Банковское право России второй половины XIX – начала XX века

Первыми стали ссудо-сберегательные товарищества и кассы. В 1865 году в форме высочайше утвержденного положения Комитета министров был издан Устав Рождественского ссудного товарищества144, а в 1869 году145 после достаточно долгого согласования с министром финансов146 появилась Феллинская ссудо-сберегательная касса. Они были созданы несколькими жителями деревни и небольшого города и не претендовали на то, чтобы стать известнейшими игроками на рынке, но Комитет министров, дав разрешение на их открытие, выразил надежду на будущее широкое распространение «народных кредитных учреждений» и предоставил министру финансов утверждать их уставы без необходимости обращения к императору. Феллинская касса послужила примером в основном только для городов Прибалтики, а вот ссудо-сберегательные товарищества стали открываться по всей стране, используя Устав Рождественского товарищества в качестве образцового. Этот Устав брал за основу немецкий опыт и предусматривал, с одной стороны, принцип взаимности – заемщик был одновременно пайщиком (параграф 18), не слишком большое пространство охвата – волость (параграф 1), возможность приема небольших вкладов (параграф 14), самоуправление (параграф 30), что в принципе подходило крестьянам, но, с другой стороны, Устав говорил о крайне малом сроке возвращения ссуд – 6 месяцев (параграф 22), но, главное, о том, что пай должен был составлять 50 рублей (параграф 5), и потому даже постепенная выплата пая не делала такое учреждение безусловно привлекательным для всех крестьян, что предопределяло всесословную направленность кредита (параграф 2). Тем не менее число ссудо-сберегательных товариществ, созданных на подобных условиях, начало расти – они действительно требовались, а кроме того немаловажную роль в этом процессе сыграли ссуды от земств – и вскоре было решено составить типовой устав для них. В 1871 году министерство финансов утвердило четыре подобных устава, один из которых был подготовлен комиссией Московского общества сельского хозяйства, три остальных – самим министерством147, что показывало отсутствие изначально единого подхода к определению правовых основ кооперации. Окончательная версия типового устава пошла не на расширение (в сравнении с ранними версиями и с Уставом Рождественского товарищества) круга потенциальных клиентов, скорее наоборот – вводились новые различные материальные ограничения для товарищей, которые в конце концов предоставили доступ к подобной кредитной кооперации только зажиточным крестьянам и представителям более обеспеченных сословий. Последствием такого подхода стало то, что в 1870-ых – 1890-ых годах часть ссудо-сберегательных товариществ оказалась в состоянии застоя, исчерпав свой потенциал развития, часть – разорилась, будучи неграмотно управляемой и притом не имея возможности привлечь новых клиентов, еще часть же решила игнорировать правовые ограничения и действовала в обход закона.

В таких условиях в 1883 году Государственный совет принял решение учредить новую организационно-правовую форму – сельский банк148. Выпущенный в 1885 году нормальный устав сельских банков подразумевал, что они также будут основаны на взаимности кредита, но будут предоставлять его уже на сословном принципе – ссуды только крестьянам, с большим сроком возврата, с опорой на собственные органы управления, контролируемые крестьянским самоуправлением, но не связанные его произволом. Ст. 5 нормального устава позволяла сельским банкам размещать свободные средства в Государственном банке, а впоследствии это превратилось в обязательное требование149, создававшее относительные гарантии их устойчивости. Но как у ссудо-сберегательных товариществ, так и у сельских банков проявлялся недостаток – они не могли даже экономически заставить крестьян использовать средства на производительные цели, на капиталистическое обновление, и даже будучи организованы более или менее эффективно, сталкивались с существенным риском банкротства. Деятельность таких банков была также неоднозначной: с одной стороны, их было организовано достаточно много и работали они довольно долго, с другой – сельские банки не оставили долгосрочных результатов в деревне, не смогли стать устойчивым источником нужного крестьянству кредита. На это были и субъективные причины – отношение крестьян к их общественным учреждениям.

Оживление на рынок мелкого кредита принес 1895 год. 1 июня этого года Государственный совет принимает Положение об учреждениях мелкого кредита150 – первый единый закон о них. Оно узаконило кредитные товарищества – новую форму кооперации, в которой первоначальный капитал предоставлялся казной, Государственным банком и другими спонсорами, а не пайщиками, что наконец позволяло в полной мере воспользоваться частным кредитом сельским жителям, которые тем не менее для обеспечения возвращения ссуд связывались круговой порукой по обязательствам их кооператива (ст. 5). Список разрешенных операций учреждений мелкого кредита резко возрос и дополнился долгосрочными ссудами (до 5 лет), посредничеством при покупке необходимых для производства товаров и продаже готовых изделий, менее обременительной выдачей ссуд под залог, ипотечным кредитом (ст. 13), при этом они производились на основе четко закрепленного принципа наличия хозяйственных нужд (ст. 2). Взыскание невыплаченных ссуд могло широко производиться через государственные силовые органы (ст. 17). Земства после контрреформ получили надежду на более активную роль в сфере кредитования – они могли становиться спонсорами новых учреждений151. Было уделено отдельное внимание медленно развивающимся ссудо-сберегательным кассам, которые, тем не менее, в основном приравнивались к старым товариществам. Одновременно появлялся многосторонний контроль над учреждениями мелкого кредита: министр финансов мог запрашивать у них все сведения (ст. 24), назначать ревизии (ст. 25), запрещать ряд операций (ст. 26), министр внутренних дел и военный министр заведовали сельскими банками (ст. 23), Государственный банк осуществлял наблюдение за кредитными товариществами и назначал инспекторов кредитных товариществ (ст. 27), которые проводили ревизии и наблюдали за ходом дел (ст. 28) и даже могли временно отстранять руководство кооперативов (ст. 29). «Взамен» Госбанк предоставлял ссуды всем учреждениям мелкого кредита152.

Положение конкретизировалось в новых образцовых уставах, среди которых были уставы для старых учреждений мелкого кредита, в основном сохраняющие прежние нормы с изменениями, которое предполагало Положение 1895 года, но был и собственный устав для новых учреждений – кредитных товариществ, выпущенный в 1896 году. Он определял главную их черту: несмотря на то, что паев в них не было, принцип взаимности в видоизмененном виде был закреплен и здесь – товарищества предоставляли кредиты только своим членам в соответствии с их материальным благополучием, определяемым самими товарищами (ст. 36)153. С одной стороны, это не нарушало сложившихся традиций кредитной кооперации и позволяло быстрее включить новые товарищества в экономическую жизнь, с другой – это было рычагом контроля за распределением государственных ссуд между товарищами. Часто многие учреждения под контролем Государственного банка через такой внутренний механизм распределения ссуд эффективно использовали предоставляемые им государственные средства и, наладив работу, продолжали получать от Госбанка ссуды, становясь его некими постоянными «конторами» по предоставлению кредита крестьянам и другим нуждающимся трудящимся. Тем не менее кредитные товарищества не были неразрывно связаны с государством: они привлекали частные средства, строили деятельность на собственной инициативе и стратегии, расширяли сферу применения своих капиталов. Некоторые товарищества стремились тем самым вовсе освободиться от экономической опеки Госбанка. Количество кредитных товариществ резко увеличивалось, нередко они соединяли активных крестьян в эффективные кооперативы для определённого расширения хозяйства, но никуда не девались и проблемы их предшественников – злоупотребления руководства и непроизводительные цели использования ссуд.

Улучшение ситуации на рынке и желание дать ему новый толчок привели к изданию нового Положения об учреждениях мелкого кредита 7 июня 1904 года154. Немецкий и австрийский опыт в то время указывал законодателю, что кредитные кооперативы имеют еще очень большой потенциал для роста, складывалось впечатление, что под влиянием такой кооперации деревня готова начать перестройку своих хозяйств155.

В Положении 1904 года законодатель решил вернуться к проблеме с земствами, которые в эпоху реформ Александра II получили право создавать при себе кредитные учреждения, но при Александре III этого права окончательно лишились: не только из-за общего духа контрреформ, но и в связи с очень малым числом (можно сказать, даже отсутствием) успешных реализаций этого права. Новый закон наконец закрепил за земствами роль активного регулятора и инициатора действий в сфере мелкого кредита156: появлялись земские кассы – особые учреждения, которые могли открываться только при земствах, на усмотрение земств оставлялись многие вопросы организации и деятельности таких касс, ссудо-сберегательные товарищества и кассы, создаваемые с помощью земств, теперь могли учреждаться не с предварительного разрешения государства, а лишь с уведомлением его (ст. 24).

Положение и мнение Государственного совета, утвердившее его, предусматривали значительную реформу и существующих учреждений мелкого кредита. В первую очередь им предоставлялись налоговые льготы, облегченный порядок открытия без необходимости обращаться даже к министру финансов (ст. 23) и более доступная возможность (направлялись средства из других фондов, соответствующее право фиксировалось прямо и более или менее детально) получить свой капитал из казны (ст. 28). Далее ст. 10 позволяла кооперативам заниматься всеми видами кредитования под залог, в том числе не упоминаемым в Положении 1895 года ломбардным кредитом, ст. 12 отдельное внимание уделяла разрешаемым ссудам на приобретение инвентаря, ст. 14 говорила о предоставлении ссуд для посредничества между покупателем и продавцом без упоминания о необходимости получения специального разрешения, ст. 15 фиксировало право получения вкладов от неограниченного круга лиц. Ст. 16-17 повторяли общие требования о коммерческой тайне и запрете произвольной конфискации средств кредитных учреждений. Учреждения мелкого кредита переходили в новый статус, в который было заложено стремление к уравнению с «серьезными» игроками рынка – все конкретные права дополнялось в ст. 3 подчеркиваемым разрешением им совершать все те правовые действия (получать имущество и распоряжаться им, заключать сделки, обращаться в суд и нести ответственность перед ним), которые были дозволены и остальным юридическим лицам157.

Закрепление системы контроля за системой мелкого кредита было оборотной стороной всех предоставляемых преференций. Главным регулятором стало новое Управление по делам мелкого кредита при Государственном банке (ст. 32), местными регуляторами – губернские (областные) комитеты по делам мелкого кредита (ст. 44), составляемые главным образом местными властями, но при участии Госбанка (ст. 45). Управление занималось самым важным – принятием уставов учреждений мелкого кредита и изданием других правил для них, использованием предоставляемых казной средств на развитие соответствующей сферы и высшим надзором за ней (ст. 33) – назначением ревизий и рассмотрением жалоб на решения местных комитетов (ст. 37). Управляющий делами мелкого кредита назначался из членов Совета Госбанка, а само Управление комплектовалось согласно Уставу главного банка империи (ст. 39). Местные комитеты разрешали открывать конкретные учреждения, доводили до сведения Управления потребности своих мест (ст. 47) и могли назначать ревизии в те учреждения, которые кредитовало государство, а также в ссудо-сберегательные кассы (ст. 48). Были полномочия и у управляющих конторами и отделениями Государственного банка, в основном связанные с обеспечением предоставления учреждениям мелкого кредита ссуд Банка (ст. 53) и деятельности инспекторов – проверяющих (ст. 54). Как видно, Госбанк имел практически полный контроль над «микрокредитными организациями» своего времени158, что ныне и является причиной их расположения на третьем уровне банковской системы Империи.

За изданием Положения 1904 года последовал взрыв деятельности в области мелкого кредита. С этого момента постоянное увеличение числа учреждений, объема их операций, их активности и роли на рынке стало спутником экономической жизни России. Казалось, в империи наконец созрели все условия для расцвета кредитной кооперации. В свою очередь это не могло не вызвать энтузиазм у законодателя и новые изменения и дополнения в праве. В 1906 году принимается образцовый устав земских касс, утвердивший в их отношении более или менее полную свободу действий и ответственность земств – кассы в силу их общественного положения в скором времени превратятся в посредников между другими организациями малого кредита, но будут и те, кто решил опереться на собственную инициативу. В 1910 году закон позволяет государственным сберегательным кассам свободно выдавать ссуды учреждениям мелкого кредита, а в Управление вводит представителей от сберкасс159. В 1911 году министр финансов утверждает Устав Московского народного банка160, по ст. 1 которого Банк создавался для объединения сил и средств учреждений мелкого кредита в одну систему взаимопомощи. Он, следуя немецкому и австрийскому примеру, аккумулировал и распределял ресурсы между кооперативами и их союзами, чем немало служил делу их роста. Это было вполне логичным продолжением ст. 5 Положения, разрешавшей учреждениям мелкого кредита объединяться друг с другом.

Война не остановила рост «микрофинансовых организаций», а Московский народный банк не только смог сохранить свои позиции, но и стал фактически неоспоримым лидером – распределителем большой части средств на рынке. Однако кредитная кооперация всё же не могла уже в трудные военные годы развиваться так же быстро, как раньше. Да и правительство далеко не в первую очередь заботили учреждения мелкого кредита – ему в кредитной сфере нужно было развёрстывать нагрузку по финансированию военных расходов, а не обсуждать новые меры по стимулированию роста этих небольших организаций.

Глава 6. Заключительная

Итак, из всего сказанного можно сформулировать несколько выводов о том, каким было банковское законодательство Российской империи во второй половине XIX – начале XX века и как на него смотрят сегодня:

Банковское законодательство не было единым: не существовало одного общего закона, регулирующего всю эту сферу, и для каждого учреждения высочайше утверждались собственные уставы, а для их обособленных групп могли приниматься отдельные нормативные правовые акты на уровне Министерства финансов, никем не обобщаемые. Тем не менее первые шаги к созданию единого закона, можно сказать, были сделаны – в Своде законов ещё с первой половины XIX века находился Устав кредитный, систематизирующий и кодифицирующий множество непосредственно утверждённых императором актов.

В литературе нет единого мнения, что стоит называть самим словом «банк» применительно к законодательству того времени: современное российское право формулирует чёткие его признаки (принятие вкладов, выдача кредитов и ведение счетов), в Империи же такие банки, как, например, Крестьянский и Дворянский, не соответствовали им (уставы не упоминают об их правах в отношении вкладов и счетов), а сберкассы, напротив, не считаясь банками, в рамках своего устава во многом подходили под эти признаки. Явно использовался лишь термин «кредитное установление» как наименование видов всего, что соответствующе действует в регулируемой сфере. Нет единства и по вопросу о том, сколько и каких фундаментальных составных частей выделяет закон в банковской системе конца XIX – начала XX века (три уровня, два уровня, три звена) и кто принадлежит к каждой части.

Свод законов Российской империи вполне определённо делит все кредитные установления на государственные, общественные и частные. Многие учреждения, тем не менее, в литературе рассматривают без использования этой классификации в силу того, что очень часто они имеют свою специфику. Довольно распространённой является традиция так смотреть на учреждения мелкого кредита.

Государственный банк, созданный в 1860 году, прошёл в своём развитии два этапа, разделяемых в 1894 году принятием второго Устава. На протяжении этого времени Госбанк, с одной стороны, приобретал уставные полномочия и средства, соответствующие идеальной модели центрального банка – особенно это проявилось на втором этапе, когда новые законы дали ему возможность осуществлять эмиссию и серьёзно контролировать учреждения мелкого кредита и другие организации, но с другой стороны, он всё также оставался зависимой частью государственной машины, подчинённой её правилам и высшим должностным лицам, и этот принцип кочевал из первого Устава во второй и неизменно реализовывался на практике.

Крестьянский Поземельный и Государственный Дворянский земельный банки, организованные Положениями в 1880-ых годах и Уставами в 1890-ых, были необходимыми стране источниками сословного ипотечного кредита. Каждый из них играл «на своём поле» и был по-своему полезен, но, стоит отметить, что Крестьянский банк стал очень активным участником важнейшей государственной политики – по обеспечению землёй крестьян – и в трудные годы Первой революции и Столыпинской реформы, получая всё новые полномочия от законодателя, показал свою эффективность в решении этого общегосударственного вопроса, но всё же не такую, чтобы он был разрешён раз и навсегда.

Сберегательные кассы достигли в Империи своего расцвета именно в конце XIX – начале XX века. Уставы 1862 и 1895 годов и законы о различных видах сберкасс подняли их до уровня важнейших кредитных учреждений, на практике ставших общеизвестными и народно признанными.

Банковское законодательство Российской империи (в основном Свод законов) регулировало и некоторые не слишком известные сегодня государственные учреждения: Государственную комиссию по погашению долгов, ссудные казны, кассу городского и земского кредита. Законы скупо говорили об одном из главнейших регуляторов банковской системы – Особенной канцелярии по кредитной части.

Городские общественные банки, хотя в отношении них существовал некий законодательный хаос – нормы часто менялись и действовали в течение относительно недолгого времени, – смогли добиться больших успехов, будучи очень приемлемой для государства формой, обеспеченной городским самоуправлением и легко контролируемой. Правда, право контроля поначалу использовалось не слишком эффективно, что и привело впоследствии к разработке множества законодательный мер по предотвращению злоупотреблений.

В отношении сельских общественных банков, городских ломбардов, сословных общественных установлений общего значимого законодательства выработано не было. Деятельность их, особенно городских ломбардов, однако, была относительно успешной.

Отсутствие целостного единого законодательства больше всего ощущается в отношении частных установлений. Учреждения краткосрочного кредитования, ипотечные, акционерные, основанные на взаимности могли регулироваться отдельно, комбинированно и очень редко – все вместе, при этом основным способом установить для них правовую базу было высочайшее утверждение уставов для каждого конкретного лица с существованием образцовых уставов – общих для всех остальных, на которые надо было ориентироваться.

Акционерные коммерческие банки получили широкое распространение с 1860-ых – 1870-ых годов и главной заботой законодателя в последующем стало усиление контроля за ними. Несколько банковских крахов и кризис 1880-ых сделал эту задачу исполнимой без серьёзного сопротивления, и к началу XX века рынок стал достаточно устойчивым, а банкиры начали объединение с промышленными монополиями. Общества взаимного кредита, как и частные банки, нацеленные на краткосрочные операции, попав, как и те, под серьёзный контроль со стороны законодательства в конце XIX века, также пережили свой расцвет в начале века нового – их число тогда росло как будто в геометрической прогрессии, но мировая война не дала этому процессу пойти дальше.

Земский банк Херсонской губернии и Общество взаимного поземельного кредита смогли выделить для себя в законе общую совместную группу регулирования. Они предоставляли ипотечный кредит – необходимую в России на всём рассматриваемом периоде услугу, но так и не смогли завоевать достаточную популярность и стать родоначальниками новых банков и обществ. По-другому дела обстояли с городскими кредитными обществами и акционерными земельными банками: с самого начала став предметом пристального внимания законодателя (но на уровне того же сепаратного законодательства), они какое-то время успешно конкурировали с государством в области предоставления ипотеки. Но вот с потенциалом для роста у них к началу XX века начались трудности.

Частные ломбарды и банкирские заведения в законах Империи не получили существенного регулирования, но по совершенно разным причинам: первые были не слишком большими игроками на рынке и им было достаточно посвятить всего несколько норм, вторые же развернули борьбу против попытки принять в отношении них специальный закон и в принципе вышли победителями.

Учреждения мелкого кредита – ссудо-сберегательные товарищества и кассы, сельские банки, кредитные товарищества и земские кассы – регулировались особыми Положениями 1895 и 1904 годов и всей массой нормальных, образцовых и др. уставов. Они доносили недорогой кредит до крестьянства и остальных трудящихся, и постепенное снятие ограничений вызвало после 1904 года всплеск инициативы на местах. Будучи, как говорят сегодня, кредитными кооперативами, они компенсировали недостаток государственных усилий в обеспечении крестьянству краткосрочных ссуд на производительные цели.

Список использованных нормативных правовых актов

Федеральный закон от 02 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» // Справочная правовая система «Консультант Плюс». База данных «Законодательство».

Свод законов Российской империи / Неофициальное издание. Под ред. И. Д. Мордухай-Болтовского. СПб., 1912. Кн. 4. Т. XI, ч. II. Устав кредитный. URL: http://civil.consultant.ru/reprint/books/250/746.html

Высочайше утверждённый Устав Государственного Банка (именной указ, данный Сенату 31 мая 1860 года) // Полное собрание законов Российской империи, собрание второе. Т. XXXV, отделение первое. № 35847.

Высочайше утверждённый Устав Государственного Банка (мнение Государственного Совета, Высочайше утверждённое 6 июня 1894 года) // Полное собрание законов Российской империи, собрание третье. Т. XIV. № 10767.

Именной Высочайший указ, данный Министру Финансов (от 29 августа 1897 года) «Об установлении согласованного с Именным Высочайшим указом 3 января 1897 года твёрдого основания выпуска государственных кредитных билетов в обращение» // Полное собрание законов Российской империи, собрание третье. Т. XVII. № 14504.

Высочайше утверждённое Положение о Крестьянском Поземельном Банке (мнение Государственного Совета, Высочайше утверждённое 18 мая 1882 года) // Полное собрание законов Российской империи, собрание третье. Т. II, № 894.

Высочайше утверждённый Устав Крестьянского Поземельного Банка (мнение Государственного Совета, Высочайше утверждённое 27 ноября 1895 года) // Полное собрание законов Российской империи, собрание третье. Т. XV, № 12195.

Именной Высочайший Указ, данный Сенату (от 3 ноября 1905 года) «Об облегчении задачи Крестьянского Поземельного Банка по содействию к увеличению площади землевладения малоземельных крестьян» // Полное собрание законов Российской империи, собрание третье. Т. XXV, отделение первое, № 26873.

Высочайше утверждённое мнение Государственного Совета (от 26 апреля 1906 года) «О предоставлении Крестьянскому Поземельному Банку, при производстве операций по землям, заложенным в Государственном Дворянском Земельном и акционерных земельных Банках, принимать на себя долги означенным кредитным учреждениям» // Полное собрание законов Российской империи, собрание третье. Т. XXVI, отделение первое, № 27826.

Именной Высочайший указ, данный Сенату (от 27 августа 1906 года) «О предназначении казённых земель к продаже для расширения крестьянского землевладения» // Полное собрание законов Российской империи, собрание третье. Т. XXVI, отделение первое, № 28315.

Именной Высочайший указ, данный Сенату (от 14 октября 1906 года) «О понижении платежей заёмщиков Крестьянского Поземельного Банка» // Полное собрание законов Российской империи, собрание третье. Т. XXVI, отделение первое, № 28416.

Именной Высочайший указ, данный Сенату (от 15 ноября 1906 года) «О выдаче Крестьянским Поземельным Банком ссуд под залог надельных земель» // Полное собрание законов Российской империи, собрание третье. Т. XXVI, отделение первое, № 28547.