Банковское право России второй половины XIX – начала XX века

27 ноября 1895 года вновь в форме мнения Государственного совета был утверждён Устав Крестьянского Поземельного банка51. Он получил возможность приобретать земли у помещиков от своего имени и перепродавать их крестьянам, перестав быть пассивным посредником заключаемых сделок. Ст. 43 Устава позволяла Банку выдавать ссуды и в случаях, когда крестьяне покупали землю в кредит без его посредничества, тем самым облегчая их положение, а ст. 54-55 предполагали, что он будет вникать в подробности сделок, чтобы обеспечивать ссуды именно нуждающимся и на приемлемых для тех условиях. Выгодность кредита возрастала. Дав толчок к росту крестьянского землевладения52, принятие Устава само по себе не стало отправной точкой нового этапа развития Банка – важнейшую роль сыграло законодательство времён Первой русской революции и аграрной реформы П. А. Столыпина. 3 ноября 1905 года был издан указ «Об облегчении задачи Крестьянского Поземельного банка по содействию к увеличению площади землевладения малоземельных крестьян»53. Он позволял банку выдавать таким крестьянам ссуды в размере полной стоимости земли и без ограничений скупать необходимые им земли. 26 апреля 1906 года последовало Высочайше утверждённое мнение Государственного совета, позволившее Крестьянскому банку получать заложенные в других банках имения в обмен на выплату долгов по ним54, 12 августа было объявлено о продаже через Банк части удельных, 27 августа – части казённых земель нуждающимся крестьянам55, 14 октября (что стало практиковаться и позднее) указом были понижены платежи заёмщиков банка и проценты по кредитам56, а 15 ноября ещё одним указом ему было разрешено выдавать ссуды под надельные земли (полученные в ходе выкупной операции), чтобы полученные средства могли использовать крестьяне-переселенцы, крестьяне, желающие получить землю в индивидуальную собственность (отруб, хутор и др.), и заёмщики, которые не покрыли предыдущей ссудой Банка цены покупаемых земель57. К 1908 году он окончательно стал инструментом реализации аграрной реформы: сначала внутренние инструкции, а с 27 июня положение Совета министров ориентировали его в основном на работе с индивидуальными крестьянскими хозяйствами, коллективные заёмщики получали меньше преференций, ссуды давалась им очень ограниченно58. Успешно поучаствовав в проведении этой реформы59 и став, благодаря ей, чуть ли не главным распорядителем земли сельскохозяйственного назначения в империи, Крестьянский банк смог стать более или менее привлекательным учреждением земельного кредита, постепенно свернувшим, однако, свою постоянную активную деятельность с началом Первой мировой войны и вплоть до 1917 года так её и не возобновившим.

Кроме крестьянства, о своей потребности в долгосрочном кредите после реформ 1860-ых годов заявило и дворянство: ликвидация старого Заёмного банка и иных государственных кредитных учреждений, ориентированных на «благородное сословие» и выдававших ему долгосрочные ссуды, требовали, по его мнению, создания и новых установлений. Но, как и в случае с банком для крестьян, лишь в 1880-ых годах правительство смогло создать устойчивое кредитное учреждение для дворян: 3 июня 1885 года в форме мнения Государственного совета было утверждено Положение о Государственном Дворянском Земельном банке60. В Положении фиксировалось предоставление широких преимуществ клиентам61: по ст. 45 ценные бумаги нового Банка обеспечивались всем авторитетом ресурсов государства, ст. 46 максимально расширяло сферу возможного использования получаемых его заёмщиками бумаг, ст. 33-35 предполагали достаточно тщательное определение возможной к выдаче помещику ссуде с относительно льготными условиями. Одновременно Банк был жёстко сословным: ст. 1 определяла, что заёмщиками могут быть только потомственные дворяне, а ст. 25 требовала, если заложенное имение переходило к недворянину, от нового должника досрочно погасить кредит. Хотя Положение применяло к клиентам-помещикам и стандартные правила по достаточному обеспечению долгов и их своевременному возвращению, на деле правительство нивелировало ограничения: практиковались постоянные отсрочки, проценты по кредитам снижались, невыплаченные долги оставляли без принудительного взыскания62. К тому же на протяжении 1880-ых – 1890-ых годов Дворянский и Крестьянский банки были соединены единым управлением, что позволяло одному использовать ресурсы другого. Но Банк не смог извлечь из этого выгоду – он всё чаще действовал во вред своим собственным коммерческим интересам63, будучи лишь послушным проводником политики государства. И хотя в 1890 году произошло реформирование законодательства о нём – был принят его Устав64 – существенных изменений в правовом положении банка на протяжении конца XIX – начала XX века не произошло: только облегчались условия дачи и возвращения ссуд, списывались долги65.

Параграф 3. Сберегательные кассы

Сберегательные кассы, в первой половине XIX века на частных примерах показавшие свою пользу (в том числе, как подчёркивало правительство, в нравственно-психологическом смысле – культивировании привычки «сберегать») и воссозданные на государственном уровне в 1842 году для приёма небольших вкладов и выплаты по ним более-менее достойных процентов, также подверглись в 1860-ых годах реформированию, которое было необходимо тем более, что кассы к этому времени ощутили свою неконкурентоспособность и так и не нашли своего верного клиента: всё «оттягивали» другие установления, перед которыми они не имели существенных льгот66. Высочайше утверждённым мнением Государственного совета 16 октября 1862 года был принят Устав о городских сберегательных кассах67. Ввиду упразднения старых кредитных учреждений, при которых раньше открывались сберкассы, Устав определил новый порядок их открытия, при этом по ст. 3 его могли инициировать органы местного самоуправления: общественность должна была привлекаться к этому процессу на основополагающих началах. Разовое внесение средств теперь разрешалось по ст. 9 максимально в 25 рублей, а общая сумма вклада по ст. 21 могла достигать 1 тыс. рублей: это давало всё меньше оснований, как прежде, считать сберкассы «благотворительными учреждениями»68. Ст. 2 устанавливала их подведомственными Госбанку, по ст. 24-29 Банк и его конторы контролировали их деятельность, получали от них и предоставляли им средства, а ст. 22 позволяла их клиентам через сберкассы пользоваться услугами самого Государственного банка – последний теперь обеспечивал надёжность первых. Тем не менее сберегательные кассы оставались именно городскими, малодоступными крестьянам, их количественное и качественное развитие шло крайне медленно69. Это побуждало правительство к новым активным действиям.

Мнение Государственного совета от 26 июня 1889 года утвердило Временные правила о почтово-телеграфных сберегательных кассах70: на основе опыта европейских стран учреждались новые специализированные сберкассы, а кроме того, по ст. 3 вводились сберегательные марки, удостоверявшие внесение вклада и вскоре получившие широкое распространение. Одновременно учреждались фабрично-заводские кассы71, а в 1893 году сберкассы начали открываться и при таможнях72. Благодаря довольно чуткому реагированию на возникающие у новых учреждений проблемы и быстрый ответ на них, государство добилось того, что протяжении 1880-ых – 1890-ых годов развитие касс всё ускорялось (только фабрично-заводские ушли в стагнацию, но о них и не так рьяно заботились), они начали приносить казне всё более ощутимый доход: их число и сумма привлечённых вкладов за это время увеличились каждая практически в 40 раз. Возник даже вопрос о том, куда направлять свободные средства сберкасс – он был решён в 1893 году посредством государственного займа, в результате чего казначейство получило от касс 72 млн рублей73. Этих успехов было достаточно для нового всплеска мер законодательной регламентации: мнение Госсовета от 1 июня 1895 года утвердило новый Устав – Устав государственных сберегательных касс74. Получив официальное название государственных (как говорило Министерство финансов, общественная инициатива за эти годы проявила себя крайне мало), сберкассы по ст. 2 принимали вклады под ответственность правительства, ст. 10 же чётко прописывала обязанность государства возмещать их убытки, тем самым привлекая гарантиями ещё больше клиентов. Ст. 5 обеспечивала последним коммерческую тайну, ст. 34 – преференции для коллективных вкладчиков сберкасс, ст. 46 – самостоятельный контроль кассы над купленными их клиентами ценными бумагами, ст. 53 – произведение операций Госбанка самими сберкассами. После принятия нового Устава правительство пошло на открытие и множества новых видов специализированных сберкасс: школьных, станционных, флотских, волостных. Последние были направлены на приём вкладов крестьян и жителей малозаселённых районов75. Сеть сберкасс стала обширной и разветвлённой, ещё раз кратно увеличив число накоплений в них. Тем не менее открытие очередных сберегательных заведений больше не регулировалось правовыми нормами, что вело к административному произволу, например, по отношению к вкладчикам волостных сберегательных касс76.

В таком состоянии государственные сберкассы встретили начало XX века, которое стало временем и кризиса, и укрепления их позиций. Войны и социальные потрясения вели к оттоку капиталов и обращения части вкладов на государственные нужды. Вместе с тем сберегательные кассы всё больше превращались в универсальные кредитные учреждения: по распоряжению правительства, они начали заниматься страхованием клиентов, кредитованием других организаций банковской сферы, выдачей кредитов под ценные бумаги, наконец, было снято ограничение на максимальную сумму вклада77. Так кассы становились чуть ли не банками европейского образца. Ещё важнее был другой факт: первоначально не достигшие полного признания рабочих и крестьян, сберкассы к 1917 году заслужили у народа известный авторитет, став, пожалуй, самыми близкими к нему государственными кредитными учреждениями, не вызывающими большой антипатии или безразличия.

Параграф 4. Особые государственные кредитные установления

Устав кредитный безусловно относил к государственным кредитным установлениям империи два особых института: Государственную комиссию по погашению долгов и ссудные казны. Составители неофициальных изданий Устава дополняли его также упоминанием про ещё одно учреждение – кассу городского и земского кредита. Особняком стояла и Особенная канцелярия по кредитной части.

Государственная комиссия по погашению долгов была создана в начале XIX века для обслуживания и учёта государственного долга страны, выпуска новых займов78. Госбанк с 1860-ых годов фактически оттягивал к себе многие полномочия Комиссии, оставляя за ней лишь учётные и технические функции, но в условиях такого совпадения компетенций и недостаточной специализированности и самостоятельности Банка правительство решило перераспределить то, чем занимается и современный Центральный банк, вновь в ведение Комиссии. Она, по Своду законов, стала обслуживать весь госдолг, кроме некоторых его составных частей – например, краткосрочных займов, которыми занимался Государственный банк. Тем не менее Комиссия теперь играет небольшую роль в финансовой сфере. Симптоматично, что конверсия займов при С. Ю. Витте проводится уже с практической опорой на Госбанк, сберегательные кассы и даже частные банки79.

Созданные ещё в конце XVIII века ссудные казны ко второй половине XIX века были представлены двумя учреждениями в Санкт-Петербурге и Москве, находящимися в ведении министра финансов и контролируемыми Госбанком80. Согласно ст. 20, 23 и 35 Положения о ссудных казнах, они выдавали ссуды на год под залог драгоценных металлов, вещей из них, драгоценных камней, по сути и по альтернативному официальному названию являясь государственными ломбардами. Не избавив страну, как задумывалось изначально, от «ростовщического произвола», ссудные казны и в начале XX века продолжали предоставлять свои кредиты тем, кто в них нуждался и обладал необходимыми вещами.

Касса городского и земского кредита, созданная законом от 26 июня 1912 года81, кредитовала органы местного самоуправления в городах и земства: их деятельность постоянно требовала капиталовложений и к началу XX века без специализированного кредитного учреждения было не обойтись. Предоставляя достаточно дорогой кредит, Касса с началом Первой мировой войны уже не могла оказывать существенную помощь местному самоуправлению.

Свод законов в одном месте упоминал ещё одно очень важное учреждение – Особенную канцелярию по кредитной части, однако банковское законодательство Империи какими-либо существенными нормами это упоминание не дополняло. Несмотря на такое внешнее безразличие, Канцелярия играла роль чуть ли не равного с Госбанком регулятора: с первой половины XIX века она занималась разработкой нормативных правовых актов о кредитных учреждениях, брала на себя исполнение командных, контролирующих и исполнительных функций Министерства финансов (ассоциированным органом которого являлась) по отношению практически ко всем кредитным установлениям, занималась переговорами заграницей и с влиятельными внутренними игроками и даже изучением экономических преступлений и преследованием за них82.

Глава 3. Общественные кредитные установления

Общественные кредитные установления, являясь частично пережитком прошлого, а частично – продуктом новых капиталистических отношений, отличались от государственных тем, что обычно учреждались не самим государством, а общественными организациями – главным образом органами местного самоуправления. Тем не менее правительство в конечном счёте осуществляло над ними не менее жёсткий контроль, чем над своими собственными учреждениями83.

Исторически первыми из таких установлений были городские общественные банки, нацеленные на привлечение средств горожан и выдачу средних размеров ссуд в основном нуждающимся в них предпринимателям. Их было разрешено создавать ещё Жалованной грамотой городам84, и ко второй половине XIX века они были распространены на значительной территории империи. Однако только накануне больших реформ – 10 июня 1857 года – было утверждено первое Положение о городских общественных банках85. Параграф 1 Положения требовал, чтобы они имели основной капитал не менее 10 тыс. рублей (ранее такие банки в основном создавались с меньшим капиталом), при этом закреплялось, что новые учреждения могли создаваться только по Высочайшему разрешению. Они состояли при городских думах (параграф 2), а также контролировались приказами общественного призрения (параграф 3). Министерства и общественность могли регулярно знакомиться с их делами (параграф 4). Параграф 6 ограничивал коммерческую деятельность банков в пользу приказов общественного призрения и контор Коммерческого банка. Всё это, с точки зрения правительства, было так или иначе оправданно, но только на определённое время – развернувшиеся в 1860-ых годах реформы, упразднившие старые кредитные установления, обозначили необходимость расширения свободы городских общественных банков как сохранившихся местных учреждений коммерческого кредита. 6 февраля 1862 года было утверждено новое Положение86. По нему, для открытия банка требовались разрешения только министерств, а его деятельность в основном контролировалась лишь городской думой и городским обществом (ст. 2). Определялась довольно широкая собственная компетенция руководства банков (ст. 8). Хотя министры и общество всё также, с правовой точки зрения, следили за их деятельностью, практика предоставления отчётов с неполным раскрытием информации вскоре стала очень распространённой и безнаказанной. Ст. 23 и 60 увеличивали объём операций, дозволяемых банкам: фактически теперь они могли осуществлять, наряду с коммерческим, ломбардный и даже ипотечный кредит87. Приём вкладов и работа с ценными бумагами практиковались на ещё более широких началах. Новое Положение и развитие капиталистических отношений вызвали всплеск активности городских общественных банков. Некоторое время они вели себя как универсальные кредитные учреждения. Однако множившиеся злоупотребления – махинации и спекуляции, проведение банками ряда не свойственных им, с точки зрения правительства, самостоятельных операций и, в довершении всего, крах нескольких учреждений вынудили власти снова прибегнуть к изменению правовой нормы.

С 1870 года88 городские общественные банки могли принимать на себя только обязательства, не превышающие десятикратного размера их капиталов, и выдавать долгосрочные ссуды только из вкладов, срок возвращения которых был меньше срока кредита. С 1879 года89 думы смогли создавать учётные комитеты, более тщательно контролировавшие деятельность банков. Наконец, прокатившаяся по империи череда новых громких банкротств привела к изданию 26 апреля 1883 года изменений и дополнений к Положению о городских общественных банках90. Теперь городская дума при учреждении банка указывала, какое имущество оно даёт в обеспечение его обязательств и за ним вводился правительственный контроль, долги учреждений более не могли превышать пятикратного размера капиталов, наличность и средства на их счетах должны были покрывать не менее 10% задолженности. К руководству привлекались потенциально беспристрастные и благонадёжные люди, фиксировалось право правительства на проведение ревизий. Одновременно расширялись разрешённые банкам операции – в основном с ценными бумагами. Способствуя, с одной стороны, спаду на рынке, с другой – его оздоровлению, внесённые изменения дали долгосрочный положительный эффект и в начале XX века были закреплены в новом Положении от 13 января 1912 года91. Оно, фактически разрешив неограниченную ревизию банков (гл. 2) и в качестве основной нормы сохранив ранее принятые ограничения (ст. 1, 45-48), всё же позволила в порядке исключения обходить последние и очень существенно расширило сферу их деятельности, сделав их снова практически универсальными, но уже на законодательном уровне. Правда, это были несколько запоздалые меры: Первая мировая война постепенно свела на нет всю активность городских общественных банков.

Свод законов среди общественных кредитных установлений называл, помимо городских, ещё сельские общественные банки, городские ломбарды, сословные учреждения. Они в масштабе страны не были очень распространены, их правовое положение регулировалось мало. Сельские общественные банки, которые сначала также назывались удельными, создавались в 1850-ых – 1860-ых годах по инициативе государства, но, с правовой точки зрения (в конечном счёте Свода законов), считались исходящими от общественности. Целью таких банков было предоставление кредита крестьянам, первоначально только удельным, в основном на коммерческие нужды. Задумка не оправдалась: только малое количество учреждений в условиях меняющегося положения крестьянства и слабой востребованности среди них ссуд для предпринимательства приносило прибыль, и до конца XIX – начала XX века большинство из них не дожило, а число оставшихся насчитывалось единицами92. Городские ломбарды, функционировавшие на городские общественные средства и под контролем городских дум, осуществляли те же операции, что и современные, и имперские государственные ломбарды того времени – ссудные казны. Постепенно разворачивая свою деятельность в царствование Александра III и Николая II, они не смогли, однако, заинтересовать правительство на их материальную поддержку и существенную правовую регламентацию: единая нормативно-правовая база так и не была выработана93. Дворяне и купцы также могли открывать собственные сословно-общественные банки и кредитные общества без стеснения законом.

Глава 4. Частные кредитные установления

С созданием нового Государственного банка в 1860-ых годах правительство увидело необходимость и полезность в окончательной легализации, предании должного правового статуса частным кредитным установлениям взамен упразднённых казённых – в первую очередь, в разрешении свободно учреждать их94 под покровительством государства. К основной части из них начали применять в принципе стандартную для новых учреждений тактику правительства – утверждение уставов конкретных учреждений без разработки отдельного закона, регулирующего их статус, – но вскоре проявилась и необычная особенность: эта практика так вошла в обиход, что её не захотели прекращать и после занятия частными банкирами более или менее устойчивого положения на рынке. И хотя 31 мая 1872 года было издано высочайше утверждённое мнение Государственного совета «Об учреждении частных кредитных установлений»95 – отдельный закон о них, он лишь утвердил предшествующую практику, возлагая утверждение уставов на министра финансов. Тем не менее единое законодательство, эпизодически рассматривающее отдельные конкретные детали деятельности, но всё же всех частных установлений или их видов, однородных групп существовало. Так, помимо закона 1872 года, многие частные банкиры подчинялись ещё одному очень серьёзному закону – Правилам о порядке ликвидации дел частных и общественных установлений краткосрочного кредита от 22 мая 1884 года96, по которым их деятельность прекращалась (если в уставе не сказано иное) как только основной капитал уменьшится на одну треть.

Акционерные коммерческие банки – наиболее близкие из частных кредитных установлений аналоги современных российских частных банков – занимались в основном краткосрочным кредитом, приёмом средних и больших вкладов и управлением ценными бумагами, выпуская собственные акции для привлечения новых совладельцев и их средств. Эти банки начали свою деятельность с открытия по западному образцу в 1864 году первого такого Петербургского частного коммерческого банка, а к 1870-ым годам они были представлены уже не одним десятком учреждений, осуществлявших всесословный кредит на выгодных условиях, всё больше привлекая к себе внимание всех состояний населения. До закона 1872 года их деятельность была подчинена общему правилу – регулировалась как будто только в порядке исключения их высочайше утверждёнными уставами, новый закон наделял несколько таких уставов статусом образцовых и повелевал министру финансов утверждать все новые в соответствии с ними – этого удостоились учредительные документы, например, Тифлисского97 и Азовско-Донского98 коммерческих банков как в качестве признания их успехов, так и из-за ценности самих уставов. Мнение Государственного совета 1872 года ввело единые нормы и в другой области – обеспокоенное рискованными операциями банков, в том числе превращением управления ценными бумагами в опасные спекуляции или созданием вовсе фиктивных учреждений с проворачиванием мошеннических схем, и одновременно тяготящееся необходимостью поддерживать деятельность таких банков за счёт казны правительство законом утвердило для них ряд серьёзных ограничений: в городах, где был хотя бы один акционерный коммерческий банк, временно создавать их больше не позволялось, выдача недостаточно обеспеченных кредитов ограничивалась 10% капиталов банка и допускалась на срок не более 30 дней, основной его капитал должен был составлять не менее 500 тыс. рублей и не более 5 млн рублей, учёт необеспеченных или обеспеченных недвижимостью ценных бумаг, покупка недвижимости не под помещения, выделение особой части прибыли на приобретение собственных акций – запрещались, министр финансов получал широкие контролирующие полномочия. Однако банковский рынок так захлестнула волна учредительства, не сдерживаемая даже необходимостью обращаться в связи с этим на самый высокий уровень, что подобными мерами её было уже не сдержать. Одновременно вдруг в 1870-ых годах началось обрушение мошеннических организаций – первые в истории страны банковские крахи, вызвавшие среди клиентов всех частных банков острое желание вернуть свои вклады обратно, что в свою очередь поставило на грань банкротства ряд самых сильных и добросовестных игроков: разразился первый банковский кризис. Государство в таких условиях проявило свою активнейшую роль на банковском рынке: через Госбанк оно передало частным организациям все средства и льготы, необходимые для их спасения99.

Справившись с кризисом, власти ввели новые ограничения для акционерных коммерческих банков: по мнению Государственного совета от 5 апреля 1883 года100, учредить банк могли теперь только не менее 5 человек (ст. 1), половину его капитала фактически вносили учредители с таким расчётом, чтобы они не могли затем задействовать его, лишив банк реальных средств с сохранением формальных101, а ещё половину – акционеры (ст. 2), руководство не могло получать кредит ценными бумагами в своём же банке (ст. 7), наличными и на счетах должно было обеспечиваться не менее 10% обязательств, сами обязательства не должны были превышать пятикратные капиталы, кредит одному заёмщику не мог быть больше 10% основного капитала (ст. 3, 4, 6) – многие нормы, как видно, применялись в то время одинаково как для акционерных коммерческих, так и для городских общественных банков – свидетельство широкой деятельности и тех, и других и даже их сближения. Получив желаемый результат – определённую санацию этой части банковской системы – к её законодательному регулированию вернулись только в начале XX века с целью скорее закрепить полученные результаты, а не произвести реформы. 29 апреля 1902 года новое мнение Государственного совета102 запретило руководству банка пользоваться любым кредитом в нём, а кроме того, были существенно расширены (доведены практически до произвольных) возможности назначать государственные ревизии министром финансов. Сравнительно небольшой объем правотворческой деятельности в отношении этого сегмента рынка можно объяснить тем, что акционерные коммерческие банки, начав во время промышленного подъема перед войной широкое финансирование промышленности и всё большее объединение своих средств с силами этих предприятий103, развернув ещё более активную по сравнению с 1860-ыми – 1870-ыми годами деятельность, привлекая значительные капиталы, тем не менее, так и не стали близким простому потребителю источником средств, и в конце концов после кризисов и ограничений сосредоточились на работе с крупными торгово-промышленными игроками – поэтому и государству не было необходимости прибегать к дополнительным мерам регулирования вплоть до самого 1917 года. Тем не менее в финансовой сфере происходили очень интересные события: складывались влиятельнейшие группы компаний, получившие вскоре рычаги давления на само государство104, иностранные банки и предприятия вкладывали немалые средства в перспективные отрасли российской промышленности и формировали собственные финансово-капиталистические группы (степень их такого участия на долгое время станет дискуссионным вопросом в науке105), рождалось то, что впоследствии назовут монополистическим и далее – государственно-монополистическим капитализмом в России106.