Банковское право России второй половины XIX – начала XX века

«Собратьями» больших акционерных коммерческих банков, нацеленными, в отличие от последних, как раз на обычных потребителей – небогатых клиентов, были общества взаимного кредита. Как и коммерческие банки, они создавались и управлялись множеством людей, имеющих свою долю в капиталах учреждения, и предоставляли краткосрочные ссуды всем сословиям под выгодный процент. Но общества взаимного кредита представляли собой товарищества, где конкретные совладельцы играли основополагающую роль: были одновременно и клиентами общества (одно время единственными), могли выходить и входить в него, при этом так или иначе меняя его капитал в соответствии с получаемыми и вносимыми средствами107. Первое такое общество появилось в 1862 году для помощи пострадавшим от пожара в Санкт-Петербурге торговцам108 – они объединялись в товарищество и помогали друг другу. Выгодность подобных учреждений и государственное покровительство привели к быстрому распространению обществ взаимного кредита по России и даже попыткам превратить их в условиях кризиса коммерческих банков в нечто большее, чем организацию взаимопомощи нуждающихся. Но этому не суждено было сбыться: с 1879 года министр финансов так принимал и изменял уставы обществ, чтобы они не могли выдавать большие кредиты и как можно меньше работали с клиентами, не являвшимися их членами. Ещё до этого закон 1872 года применял многие из вводимых им ограничений (например, существование образцовых уставов, уменьшение возможностей по работе с ценными бумагами, запрещение покупки недвижимого имущества не для собственных нужд) и к обществам взаимного кредита, введя для них одновременно и специфические условия, в том числе определённое ограничение расслоения его участников: взнос одного из них и выдаваемый ему кредит теперь не мог превышать взнос и кредит любого другого больше чем в 50 раз. К 1870-ым годам сформировалась устойчивая модель общества, функционировавшая в конечном счёте до 1917 года: по образцовым уставам, например, по уставу Новочеркасского общества взаимного кредита109, учреждение создавалось по воле не менее 50 человек (параграф 7), обладающих имущественной благонадёжностью или предоставляющих надлежащее обеспечение кредиту, получаемому при вхождении в него (параграф 10), каждый участник просил общество предоставить ему определённый кредит и в качестве вступительного взноса должен был заплатить 10% этого кредита (параграф 3), желающий выйти мог получить обратно внесённые 10% и часть полученной обществом прибыли за вычетом убытков (параграф 14), общество занималось теми же операциями, что и коммерческий банк, но в значительно меньшем масштабе и с разграничением услуг на оказываемые только участникам и предлагаемые всем желающим (параграф 15). В 1880-ых годах в связи с закреплением положения дел на рынке частного краткосрочного кредита была реализована лишь одна мера: как обществам взаимного кредита, так и акционерным коммерческим банкам предоставили права закладывать110 ценные бумаги в других кредитных учреждениях как дополнительный источник дохода. Тем не менее при сохранении установленных принципов функционирования в конце XIX – начале XX века в условиях ускоряющегося развития экономики к обществам возникает новый интерес, небогатые предприниматели разворачивают активную деятельность и всё охотнее объединяются и кредитуют друг друга, что в конце концов приводит к бурному росту числа обществ взаимного кредита, превосходящему, как и в случае с коммерческими банками, рост 1860-ых – 1870-ых годов. К 1909 году их становится так много, что они решают объединиться в Центральный банк обществ взаимного кредита111 – своеобразное общество для обществ, благодаря своей поддержке ещё больше увеличившее их число. Только Первая мировая война привела к спаду в учредительстве, не сделав, однако, общества невостребованными или бесполезными: они продолжали активные операции вплоть до 1917 года.

В противовес установлениям краткосрочного кредита в Российской империи существовали частные учреждения кредита долгосрочного – ипотечного. С определённого времени оказываясь во взаимодействии с государственными ипотечными банками (Крестьянским и Дворянским), частные установления не имели одной организационно-правовой формы, фактически будучи представленными банками и обществами поземельного кредита, основанными на круговом ручательстве заёмщиков, акционерными земельными банками и городскими кредитными обществами.

Банки и общества с круговым ручательством заёмщиков – объединением сил и ресурсов получателей ссуд и совладельцев учреждений в одном лице – были переходными институтами, возникшими в 1860-ых годах и во многом напоминавшими общества взаимного кредита. Начавшаяся в это время дискуссия о создании новых ипотечных установлений, которые смогли бы так же обеспечивать нужды дворянства, как упразднённые в ходе реформы старые учреждения, не привела к появлению в те годы новых непосредственно государственных организаций, специализирующихся на долгосрочных ссудах, – реформаторы больше не видели в них пользы и к тому же были заняты проведением других важнейших преобразований в обществе112. Они давали понять, что хотели бы видеть частный сектор в сфере ипотечного кредитования. Однако специально созданная для разрешения вопроса комиссия, предложившая учредить частные земские банки, не нашла поддержки в обществе и была распущена, так и не проведя закон о земских банках через Госсовет. Имея острую необходимость в долгосрочном кредите, дворянам пришлось самим начать разрабатывать проекты уставов частных установлений: сначала хотели создать Поземельный банк для всей страны и всех сословий, затем предлагали устроить Литовское земельное кредитное общество для работы только в определённом регионе, потом снова предложили общеимперское учреждение – Товарищество поземельного банка113. И в том, и в другом, и в третьем случае проекты не были одобрены рядом самих помещиков – основных потенциальных клиентов. Они отрицательно смотрели на попытку отдать то, что раньше было государственным, в руки частных дельцов, перейти от в определённой степени феодального охранения государством их интересов посредством недорогого кредита к буржуазным законам рынка, где им уже не будет «поблажек». Но после довольно долгой жизни страны без существенного ипотечного кредита появилась благоприятная обстановка даже для создания частного кредитного учреждения – в 1864 году был высочайше утверждён устав Земского банка Херсонской губернии114. Он стал первым и, в конечном счёте, единственным известным успешным банком, основанным на круговом ручательстве заёмщиков. Его создавали объединившиеся помещики, закладывавшие банку свои имения, получавшие под них долгосрочные ссуды и отвечавшие своей землёй по всем обязательствам банка (параграфы 2-4, 22). Выдача ссуд в конце концов становилась возможной за счёт стартового капитала, полученного в том числе от правительства, продажи на рынке собственных ценных бумаг (гл. 5) и получения банком процентов по ссудам и возвращения самих ссуд (параграф 23). Несмотря на такой, казалось бы, не слишком обычный для новых капиталистических условий способ ипотечного кредитования, он оказался эффективен – Земский банк Херсонской губернии осуществлял достаточно активную деятельность и был рентабелен, просуществовав вплоть до 1917 года, а его устав стал единственным образцом для всех новых банков этого вида по закону 1872 года. Единственное же общество с круговым ручательством заёмщиков – Общество взаимного поземельного кредита – было учреждено высочайше утверждённым уставом в 1866 году115. Общество в какой-то мере было наследницей всех ранее предлагаемых и отвергнутых проектов – его учредителями выступили их многие авторы. Оно предполагало внесение паев – денежных сумм, вкладывавшихся в капитал Общества (параграф 2), которые по мере получения прибыли постепенно возвращались владельцам (параграф 7), выпускало собственные ценные бумаги (гл. 5), но в первую очередь было направлено на приём в залог достаточно дорогих имений и выдачу долгосрочных и дополнительных краткосрочных ссуд (гл. 3). Заёмщики в основном становились участниками Общества, однако среди последних были многие пайщики и владельцы ценных бумаг (параграф 29) – Общество строилось не только на принципе кругового ручательства берущих ссуды. Ещё одной его особенностью было преимущественное использование в расчётах звонкой монеты, а не кредитных билетов – бумажных рублей (параграфы 4, 95), что, с одной стороны, позволяло распространять его ценные бумаги не только в России, но и заграницей, для чего они ещё и были связаны не только с рублём, но и с иностранными валютами116, и одновременно давало их русским держателям более устойчивую прибыль, привлекая к «золотому банку» всё больше внимания. С другой же стороны, Общество и его заёмщики не могли отказаться от работы с кредитными билетами – они находились в России и пользовались её валютой – и потому с падением курса бумажных денег в результате новой войны с Турцией 1877-1878 гг., когда правительство было вынуждено допечатывать их в большом количестве, заёмщикам стало сложно выплачивать звонкой монетой свои кредиты, а Обществу – рассчитываться со своими кредиторами – обладателями ценных бумаг. С этого момента Общество взаимного поземельного кредита, уже превратившееся чуть ли не в общеимперское учреждение – имевшее множество подразделений по всей стране и многих участников из самых разных губерний, всё чаще стало прибегать к государственной поддержке и к 1890 году смогло существовать только в качестве уже не частной, а скорее государственной «благотворительной организации» для дворян-участников, что предопределило его присоединение к Дворянскому банку.

Альтернативу банкам и обществу поземельного кредита с круговым ручательством составили городские кредитные общества. Они возникли из той же необходимости новых учреждений ипотечного кредитования в 1860-ых годах, но, благодаря заранее ограниченной сфере деятельности и наличию общественной поддержки, они не стали чем-то переходным и смогли более или менее утвердиться на рынке. Первым городским кредитным обществом стало Санкт-Петербургское117, появившееся из хаоса на банковском рынке в 1861 году после Высочайшего утверждения его устава118. Ставший образцовым после закона 1872 года, этот устав отражал основные принципы организации первых таких обществ: они учреждались органами местного самоуправления (параграф 1), городскими думами, которые одалживали им первоначальный капитал (параграф 3) и организовывали работу первых органов управления (примечание к параграфу 63), участниками же в них были владельцы городской недвижимости, закладывающие её, несущие ей ответственность по всем обязательствам обществ (параграф 2) и получающие под неё необходимые им долгосрочные ссуды (гл. 2). Выплаты участников по ссудам и выпуск ценных бумаг (гл. 3) были основными источниками средств обществ. Предвосхитив особенности будущих Херсонского земского банка и Общества взаимного поземельного кредита, с самого начала они привлекли к себе много внимания со стороны городских домохозяев119: среди них было много дворян, всё ещё остававшихся без так им нужного недорогого ипотечного кредита, были и коммерсанты, желающие вложиться в новую недвижимость. Это привело к тому, что городские кредитные общества, заняв собственное положение на рынке, постепенно распространились по европейской территории России, медленно, но развиваясь вместе с ростом городов и их населением, что давало оправдавшуюся надежду на их долгосрочный потенциал. К концу XIX – началу XX века с ними произошло две существенные метаморфозы: вместо общественно-частного характера учреждения всё больше распространился просто частный – общества открывались не городскими думами, а самими участниками, и со временем они стали кредитовать не только свой город, но и всю губернию, к которому он принадлежал, выделились и особые губернские кредитные общества, которые, однако, не получили столь же широкого распространения. Разрешение привлекать новых заёмщиков из других городов в пределах одной губернии (и даже, но в исключительном порядке, в других губерниях) стало одной из единственных мер в отношении городских кредитных обществ, зафиксированных единым законодательством – мнением Госсовета в 1900 году120. Закон 1902 года ввёл ещё одно, но последнее единое существенное правило: дополнительные капиталы обществ, свободные от оборота, теперь должны были вкладываться в государственные ценные бумаги и помещаться в Госбанк.

Малая распространённость банков и обществ поземельного кредита с ручательством и ограниченная сфера деятельности городских кредитных обществ после стабилизации положения на рынке ипотечного кредитования открыли путь третьей силе, в которой многие, в том числе и правительство, видели главных будущих игроков рынка, – акционерным земельным банкам. Первым стал Харьковский земельный банк, устав которого, по закону 1872 года ставший образцовым, был утверждён в 1871 году121. По этому уставу, банк не был основан на принципе взаимности кредита или круговом ручательстве – всё решали акции и акционеры (параграфы 2-3), «существующие» отдельно от клиентов-заёмщиков. Банк мог действовать только в нескольких, зафиксированных в уставе губерниях (параграф 1), но зато наиболее нуждающихся в ипотечном кредите. Будучи не таким большим, как Общество взаимного поземельного кредита, и не таким маленьким, как городское кредитное общество, он выдавал средних размеров долгосрочные и иногда краткосрочные (но не те и другие под один и тот же залог) ссуды (параграфы 12-13) под залог земель и городской недвижимости (параграф 32) с уплатой довольно серьёзных процентов (параграф 34), без которых, тем не менее, не было бы достаточно больших выплат по ценным бумагам банка (параграф 56). Акционерные земельные банки, ставшие наиболее похожими на современные ипотечные учреждения, поставили на поток всё же необычную ныне выдачу ссуд не наличными деньгами, а ценными бумагами (параграф 33): заёмщик должен был сам их продавать, иногда даже прибегая к отдельным спонсорам, скупавшим такие бумаги. Устав ограничивал выдачу ценных бумаг суммой всех выданных клиентам ссуд и устанавливал правило: эти обязательства не могли превышать десятикратных капиталов банка (параграф 52). При этом одна двадцатая от цены всех ценных бумаг должна была вкладываться им в государственные бумаги (примечание к параграфу 52). Такая сбалансированная модель привела к резкому росту в 1870-ых годах числа земельных банков, который, тем не менее, в скором времени прекратился: сдерживая конкуренцию, государство часто закрепляло регионы за конкретными банками, дополняя это в законе 1872 года запретом на функционирование в одной губернии более двух таких банков. К тому же, в это время банки покрыли практически всю территорию европейской России, кроме так или иначе пользующихся автономией регионов. Лишь один банк в те годы смог развернуть достаточно активную деятельность наряду с уже существующими акционерными учреждениями – это был созданный в 1873 году122 Центральный банк русского поземельного кредита. Он был нацелен на соединение сил других земельных банков, желающих выйти на международный рынок. Этого добивались по примеру Общества взаимного поземельного кредита выпуском ценных бумаг, основанных на звонкой монете (параграф 13). Центральный банк, получивший, несмотря на отсутствие непосредственной конкурентной опасности для земельных банков, далеко не полную их поддержку, столкнулся в 1877-1878 годах с теми же трудностями, что и Общество, – падением курса бумажных денег. Далее он вёл себя практически так же, как и Общество, – просил помощи от государства и существовал только благодаря государственной поддержке до тех же 1890-ых – до 1894 года.

Что же касается обычных акционерных земельных банков, то сформировавшиеся в 1870-ых годах учреждения в основном дожили до самого 1917 года. Единое законодательство, регулирующее отдельные аспекты их работы, за это время существенно расширило их права, так или иначе предоставив их, впрочем, и остальным ипотечным учреждениям: в 1877 году123 им было позволено требовать возмещения от залогодателя, нанёсшего вред залогу, в 1879 году124 – выпускать ценные бумаги с не такой большой доходностью, в 1881 году125 – по соглашению с министром финансов выдавать краткосрочные ссуды под уже заложенные имения, в 1890 году126 – осуществлять перезаклад имений, ранее заложенных в Обществе взаимного поземельного кредита, в 1897 году127 – выдавать ссуды под залог городских имуществ, находящихся в потомственном бессрочном пользовании и распоряжении заёмщика. При этом закон имел тенденцию к всё большему подчинению банков контролю правительства: в 1882 году128 министру было дано право останавливать выпуск их ценных бумаг, когда возникали опасения, что это приведёт к уменьшению их устойчивости, и отдельным правом требовать, чтобы банковские бумаги продавались выше нарицательной цены, а надбавка вкладывалась в государственные ценные бумаги и хранилась в качестве особого резервного фонда в Госбанке, с 1901 года129 министр финансов смог вводить в банки своих уполномоченных, наделённых широкими правами по блокированию действий банковского руководства. Последним нормативным правовым актом, вводящим существенные изменения в положение акционерных земельных банков, стал закон 1902 года. Он также имел ограничительный характер: министр финансов смог практически произвольно назначать ревизии, в условиях конкуренции между банками и городскими кредитными обществами за рынок городской недвижимости было введено правило: ссуды под неё не должны были превышать одной трети от всех непогашенных ссуд в банке, земельные банки смогли размещать свои средства в частных и общественных кредитных установлениях, только если в каждом из них будет находиться не более одной десятой капиталов банков и всё внесённое не будет составлять более одной десятой капиталов учреждения-получателя. В конце XIX – начале XX века акционерные земельные банки, успев поучаствовать в операциях Крестьянского банка и освоении новых территорий империи, стали очень активно сближаться с акционерными коммерческими, образуя неформальные группы кредитных учреждений, возглавляемые именитыми банкирскими домами и предполагающие участие одних установлений в делах других – последнее ограничение закона 1902 года могло быть вызвано именно этим. Так как земельных банков было фиксированные число, то финансовые группы довольно быстро распределяли их между собой, с одной стороны, гарантируя их устойчивость – то, что и было нужно государству в этой сфере, с другой – превращая свой сегмент рынка в олигополию и всё больше отдаляясь от обычного потребителя.

Но помимо отдельных учреждений краткосрочного и долгосрочного кредита в Российской империи существовали ещё и особые частные установления. Одни из них – частные ломбарды, завершающие совместно с ссудными казнами и городскими ломбардами «ломбардную систему» империи, начали законодательную историю своего регулирования с 1870-ых годов, когда были утверждены первые их уставы, но только к 1893 году было окончательно оформлено их положение как учреждений, в которые можно закладывать практически все движимые имущества, за исключением ценных бумаг130, и которые имеют ряд связанных с этим прав – продажи залога, взимания процентов, платы за хранение, осуществления перезалога. Единого законодательства о них практически не существовало, лишь одна существенная норма была зафиксирована в нём в 1888 году131: ломбардам по решению министра финансов позволялось работать и в тех местах, которые не были за ними закреплены их уставами. Частных ломбардов в конце концов открылось не так много – инициативу перехватывали городские, но это и гарантировало частным предпринимателям достаточно высокие прибыли.

Особняком стояли другие – банкирские заведения, за правовую регламентацию которых с конца 1880-ых годов и вплоть до Первой мировой войны развернулась настоящая борьба между банкирами и правительством132. Министерство финансов после нескольких громких банкротств банкирских заведений в 1889 году заявило, что те должны быть ограничены в своей деятельности, так как, не подпадая под требования к коммерческим банкам, они занимаются в принципе теми же операциями и при этом совершенно безнаказанно проворачивают очень рискованные или вовсе запрещённые законом сделки с ценными бумагами. Однако Государственный совет с учётом открытого недовольства многих крупных держателей банкирских заведений предполагающимся уравнением их с другими кредитными установлениями жёсткой регламентацией в конечном счёте ввёл лишь право министра финансов в каждом конкретном случае запрещать им осуществление определённых действий и изменил гражданское законодательство для предотвращения распространённых махинаций с ценными бумагами133. При этом новое право министру финансов практически не получилось использовать. Только в 1890-ых годах в ходе реформ С. Ю. Витте правительство смогло установить более серьёзный контроль над банкирскими заведениями: закон 1894 года134 предписывал их учредителям сообщать о всех предполагаемых операциях заведения местным органам управления и предоставлял министру финансов права требовать разъяснений у банкиров и назначать после этого уполномоченных в их фирмы дополнительно к возможности запрещать им определённые действия, а уже закон 1895 года135 позволял министру фактически назначать ревизии без предварительного требования объяснений и окончательно выделил меняльные лавки в качестве самостоятельного субъекта регулирования – им в определённой степени была запрещена спекуляция с валютой в связи с проводимой денежной реформой. Но дальше ни сил, ни интереса регулировать эту область у правительства не было. Вернулись к вопросу в 1907 году после очередной волны банкротств. Был создан проект реформы, предполагавший публичность деятельности банкирских заведений, в том числе объявление ими своих первоначальных капиталов, устанавливались требования к размеру и порядку изменения последних, фиксировались дозволенные фирмам операции – была сделана попытка как можно более полно регламентировать их статус. Но банкиры высказались резко против проекта, заявив, что он приведёт лишь к переходу клиентов от них к ростовщикам. Новый проект 1914 года встретил резкую критику на этот раз Совета съездов представителей промышленности и торговли, не позволившего сделать этот унизительный, по их мнению, документ законом. Все попытки, сделанные в новом проекте, заставить владельцев банкирских заведений публиковать открытые отчёты, проходить регистрацию в министерстве финансов, вносить государству залог, нести ответственность за «дружеские» операции, следовать при осуществлении услуг чётким инструкциям так и не увенчались успехом.

Глава 5. Учреждения мелкого кредита

Учреждения мелкого кредита – особая группа установлений, которая в литературе часто рассматривается отдельно ото всех остальных136. В законодательстве того времени такое обособление имеет основу: помимо того, что эти учреждения регулировались отдельными законами и на основе них получали свой своеобразный правовой статус, Устав кредитный, разделяя все установления на государственные, общественные и частные, упоминал об учреждениях мелкого кредита как бы отдельно, дополнительно. Он хотя и причислял часть их (сельские банки) к общественным кредитным установлениям, а часть (кредитные товарищества и ссудо-сберегательные товарищества и кассы) – к частным137, обязательное упоминание при этом о том, что и те, и другие являются учреждениями мелкого кредита, и расположение касающихся их норм (отдельная глава в разделе об общественных и частных установлениях, которой не имели ни одни другие учреждения)138 позволяет сегодня говорить о них как об отдельном предмете регулирования законодателя.

Есть ещё одна причина так выделять эти учреждения. Как говорилось ранее, сегодня ведётся дискуссия по поводу банковской системы Российской империи. Будучи часто единодушны в отношении верхнего – первого уровня, исследовали по-разному смотрят на остальные: говорят, что имелся ещё только один нижний уровень, на котором находились все кредитных учреждения, кроме Госбанка139, отказываются от понятия «уровень» применительно к данному периоду времени и называют банковскую систему Империи трёхзвенной, где первое звено – Государственный банк, второе – коммерческие банки, третье – остальные учреждения140 или упоминают о трёхуровневой системе, помещая на третий уровень учреждения мелкого кредита, на первый – Госбанк, а на второй – остальные141. Уровни в теории, можно сказать, фундаментально определяют совокупность возможностей и отношения подчинённости, и потому последняя точка зрения тем более делает необходимым отдельный разговор о мелком кредите.

Учреждения мелкого кредита всю свою историю были связаны с крестьянством, его состоянием и потребностями, хотя чисто сословными не были. На протяжении нескольких десятилетий второй половины XIX века правительство отказывалось от учреждения специализированного органа по выдаче ссуд крестьянам – это вольно или невольно стимулировало развитие мелкого кредита142. Учреждения, специализирующиеся на его предоставлении, – вспомогательные и сберегательные кассы – возникли еще до банковских реформ конца 1850-ых – начала 1860-ых годов, но государство знало, что они были малоэффективны и с задачей обеспечения недорогого и доступного кредита не справлялись, так как всеми делами в них управляла местная администрация, нередко злоупотреблявшая своим положением, а установленное в них число необходимых для получения ссуды поручителей подчас было очень сложно собрать143. Настоятельно требовалось появление альтернатив.