признании прав на льготный проезд для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним. Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь от 24 января 2004 года определен порядок оказания медицинской помощи гражданам Российской Федерации в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь и гражданам Республики Беларусь – в учреждениях здравоохранения Российской Федерации. В рамках проводимой в Российской Федерации реформы системы социальной защиты Закон Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» Федеральным законом от 23 июля 2005 года № 122-ФЗ был дополнен статьей 91, предусматривающей возможность замены части натуральных льгот, предоставляемых Героям Советского Союза, ежемесячной денежной выплатой (с 1 апреля 2009 года ее размер составляет 36 410 рублей).
Согласно пункту 6 данной статьи право на установление ежемесячной денежной выплаты Герой Советского Союза получает при условии отказа на следующий календарный год от льгот по бесплатному медицинскому, санаторно-курортному обслуживанию, протезно-ортопедическому и лекарственному обеспечению, бесплатному получению в собственность занимаемых жилых помещений, содержанию жилья и предоставлению коммунально-бытовых услуг, бесплатному пользованию транспортными средствами, бесплатному посещению государственных музеев, картинных галерей, выставочных залов и центров, выставок и ярмарок; если заявление о назначении ежемесячной денежной выплаты не было подано в срок до 1 октября текущего года, то в течение следующего календарного года названные льготы предоставляются в натуральной форме. Следовательно, осуществляя преобразование системы мер социальной защиты граждан – Героев Советского Союза, федеральный законодатель предоставил им не новую льготу, а возможность выбора формы получения льгот – натуральной либо денежной.
4.3. В системе социальной защиты граждан Российской Федерации – Героев Советского Союза, направленной на обеспечение доступности социальных благ и услуг с учетом условий проживания их получателей в Российской Федерации, льготы являются основным инструментом осуществления (гарантирования) такой защиты. Наличие права на льготы предопределяет возможность отказа от пользования ими в натуральной форме и получения ежемесячной денежной выплаты. Соответственно, и право выбора может быть реализовано гражданином лишь при наличии у него как самого права на льготы, так и реальной возможности их получения, т. е. при условии проживания на территории Российской Федерации.
Ежемесячная денежная выплата, которой по заявлению Героя Советского Союза могут быть заменены некоторые установленные Законом Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» льготы, носит, таким образом, производный характер по отношению к этим льготам, чем обусловливается ее правовая природа, по сути аналогичная правовой природе ежемесячной денежной выплаты, которая устанавливается в качестве элемента компенсаторного механизма в новой системе социальной защиты взамен ранее предоставлявшихся натуральных льгот и гарантий и которая, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 27 декабря 2005 года № 502-О, по своему назначению направлена на восполнение потерь для граждан, являвшихся ее получателями, – независимо от правового статуса этих граждан и различий в размере устанавливаемой им выплаты, предопределяемых в том числе конкретным содержанием заменяемых натуральных льгот, характером и степенью заслуг перед обществом. Следовательно, предусмотренная статьей 91 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» ежемесячная денежная выплата является неотъемлемой составляющей специальной системы социальной защиты Героев Советского Союза и предоставляется тем из них, кто, имея право на льготы в соответствии с названным Законом, в установленном порядке отказался от их получения. Отказ в назначении ежемесячной денежной выплаты гражданам, которые постоянно проживают за границей и потому не пользуются какими-либо льготами в натуральной форме, не влечет для них уменьшение объема тех социальных благ и услуг, которыми они обладают, и, следовательно, ухудшения их положения.
По сравнению же с пенсионными выплатами данная ежемесячная денежная выплата имеет иную правовую природу и предназначение (в частности, право на ее получение законодатель не связывает ни с достижением пенсионного возраста или наличием инвалидности, ни с целью компенсации утраченного при переходе на пенсию заработка (дохода) и т. д.), а потому к ней не применимо правовое регулирование, действующее в сфере пенсионного обеспечения, и, соответственно, вопреки утверждению заявителя, на нее не может быть распространена правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в силу которой недопустимо лишение граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации, права на дополнительное ежемесячное материальное обеспечение, предусмотренное Федеральным законом «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией», которое фактически выступает в качестве способа повышения уровня пенсионного обеспечения указанных в данном Федеральном законе граждан, т. е. является, по сути, выплатой пенсионного характера (Определение от 4 декабря 2003 года № 444-О). Предоставление Героям Советского Союза права выбора (либо пользоваться льготами в натуральной форме, либо получать ежемесячную денежную выплату) не означает изменение законодателем круга лиц – получателей установленных Законом Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» льгот. Следовательно, в отношении ежемесячной денежной выплаты также действует предопределяемое пунктом 1 статьи 10 условие приобретения права на получение этих льгот, а именно проживание на территории Российской Федерации.
5. Введение требования о проживании на территории Российской Федерации в качестве необходимого условия предоставления льгот гражданам Российской Федерации, имеющим заслуги перед государством и народом, – при том что пенсионное обеспечение этих граждан осуществляется в полном объеме независимо от того, проживают они в Российской Федерации или за ее пределами, – не может расцениваться как несовместимое с конституционными принципами и нормами.
5.1. Из Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьи 6 (часть 2), согласно которой каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, а также статьи 7, возлагающей на Российскую Федерацию в соответствии с целями ее социальной политики обязанность по установлению гарантий социальной защиты населения, не вытекает обязанность государства по осуществлению за пределами своей территории мероприятий, обеспечивающих тем его гражданам, которые избрали местом своего постоянного проживания другую страну, надлежащий уровень жизни и повышенную социальную защищенность, а следовательно, и по гарантированию таким гражданам возможности пользоваться в период проживания за границей мерами социальной защиты (дополнительными правами и льготами), предоставляемыми на территории Российской Федерации за счет бюджетных средств. Поэтому федеральный законодатель, предусматривая специальные меры социальной защиты в натуральной и денежной форме, направленные на создание условий, гарантирующих в Российской Федерации гражданам – Героям Советского Союза экономическое и социальное благополучие, вправе установить, что такого рода меры социальной защиты предоставляются на территории Российской Федерации, где гражданин Российской Федерации, обладающий особым статусом, может рассчитывать на его реализацию в полном объеме. Такое регулирование, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 19 апреля 2000 года № 70-О применительно к льготам, предоставляемым ветеранам Великой Отечественной войны в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», не означает умаления или ограничения каких-либо конституционных прав граждан Российской Федерации – Героев Советского Союза, постоянно проживающих на территории других государств, в том числе прав, закрепленных статьями 27 и 39 Конституции Российской Федерации.
Нормативное положение пункта 1 статьи 10 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» – в той части, в какой данное положение право граждан Российской Федерации, являющихся участниками Великой Отечественной войны и удостоенных звания Героя Советского Союза, на предусмотренную статьей 91 того же Закона ежемесячную денежную выплату при условии отказа от части льгот, предоставляемых в натуральной форме, связывает с их проживанием (пребыванием) на территории Российской Федерации, – не может рассматриваться и как устанавливающее произвольные, не имеющие объективного оправдания и правомерной цели различия в условиях приобретения гражданами Российской Федерации из числа указанных лиц права на получение данной выплаты и тем самым – как нарушающее равенство всех перед законом и судом и равенство прав и свобод человека и гражданина, закрепленные статьей 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации. Соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, как неоднократно подчеркивал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, означает помимо прочего запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении; если же условия не являются равными, федеральный законодатель вправе устанавливать различный объем социальных гарантий с учетом различий в их фактическом положении.
5.2. Введение законодателем требования о проживании на территории Российской Федерации в качестве необходимого условия для предоставления Героям Советского Союза ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной статьей 91 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы», не может рассматриваться как не согласующееся с международными стандартами прав человека в сфере социального обеспечения и международно-правовыми базовыми принципами сохранения этих прав, которые действуют только в отношении основных видов социального обеспечения и не касаются дополнительных мер социальной защиты, предусматриваемых в национальном законодательстве в том числе и для отдельных категорий граждан.
Так, принятая 21 июня 1982 года Конвенция МОТ № 157 «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения», согласно пункту 4 ее статьи 2, не распространяется на специальные системы социальной защиты для служащих и для жертв войны. Более того, принятая 28 июня 1952 года Конвенция МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (статья 69) и принятый Советом Европы 16 апреля 1964 года Европейский кодекс социального обеспечения (статья 68) даже применительно к основным видам социального обеспечения допускают возможность приостановления выплаты соответствующего пособия лицу на все время его отсутствия на территории государства, являющегося стороной указанных международных договоров. Следовательно, право на социальное обеспечение в том смысле, как оно определяется международно-правовыми актами, предполагает возможность установления такого правового регулирования социальной защиты отдельных категорий граждан, имеющих особые заслуги перед страной, при котором предоставление этим гражданам мер социальной защиты, финансируемых за счет средств государственного бюджета, обусловливается проживанием на территории данной страны, и, соответственно, допускается приостановление предоставления таких мер тем из них, кто постоянно проживает за границей. 5.3. Таким образом, нормативное положение пункта 1 статьи 10 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» в той части, в какой данное положение право граждан Российской Федерации, являющихся участниками Великой Отечественной войны и удостоенных звания Героя Советского Союза, на предусмотренную статьей 91 того же Закона ежемесячную денежную выплату при условии отказа от части льгот, предоставляемых в натуральной форме, связывает с их проживанием на территории Российской Федерации, – при том что указанной категории граждан предоставляется пенсионное обеспечение в повышенном размере независимо от места их жительства, – не противоречит Конституции Российской Федерации.
Этим, однако, не исключается обязанность государства – исходя из предписаний статьи 61 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами, и конкретизирующих ее положений Федерального закона от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» – проявлять заботу о гражданах Российской Федерации – участниках Великой Отечественной войны, удостоенных звания Героя Советского Союза, которые в силу сложившихся жизненных обстоятельств проживают за пределами Российской Федерации и нуждаются в дополнительной социальной защите, оказывать им помощь и поддержку, что может быть обеспечено, в частности, посредством принятия правовых актов об осуществлении социальной поддержки конкретных лиц из числа указанных граждан. Признание пункта 1 статьи 10 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» не противоречащим Конституции Российской Федерации не может расцениваться и как препятствующее федеральному законодателю в порядке реализации своих дискреционных полномочий установить в отношении граждан Российской Федерации – участников Великой Отечественной войны, удостоенных звания Героя Советского Союза, которые проживают за пределами Российской Федерации, – с тем чтобы в наибольшей степени отразить уважение к поколению, принявшему на себя все тяготы трагических моментов нашей истории и победившему в Великой Отечественной войне, – иное специальное правовое регулирование, касающееся ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной статьей 91 названного Закона. Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать нормативное положение пункта 1 статьи 10 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» в той части, в какой данное положение право граждан Российской Федерации, являющихся участниками Великой Отечественной войны и удостоенных звания Героя Советского Союза, на предусмотренную статьей 91 того же Закона ежемесячную денежную выплату при условии отказа от части льгот, предоставляемых в натуральной форме, связывает с их проживанием на территории Российской Федерации, – при том что указанной категории граждан предоставляется пенсионное обеспечение в повышенном размере независимо от места их жительства, – не противоречащим Конституции Российской Федерации.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Дело о проверке конституционности положений пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях», части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» и статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.З. Измайлова
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова
6 октября 2009 года
Глубокоуважаемый Высокий Суд!
Конституционное право избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также право участвовать в референдуме относятся к основным политическим правам, определяющим правовой статус гражданина Российской Федерации, важнейшую форму его участия в управлении делами государства. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации уделяет столь пристальное внимание проверке конституционности норм избирательного права.
Вот и сегодня, в связи с жалобой гражданина Измайлова Владимира Закировича, мы в очередной раз анализируем положения федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее Закон об избирательных правах) и Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края».
Заявитель подвергает сомнению конституционность положений пункта 32 статьи 38 Закона о гарантиях избирательных прав, предусматривающих, что избирательное объединение в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законом и (или) уставом избирательного объединения, вправе отозвать кандидата, выдвинутого им по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, а также в порядке, предусмотренном его уставом, исключить некоторых кандидатов из выдвинутого им списка кандидатов.
Идентичные вышеназванным нормы содержатся и в оспариваемом заявителем пункте 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края». Кроме того, в нем уточняется, что Избирательная комиссия Краснодарского края принимает соответствующее постановление по решениям избирательных объединений об отзыве кандидатов либо исключении их из списков.
Оспаривается заявителем и подпункт «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях», предусматривающий, что устав партии должен содержать положения, определяющие основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, порядок исключения кандидатов из выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, списков кандидатов.
По мнению заявителя положения названных законов не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 и 55.
Конституционность статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации поставлена под сомнение заявителем, как якобы не предусматривающая возможность судебного обжалования решений избирательных объединений, нарушающих избирательные права граждан, в этой связи норма, по мнению заявителя, противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации.
Поводом для обращения с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации, как мы уже слышали, послужило решение Избирательной комиссия Краснодарского края от 20 ноября 2007 года, основанное на решении Бюро Совета Регионального отделения политической партии «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь» от 8 ноября 2007 года об исключении его из избирательного списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания.
Заявитель в судебном порядке обжаловал решение Избирательной комиссии края, полагая его незаконным и нарушающим его конституционные права. Решением Краснодарского краевого суда от 26 ноября 2007 года, а затем Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2007 года решение Избирательной комиссии таковым не признано.
Уважаемый Высокий Суд!
Прежде чем перейти к анализу конституционности оспариваемых заявителем норм, полагаю необходимым уточнить предмет жалобы.
Во-первых, это касается оспариваемой заявителем статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, положения которой не могут нарушать право заявителя на судебную защиту, поскольку норма не препятствует обжалованию в суд решения избирательного объединения – политической партии, являющейся в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» (статья 3) общественным объединением, а наоборот предоставляет такое право.
Заявитель таким правом не воспользовался и не обжаловал состоявшееся решение Бюро Совета Регионального отделения политической партии «Справедливая Россия: Родина/ Пенсионеры/Жизнь» от 8 ноября 2007 года об исключении его из избирательного списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания. Можно предположить, что он согласился с таким решением партии.
Гражданин Измайлов В.З. оспаривал в судебном порядке лишь решение Избирательной комиссии Краснодарского края об исключении его из избирательного списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания края, которое было принято на основании вышеназванного решения партии, являющегося основополагающим документом, руководствуясь которым избирательная комиссия исключает представленных избирательным объединением кандидатов из заверенного или зарегистрированного списка. Такие действия избирательной комиссии направлены на реализацию решения избирательного объединения, осуществляются по его инициативе и не носят со стороны избирательной комиссии характера санкции за нарушение избирательного законодательства, что присуще, например, исключению кандидатов из списков по инициативе самой избирательной комиссии.
Следовательно, заявителем не представлено доказательств о нарушении его прав на судебную защиту положениями статьи 259, и поэтому жалоба в этой части является недопустимой и рассмотрение ее подлежит прекращению.
Во-вторых, оспариваемая заявителем норма статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» в его деле вообще не применялась. Статья посвящена уставу партии, и основным положениям, которые он должен содержать. В частности, как уже было сказано, подпункт «к» пункта 2 предусматривает, что устав партии должен содержать положения, определяющие основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, порядок исключения кандидатов из выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, списков кандидатов.
Партия вправе выдвинуть кандидатом или включить в список кандидатов как члена партии, так и гражданина не являющегося членом партии. При этом требования устава партии строго обязательны для члена партии и не могут быть таковыми для гражданина, не состоящего в партии. Как это следует из содержания нормы статьи 21 (подпункт «к» пункт 2) Федерального закона «О политических партиях», законодатель особо жестко контролирует процедурный вопрос, предусматривая требование об обязательном закреплении в уставе партии порядка исключения кандидата из списка, представленного партией, но не оснований.
Анализируя развитие этой нормы, следует заметить, что до внесения изменений Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ (ныне действующей редакции) в пункт «к» статьи 21 Федерального закона «О политических партиях», в нем предусматривались изначально основания и порядок отзыва выдвинутых партией кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Разделения на кандидатов по округу и списочный состав кандидатов в депутаты не существовало.
С развитием избирательной системы и появлением списков кандидатов, выдвигаемых политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделение, законодатель предусмотрел необходимость закрепления в уставе партии только порядка исключения кандидатов из списков, оставляя возможность закрепления оснований или мотивов отзыва на усмотрение партии.
Тем более, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» непосредственно устанавливает ряд оснований (подпункт «ж» пункта 8 и пункте 11 статьи 76), по которым избирательное объединение – партия может исключить из кандидата из представленного ею списка кандидатов и тем самым сохранить свое участие в избирательной кампании.
Еще целый ряд оснований, в основном виновного поведения кандидата, предусмотрено в статье 76 и других статьях Закона для отказа в регистрации, аннулирования регистрации кандидата (списка кандидатов) избирательной комиссией или в судебном порядке. Все эти основания могут служить мотивом для принятия решения избирательным объединением – политической партией об исключении кандидата из выдвинутого ею списка кандидатов.
Если речь вести о решении избирательного объединения – партии об исключении кандидатов из выдвинутого партией списка кандидатов, в том числе и зарегистрированного, то оно, безусловно, должно быть мотивированным. Подтверждением тому является и позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная им в Определении от 5 февраля 2009 года № 247-О-О о том, что даже решение об исключении из партии, которое является прерогативой самой партии, должно быть мотивированным.
Но как было уже отмечено, заявитель решение партии не обжаловал.
Никакого запрета на закрепление в уставе партии оснований исключения кандидатов из выдвинутых политической партией списков кандидатов оспариваемая заявителем норма статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» не содержит. У партии есть полное право предусмотреть такие основания. Поэтому норма, в принципе, не может нарушать пассивное избирательное право и не противоречит Конституции Российской Федерации. А поскольку она не применялась в деле заявителя, то и в отношении подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» рассмотрение жалобы подлежит прекращению.
Что касается оспариваемых заявителем норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принятого на его основе Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края», предусматривающих наличие у избирательного объединения права исключать кандидата из выдвинутого им списка кандидатов, то они не могут рассматриваться сами по себе ни в качестве меры ограничения конституционного права быть избранным, ни в качестве меры юридической ответственности за нарушение избирательного законодательства, а, следовательно, не затрагивают перечисленных в жалобе конституционных прав заявителя.
