скачать книгу бесплатно
Требования заявителя жалобы сводятся к тому, чтобы дополнить оспариваемые нормы положениями, обязывающими политическую партию включать в свой устав наряду с порядком исключения кандидата из списков кандидатов в депутаты и основания такого исключения. Что фактически относится к компетенции законодателя.
Таким образом, заявитель, являясь членом партии «Справедливая Россия», избрал достаточно своеобразный путь корректировки устава партии, членом которой он является: не путем внутрипартийной демократической процедуры внесения изменений в устав, а путем обращения в Конституционный Суд для оценки конституционности закона.
Следовательно, можно вообще вести речь о неприемлемости жалобы.
Тем более, что положения пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункта 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края», конституционность которых ставится заявителем под сомнение, также как и Федеральный закон «О политических партиях», не содержат запрета для партий на включение в их уставы, наряду с порядком исключения кандидата из списка кандидатов в депутаты, выдвигаемого на выборах, и оснований такого исключения. Подтверждением тому являются уставы ряда партий, в которых такие основания предусмотрены. Например, в Уставе политической партии «Единая Россия» предусмотрено восемь различных оснований исключения кандидатов из списка кандидатов, выдвинутого Партией, заверенного (зарегистрированного) ЦИК Российской Федерации (п.п. 10.6.26 и10.6.27 Устава).
Следует заметить, что вопросы, связанные с участием политических партий в выборах, в том числе с выбытием кандидатов из списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, неоднократно рассматривались Конституционным Судом Российской Федерации.
Так, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 2008 г. № 4-П подчеркивается, что конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления как одно из неотчуждаемых прав гражданина является по своей юридической природе индивидуальным. Вместе с тем в реализации данного права существенную роль играют политические партии, которые являются основными коллективными участниками избирательного процесса. Именно деятельностью политических партий, как следует из статьи 30 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право каждого на объединение, и ее статьи 13, предусматривающей идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, равенство общественных объединений перед законом, во взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, опосредовано осуществление избирательных прав граждан.
Политические партии создаются в целях обеспечения участия граждан в политической жизни общества путем формирования и выражения их политической воли на выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления.
Реальной способностью политических партий выполнять указанную публичную функцию предопределяется выбор критериев, соответствие которым легитимирует их в качестве избирательных объединений, чем, в свою очередь, предопределяются характер и нормативное содержание обязанностей, которые могут быть возложены законом на политические партии, и условий их участия в выборах.
Предоставляя избирательным объединениям право выдвигать списки кандидатов, определять порядок размещения в них кандидатов, отзывать списки кандидатов или исключать из них некоторых кандидатов (статьи 32, 35, пункты 31 и 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), федеральный законодатель подробно не регулирует порядок осуществления этих прав, но обязывает политические партии закрепить его в своих уставах (подпункты «и» и «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях»). Такой подход обусловлен гарантированной статьей 30 Конституции Российской Федерации свободой деятельности общественных объединений, разновидностью которых являются политические партии, а также закрепленными статьей 8 Федерального закона «О политических партиях» принципами деятельности политических партий, согласно которым политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности.
Гражданин, выражающий добровольное согласие на выдвижение своей кандидатуры в составе списка кандидатов политической партии, которая выступает коллективным субъектом избирательного процесса, в полной мере реализует в коллективной форме свое индивидуальное право быть избранным в органы государственной власти.
Однако в этом случае гражданин, включенный в выдвигаемый политической партией список кандидатов, не приобретает неограниченного субъективного права независимо от его отношений с партией. Выражение гражданином добровольного согласия предусматривает его согласие с правом избирательного объединения отозвать выдвинутого им кандидата а также исключить некоторых кандидатов из выдвинутого им списка.
При этом гражданин не лишен возможности реализации своего пассивного избирательного права самостоятельно, путем самовыдвижения.
Следует отметить, что политическая партия обладает определенной свободой в формировании партийных списков кандидатов, выдвигаемых на выборы, что, соответственно, не предполагает права граждан требовать включения их кандидатур в указанный список и обязанность партий – включать в этот список всех лиц, обратившихся с таким заявлением. Включение гражданина в качестве кандидата в указанный список напрямую зависит от того, насколько совместимы его взгляды и общественная и политическая деятельность с предвыборными задачами и стратегией политической партии, а потому требует от него соблюдения установленных в партии правил поведения.
Предоставленная законодателем свобода формирования списка кандидатов позволяет партии иметь в рамках избирательной кампании такой список кандидатов, с которым она сможет достичь на выборах максимальных результатов.
С учетом уже приведенных аргументов считаем, что законодатель сознательно исключил из положений оспариваемой статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положения обязывающие предусматривать в уставе партии основания исключения кандидата из выдвинутого партией списка кандидатов.
При этом следует иметь в виду, что вопреки утверждению заявителя исключение некоторых кандидатов из списка, не превышающее на региональных выборах 50 процентов от общего числа кандидатов в заверенном списке, в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также позициями Конституционного Суда Российской Федерации, не влечет за собой юридической ответственности избирательного объединения, а также самих исключенных кандидатов, если только оно не вызвано нарушением кандидатами избирательного законодательства.
Такое выбытие кандидатов не лишает избирательное объединение возможности дальнейшего участия в выборах и не нарушает пассивное избирательное право других включенных в список кандидатов, поскольку они продолжают участвовать в выборах в составе данного списка. Не нарушается в этом случае и активное избирательное право граждан, которые могут проголосовать за данный список.
В отличие от этого отзыв кандидата, выдвинутого избирательным объединением – партией по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, влечет выбытие избирательного объединения – партии из участия в предвыборной борьбе по округу. В связи с этим законодатель предусмотрел для отзыва кандидата и порядок и основания, которые должны быть предусмотрены в уставе партии.
Необходимо обратить внимание и на то, что обращение Измайлова В.З. в судебные органы с требованием отменить решение Избирательной комиссии об исключении его из избирательного списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания края было вызвано его пониманием и толкованием норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а именно тем, что он уровнял понятия «аннулирование регистрации» кандидата по решению избирательной комиссии, которое носит характер санкции в случае нарушения избирательного законодательства и исключение кандидатов из списка по инициативе избирательного объединения, которое лишь фиксируется избирательной комиссией в соответствующем решении, не связывается законодателем с наступлением юридической ответственности и поэтому не может рассматриваться в качестве аннулирования регистрации, как это полагает заявитель.
В свою очередь избирательные комиссии, призванные в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах осуществлять контроль за соблюдением избирательных прав граждан, не наделяются полномочиями по проверке обоснованности положений уставов политических партий, касающихся участия политических партий в выборах, в том числе исключения кандидатов из списков кандидатов. Иной подход противоречил бы конституционной гарантии свободы деятельности общественных объединений и принципам деятельности политических партий.
Таким же образом эти положения понимаются и судами общей юрисдикции. Так, например, в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 6 августа 2008 года указано, что «суд обоснованно руководствовался тем, что в силу закона избирательная комиссия субъекта не наделена правом проводить проверку обоснованности принятого уполномоченным партийным органом решения об исключении (отзыве) кандидата из списка, поскольку решение этого вопроса отнесено к исключительной компетенции выдвинувшего список избирательного объединения. Избирательная комиссия обязана принять такое решение к сведению и провести необходимые организационные мероприятия, связанные с исключением указания о кандидате из избирательного бюллетеня».
Исходя из ранее изложенного можно с уверенностью сказать, что обжалуемые заявителем нормы федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» не противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 32 и 55.
Прошу Конституционный Суд Российской Федерации признать оспариваемые заявителем нормы этих законов соответствующими Конституции Российской Федерации.
Рассмотрение жалобы в отношении статьи 259 ГПК Российской Федерации и подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» следует прекратить.
Конституционный Суд Российской Федерации.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 ноября 2009 года № 16-П
по делу о проверке конституционности пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях», части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» и части первой статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.З. Измайлова
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова, представителя Законодательного Собрания Краснодарского края – кандидата юридических наук A.Е. Горбаня, представителя главы администрации (губернатора) Краснодарского края – кандидата юридических наук П.В. Каленского,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях», части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» и части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина В.З. Измайлова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М. Казанцева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – Н.Е. Конкина, от Верховного Суда Российской Федерации – судьи Верховного Суда Российской Федерации В.Н. Пирожкова, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А. Васильевой, от Министерства юстиции Российской Федерации – А.А. Корнеева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. В соответствии с положением, содержащимся в пункте 32 статьи 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», избирательное объединение в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законом и (или) уставом избирательного объединения, вправе отозвать кандидата, выдвинутого им по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, а также в порядке, предусмотренном его уставом, исключить некоторых кандидатов из выдвинутого им списка кандидатов.
Согласно подпункту «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» устав политической партии должен содержать положения, определяющие основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, порядок исключения кандидатов из выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, списков кандидатов.
Частью 3 статьи 30 Закона Краснодарского края от 21 августа 2007 года № 1315-КЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» установлено, что избирательное объединение в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законом и (или) уставом избирательного объединения, вправе отозвать кандидата, выдвинутого им по одномандатному избирательному округу, а также в порядке, предусмотренном его уставом, исключить некоторых кандидатов из выдвинутого им краевого списка кандидатов.
1.1. Оспаривающий конституционность названных законоположений гражданин B.З. Измайлов по решению бюро совета регионального отделения политической партии «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь» в Краснодарском крае от 8 ноября 2007 года был исключен из выдвинутого этим региональным отделением партии краевого списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Краснодарского края четвертого созыва, в связи с чем избирательная комиссия Краснодарского края 20 ноября 2007 года постановила считать его исключенным из данного списка.
Краснодарский краевой суд, куда В.З. Измайлов обжаловал законность постановления избирательной комиссии Краснодарского края, решением от 26 ноября 2007 года, оставленным без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2007 года, отказал в удовлетворении его требования и в восстановлении в списке кандидатов, сославшись на то, что решение регионального отделения политической партии, на основании которого принято постановление избирательной комиссии, вынесено согласно действующему законодательству в порядке, предусмотренном уставом данной политической партии.
Заявитель считает, что оспариваемые положения избирательного законодательства, позволяя избирательному объединению – политической партии в лице ее регионального отделения без всяких к тому оснований, немотивированно исключать кандидатов из выдвинутого им и зарегистрированного списка кандидатов в порядке, определенном партийным уставом, нарушают тем самым гарантии избирательных прав кандидатов в депутаты и их избирателей и противоречат статьям 19, 32 и 55 Конституции Российской Федерации.
1.2. Кроме того, В.З. Измайлов просит признать не соответствующим статьям 45, 46 и 47 Конституции Российской Федерации часть первую статьи 259 ГПК Российской Федерации, согласно которой избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением в суд.
По мнению заявителя, данное законоположение, не называя избирательное объединение в числе субъектов, чьи решения, действия или бездействие в связи с нарушением ими избирательных прав можно обжаловать в суд, и тем самым не предоставляя такую возможность лицу, немотивированно исключенному из зарегистрированного избирательной комиссией списка кандидатов, не обеспечивает надлежащим образом установленные Конституцией Российской Федерации гарантии права на судебную защиту.
Как следует из части второй статьи 36, статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», основанием к рассмотрению дела по жалобе гражданина на нарушение его конституционных прав законом является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации примененное в деле заявителя законоположение. Между тем в данном случае такое основание отсутствует.
В развитие закрепленной в статье 46 Конституции Российской Федерации гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина часть первая статьи 259 ГПК Российской Федерации во взаимосвязи с частью второй статьи 39 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» предусматривают, что кандидаты в депутаты, чьи права оказались нарушенными, в частности, решениями общественных объединений, могут обратиться с соответствующим заявлением в суд.
Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях» политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Согласно пункту 25 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательное объединение – это политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня; при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения.
Таким образом, действующее законодательство под избирательным объединением понимает либо политическую партию как вид общественного объединения, либо иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах, а следовательно, лица, названные в части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением в суд в случае нарушения их избирательных прав решениями или действиями (бездействием) избирательного объединения. Соответственно, норма части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, направленная на реализацию предписаний статей 32, 45, 46 и 47 Конституции Российской Федерации, сама по себе не может рассматриваться как препятствующая судебному обжалованию решения избирательного объединения (политической партии) об исключении кандидата из выдвинутого им списка кандидатов на основании пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Следовательно, производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, в силу пункта 2 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» подлежит прекращению.
1.3. Таким образом, исходя из требований статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются находящиеся в нормативном единстве положения пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» и части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» – в той их части, в какой на их основании избирательное объединение (политическая партия, ее региональное отделение или иное структурное подразделение, имеющие право участвовать в выборах) в порядке, предусмотренном его уставом, вправе исключать некоторых кандидатов из выдвинутого им списка кандидатов.
2. Согласно Конституции Российской Федерации свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (статья 3, часть 3); граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 32, части 1 и 2); названные права в Российской Федерации как демократическом правовом государстве признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права на основе конституционных принципов равенства всех перед законом и судом и равноправия (статья 1, часть 1; статья 2; статья 17, часть 1; статья 19, части 1 и 2).
Право на свободные выборы и гарантирующая его реализацию обязанность государства проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление народа, закреплены в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола № 1). Международный пакт о гражданских и политических правах также исходит из того, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в государственных делах как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании (статья 25).
По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, всеобщее избирательное право означает, в принципе, что каждый человек имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления и вместе с тем государство в лице федерального законодателя может и, по сути, должно определять порядок и условия реализации гражданами Российской Федерации активного и пассивного избирательного права, в том числе порядок выдвижения кандидатов в депутаты. При этом федеральный законодатель, осуществляя на основании статей 71 (пункт «в»), 72 (пункт «н» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации соответствующее правовое регулирование, не должен допускать искажения конституционных принципов избирательного права, отмены или умаления самих принадлежащих гражданам Российской Федерации прав, с тем чтобы они не утрачивали свое реальное содержание, и обязан исходить из того, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации возможные ограничения этих прав федеральным законом должны преследовать конституционно значимые цели и быть соразмерны им.
3. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) – одно из основных прав гражданина и важнейший элемент его правового статуса в демократическом обществе – по своей природе является индивидуальным, а не коллективным правом.
В реализации данного права существенную роль играют политические партии как основные коллективные участники избирательного процесса. Именно деятельностью политических партий, как следует из статьи 13 (части 1, 3 и 4) Конституции Российской Федерации, предусматривающей идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, равенство общественных объединений перед законом, во взаимосвязи с ее статьями 30 и 32, опосредовано осуществление избирательных прав граждан и права народа на свободные выборы.
Названным конституционным положениям корреспондирует статья 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, признающая подлинными только такие выборы, при которых существует реальный политический плюрализм, идеологическое многообразие и многопартийность, осуществляемые через функционирование политических партий, законная деятельность которых находится под юридической защитой государства. Европейский Суд по правам человека, предпринимая в своих решениях толкование права на свободные выборы, пришел к выводу, что политические партии являются формой ассоциации, существенно важной для должного функционирования демократии (постановление от 30 января 1998 года по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции (United Communist Party of Turkey) и другие против Турции»), и что свободные выборы и свобода политических партий лежат в основе любой демократической системы, взаимосвязаны и укрепляют друг друга (постановления от 2 марта 1987 года по делу «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии» и от 19 февраля 1998 года по делу «Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства»).
Деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти. Политические партии включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 1-П и от 16 июля 2007 года № 11-П).
Именно реальной способностью политических партий выполнять указанную публичную функцию предопределяется выбор критериев, соответствие которым легитимирует их в качестве избирательных объединений. Этим, в свою очередь, предопределяются характер и нормативное содержание обязанностей, которые могут быть возложены законом на политические партии как основных участников избирательного процесса, опосредующих осуществление избирательных прав граждан, и условий их участия в выборах (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 2008 года № 4-П).
Федеральный закон «О политических партиях», конкретизируя вытекающее из статей 1 (часть 1), 3 (часть 2), 13 (часть 3) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации право граждан на объединение в политические партии, устанавливает, что оно включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии, право участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами, а также право беспрепятственно выходить из политических партий (статья 2).
Согласно названному Федеральному закону основными целями деятельности политических партий являются формирование общественного мнения, политическое образование и воспитание граждан, выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти, выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов (пункт 4 статьи 3); деятельность политических партий основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности, гласности, свободы в определении своей внутренней структуры, а также целей, форм и методов реализации уставных задач и не должна нарушать гарантированные Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина (пункты 1 и 2 статьи 8); вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий не допускается (пункт 1 статьи 10); при этом политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (пункт 1 статьи 36).
Приведенные положения Федерального закона «О политических партиях» во взаимосвязи с другими его положениями о правомочиях политической партии по принятию собственной программы и устава означают, что политическая партия вправе и обязана самостоятельно определять условия, при которых граждане могут стать ее членами, а также участвовать в ее деятельности, в том числе в качестве кандидатов в составе списка кандидатов на выборах. Возложение же на политическую партию обязанности принимать в свой состав лиц вне зависимости от их убеждений и взглядов, а равно обязанности выдвигать любых лиц, желающих реализовать свое пассивное избирательное право, в качестве кандидатов (включать их в списки кандидатов) на выборах создавало бы для таких лиц легальные возможности для злоупотребления своим конституционным правом в ущерб избирательным и иным конституционным правам членов данной политической партии и поддерживающих ее избирателей.
В соответствии с пунктами 6 и 8 статьи 63 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при проведении голосования за списки кандидатов в бюллетене размещаются краткие наименования избирательных объединений, а также фамилии, имена, отчества не менее чем первых трех кандидатов из списка и (или) его соответствующей региональной части и эмблемы избирательных объединений, и единственный знак, фиксирующий его волеизъявление, избиратель ставит рядом с наименованием избирательного объединения.
Тем самым граждане, реализуя свое активное избирательное право, голосуют не за конкретных кандидатов, внесенных в список, выдвинутый избирательным объединением – политической партией, а за весь этот список, т. е., по существу, отдают голоса за соответствующую политическую партию, ее политический курс и предвыборную программу. Из этого следует, что право политической партии как избирательного объединения выдвигать список кандидатов в депутаты предполагает и возможность самостоятельно (в установленных законом пределах) вносить изменения в этот список путем исключения из него отдельных кандидатов, в том числе не по вынуждающим обстоятельствам.
4. Выдвижение политической партией списка кандидатов в депутаты на выборах в органы государственной власти связано с формированием сложной системы правоотношений, в которых участвуют политическая партия в целом, сами кандидаты в депутаты, а также избиратели, чем обусловливается необходимость соблюдения как в законодательном регулировании, так и в осуществляемом на его основе правоприменении баланса конституционно защищаемых прав и законных интересов указанных лиц.
Для политической партии как избирательного объединения это означает соблюдение – в рамках установленных федеральным законом условий ее участия в выборах и правомочий в отношении граждан, выдвигаемых ею кандидатами в депутаты в составе соответствующих списков, – конституционных гарантий права на свободные выборы, включая его важнейший элемент – пассивное избирательное право, и права на свободу объединений, что, в свою очередь, предполагает необходимость надлежащих формально определенных процедур реализации политической партией правомочия самостоятельно формировать список кандидатов и исключать из него отдельных кандидатов. Вводя эти процедуры, федеральный законодатель должен исходить из того, что возможные ограничения затрагиваемых ими конституционных прав граждан в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации допустимы только при условии, что они обоснованны, преследуют конституционно значимые цели защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства и соразмерны им.
Данные требования в равной степени распространяются как на стадию выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов) избирательным объединением, так и на дальнейшее участие кандидатов, включенных в зарегистрированный список кандидатов, в избирательном процессе.
4.1. По смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 13, 19, 30 и 32, принцип свободных выборов предполагает равные и справедливые условия для регистрации кандидатов и списков кандидатов. Соответственно, устанавливаемые федеральным законом правила регистрации списка кандидатов, хотя он и выдвигается избирательным объединением, не должны искажать существо права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, создавать необоснованные препятствия для его реализации, нарушать принцип равного избирательного права (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2000 года № 7-П). Из этого также следует, что отношения между выдвинувшим список избирательным объединением и входящими в его состав кандидатами должны строиться на началах, исключающих несоразмерные ограничения пассивного избирательного права.
Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане, включенные избирательным объединением в список кандидатов, после представления в избирательную комиссию этого списка вместе с необходимыми документами, в том числе заявлением о согласии баллотироваться в составе данного списка, считаются выдвинутыми, а после принятия избирательной комиссией решения о регистрации списка кандидатов признаются зарегистрированными кандидатами и приобретают права и обязанности, предусмотренные законом (статьи 33 и 38).
Приобретение гражданином официального статуса кандидата в депутаты, выдвинутого политической партией как избирательным объединением, означает публично-правовое признание того факта, что процесс реализации пассивного избирательного права вступил в стадию, когда партия уже не вправе на основе самоуправления свободно формировать списки своих потенциальных представителей в органах государственной власти. С этого момента у кандидата, помимо прав и обязанностей в его отношениях с политической партией, возникают юридически значимые связи с избирателями, избирательными комиссиями, доверенными лицами, средствами массовой информации и иными участниками избирательного процесса, а политическая партия утрачивает возможность по своему усмотрению, на основе одной лишь целесообразности решать вопрос о дальнейшем пребывании того или иного гражданина в выдвинутом ею списке кандидатов.
Исходя из этого названный Федеральный закон предписывает, что после представления списка кандидатов в избирательную комиссию его состав и порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены, за исключением изменений, вызванных выбытием (в том числе исключением) кандидатов (пункт 15 статьи 35), инициаторами которого могут быть как сами кандидаты, так и иные субъекты избирательного процесса, в том числе избирательные объединения, и которое оформляется решением избирательной комиссии или суда.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет исчерпывающий перечень оснований, по которым возможны исключение кандидата из заверенного списка кандидатов избирательной комиссией при принятии ею решения о регистрации списка кандидатов (пункт 26 статьи 38), аннулирование избирательной комиссией (пункты 1, 2 и 3 статьи 76) и отмена судом (пункт 9 статьи 76) регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов. К числу таких оснований относятся обстоятельства, исключающие возможность участия гражданина в выборах в качестве кандидата (отсутствие или утрата пассивного избирательного права, сокрытие сведений о неснятой и непогашенной судимости, смерть гражданина и др.) либо связанные с нарушением им требований избирательного законодательства (неоднократное использование кандидатом преимуществ своего должностного или служебного положения, несоблюдение кандидатом в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных федеральным законом, и др.).
Теми же основаниями – по смыслу названного Федерального закона, направленного в том числе на недопущение произвольного ограничения пассивного избирательного права граждан, – могут быть мотивированы как отзыв кандидатов, выдвинутых политической партией по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, так и исключение кандидатов, включенных избирательным объединением в список кандидатов и зарегистрированных избирательной комиссией, из этого списка.
Кроме того, прямое указание на основания исключения избирательным объединением отдельных кандидатов из зарегистрированного списка кандидатов содержится в статье 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: согласно ее пунктам 8 и 11 эти основания связаны с рассмотрением в судебном порядке вопроса об отмене регистрации списка кандидатов в случаях несоблюдения кандидатом, включенным в список кандидатов, ограничений, предусмотренных пунктами 1 и 11 статьи 56 данного Федерального закона (призывы к совершению экстремистских действий, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни, пропаганда и публичная демонстрация нацистской атрибутики или символики, злоупотребление свободой массовой информации в иных формах при проведении предвыборной агитации, а равно нарушение в этот период законодательства об интеллектуальной собственности), либо установления в отношении такого кандидата фактов совершения призывов к экстремистской деятельности, разжигания социальной, расовой, национальной или религиозной розни, пропаганды и публичной демонстрации нацистской атрибутики или символики в установленный законом период до приобретения соответствующим гражданином статуса кандидата. В этих случаях избирательное объединение вправе по собственной инициативе исключить таких кандидатов из зарегистрированного списка кандидата, что будет являться основанием для принятия судом решения о прекращении производства по делу об отмене регистрации списка кандидатов в целом.
При этом в отношении кандидатов, выдвинутых политической партией по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, подпунктом «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» и пунктом 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» политической партии предоставлено право отозвать своих кандидатов не только по основаниям, предусмотренным федеральным законом, но и по основаниям, предусмотренным уставом политической партии.
4.2. По смыслу статей 13 и 30 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2) и 19 (части 1 и 2), политические партии, будучи одной из организационно-правовых форм общественных объединений, действуют на основе принципов верховенства права, демократии и плюрализма и на них в полной мере распространяется конституционная обязанность соблюдения конституционных прав и свобод в отношениях с гражданами – членами данной политической партии, в том числе выдвигаемыми ею в качестве кандидатов в составе списка кандидатов в депутаты на выборах в органы публичной власти. Даже исключение из партии, будучи прерогативой самой партии, не может носить произвольный характер, ставя граждан в ситуацию правовой и фактической неопределенности. Это тем более недопустимо при реализации политической партией своего правомочия исключать гражданина из выдвинутого ею списка кандидатов в депутаты.
Принимая решение о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата в депутаты в составе списка кандидатов, политическая партия как субъект права, являющийся коллективным участником избирательного процесса, должна действовать ответственно и, формируя этот список, учитывать, что ее решение будет основанием для возникновения соответствующих правоотношений между включенными в список гражданами и самой партией. Исходя из того, что граждане являются единственными конституционно признанными обладателями пассивного избирательного права, и принимая во внимание публично-правовой статус кандидатов в депутаты, подтверждающий, что процесс реализации ими своего пассивного избирательного права перестал быть предметом свободного усмотрения выдвинувшей их политической партии (ее регионального отделения), политическая партия не вправе после представления списка кандидатов в избирательную комиссию исключать из него кого-либо из кандидатов, руководствуясь одной лишь политической целесообразностью.
Положения пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» и части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края», по своему буквальному смыслу, предоставляя политической партии как избирательному объединению право исключать отдельных кандидатов из выдвинутого ею списка кандидатов в депутаты, непосредственно не обусловливают принятие такого решения наличием оснований, указанных в федеральном законе и уставе данной политической партии.
Вместе с тем эти положения – по их смыслу в системе норм избирательного законодательства, связывающего возможность исключения кандидата из выдвинутого политической партией списка кандидатов с вынуждающими обстоятельствами объективного характера, а также с совершением им либо противоправных действий (бездействия), либо действий (бездействия), несовместимых с законными интересами данной политической партии, – не могут рассматриваться как допускающие возможность лишения гражданина статуса кандидата в депутаты на основании немотивированного решения выдвинувшей его в составе списка кандидатов политической партии.
В силу конституционного принципа юридического равенства (равенство всех перед законом и судом и равноправие) ни в федеральном законе, ни в уставе политической партии основания исключения гражданина из выдвинутого ею списка кандидатов в депутаты не должны формулироваться таким образом, чтобы оставлять гражданина в неведении относительно того, за какие деяния он лишается уже приобретенного статуса кандидата в депутаты. Иное нарушало бы формально-юридическую определенность правоотношений, в которых находятся зарегистрированные кандидаты и выдвинувшая их в составе списка кандидатов политическая партия, и тем самым – в нарушение статей 19 (части 1 и 2), 30, 32 (части 1 и 2), 46 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации – приводило бы к несоразмерному ограничению избирательных прав, равно как и права на свободу объединения в политические партии.
4.3. Таким образом, положения пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» и части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования, направленного на поддержание баланса таких конституционно значимых ценностей, как избирательные права, с одной стороны, и право на свободу объединения, с другой стороны, предполагают, что решение политической партии об исключении гражданина из выдвинутого ею и зарегистрированного избирательной комиссией списка кандидатов в депутаты не может носить дискриминационный и произвольный характер и ставить этого гражданина в ситуацию правовой и фактической неопределенности; такое решение должно обусловливаться конкретными действиями (бездействием) данного лица, которые несовместимы с законными интересами политической партии.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 2 части первой статьи 43, статьей 68, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать взаимосвязанные положения пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» и части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» – в той части, в какой на их основании избирательное объединение (политическая партия, ее региональное отделение или иное структурное подразделение, имеющие право участвовать в выборах) в порядке, предусмотренном его уставом, вправе исключить некоторых кандидатов из выдвинутого им списка кандидатов, – не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку данные положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают, что исключение политической партией конкретного лица из списка кандидатов в депутаты обусловлено действиями (бездействием) этого лица, несовместимыми с законными интересами выдвинувшей его политической партии, осуществляется на основе мотивированного решения и не носит дискриминационный и произвольный характер.
2. Конституционно-правовой смысл положений пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» и части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края», выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
3. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности положения части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и официальных изданиях органов государственной власти Краснодарского края. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Дело о проверке конституционности пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) в связи с запросом Курчатовского городского суда Курской области и жалобами граждан А.В. Жестикова и П.У. Мягчило
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова
8 октября 2009 года
Глубокоуважаемый Высокий Суд!
Поводом к рассмотрению настоящего дела послужили запрос Курчатовского городского суда Курской области о проверке конституционности пункта 9 статьи 3 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также жалобы граждан П.У. Мягчило и А.В. Жестикова на нарушение их конституционных прав пунктом 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее – базовый Закон).
По мнению Курчатовского городского суда Курской области, пункт 9 статьи 3 Федерального закона, в соответствии с которым были внесены в базовый Закон изменения, по существу, устанавливающие различные способы улучшения жилищных условий участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в зависимости от времени их принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, нарушает конституционный принцип равенства граждан перед законом. Кроме того, заявитель расценивает исключение для указанных граждан, вставших на учет после 1 января 2005 г., возможности получения государственного жилищного сертификата как существенное снижение уровня их социальной защиты, что, по его мнению, не соответствует Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Помимо этого, конституционность примененной нормы базового Закона просят проверить граждане Мягчило П.У., являющийся инвалидом вследствие чернобыльской катастрофы, и А.В. Жестиков, участник ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, которым на основании действующей редакции пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 базового Закона соответственно, местными органами власти было отказано в предоставлении государственного жилищного сертификата.
1. Статья 40 (часть 3) Конституции Российской Федерации устанавливает, что малоимущим и иным указанным законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных и других жилищных фондов в соответствии с установленными нормами.
Жилищное обеспечение граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь и другие заболевания, инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы, участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (далее – чернобыльцев) предполагало предоставление им ряда льгот в этой сфере, в том числе одноразовое бесплатное обеспечение благоустроенной жилой площадью в течение трех месяцев со дня подачи заявления независимо от времени постоянного проживания в данном населенном пункте при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий либо проживания в коммунальных квартирах, а также одноразовое бесплатное обеспечение дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты (пункт 3 части 1 статьи 14 базового Закона (в редакции Федерального закона от 24.11.1995 г. № 179-ФЗ).
В отношении участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС предоставление указанной льготы гарантировалось в первоочередном порядке без установления права на получение дополнительной жилой площади (пункт 3 части 1 статьи 15 базового Закона (в редакции Федерального закона от 24.11.1995 г. № 179-ФЗ).
Необходимо подчеркнуть, что эти права были предусмотрены тогда, когда действовало прежнее жилищное законодательство, которое на тот момент предусматривало порядка восемнадцати очередей лиц, которым предоставлялось жилое помещение во внеочередном или первоочередном порядке. То есть на самом деле уровень гарантий на тот момент являлся не более чем продекларированным.
