Трансформация национальных финансовых конституций. Компаративистское исследование

До распространения конституционного контроля основное практическое назначение таких исследований состояло в обеспечении правильного и логичного объяснения конкретных аспектов конституционного регулирования, например судьи могли воспользоваться исследованиями ученых для обоснованного вынесения решения по конкретному делу. Научная доктрина финансовой конституции служила, таким образом, источником (прямым или опосредованным, через соответствующую вузовскую подготовку судей) судебной практики. С другой стороны, законодатель также получил логичное и стройное обоснование для совершенствования как конституционного регулирования в области финансов, так и текущего законодательства. Это позволило ему более целостно и с широким охватом решать задачи нормативного воздействия в области финансов, в частности при введении новых налогов, учитывать не только интересы государства и затрагиваемых введением налога лиц, но и в целом его воздействие как на публичные финансы, так и на экономику государства в целом.

Современная национальная теория финансовой конституции в каждой стране представляет собой попытку построить системную теорию конституционного регулирования финансовых отношений, создать необходимый научный инструментарий для осуществления последовательного, а не хаотичного конституционного контроля. Стремясь разобраться в конституционной, правовой и политической действительности для придания ей определенной упорядоченности, ученые конструируют идеальную модель, которая проясняет ключевые моменты конституционного регулирования финансовых отношений и раскрывает связи, существующие между различными конституционными нормами, регулирующими финансы.

В рамках теории финансовой конституции осуществляется углубленное исследование именно финансовых аспектов конституций[25]. На заре современных исследований финансовой конституции К.М. Хеттлаге образно сравнил экономическую и финансовую конституции с двумя сторонами медали[26], подчеркнув тем самым их неразрывную связь, но вместе с тем и отражение разных сторон действительности. Таким образом, теория финансовой конституции, так же как и теория экономической конституции, является закономерным этапом развертывания научного знания о конституции.

Более того, и в рамках финансовой конституции по мере роста значимости тех или иных общественных отношений или в силу конкретной общественной ситуации появлялись и продолжают появляться конституционные теории, относящиеся к ее составляющим. Наряду с финансовой конституцией и практически в одно время с ней появились исследования конституционно-правового плана, посвященные денежной или валютной конституции (оба понятия использовались и используются в равной мере в достаточно сходном смысле)[27]. В англо-американской литературе используется термин «Monetary Constitution», который обычно при переводе передается калькой «монетарная конституция»[28], этот же термин используют и ученые испаноязычных стран[29]. К настоящему времени сложился целый комплекс публикаций по данной тематике[30]. В научной литературе встречаются разработки по налоговой конституции[31]. Это означает, что процесс детализации знания о различных аспектах финансов продолжается. Однако понятие «финансовая конституция» выступает как базовое и системообразующее, а разработанная применительно к нему теория имеет наиболее высокий уровень обобщения.

Значение теории финансовой конституции определяется тем, что «современное государство – это финансовое государство»[32]. В его организации и деятельности национальная конституция играет роль ядра правового регулирования, обеспечивающего выстраивание правовой системы в соответствии с определенными нормами и принципами. Соответственно, конституционные нормы, регулирующие финансовые отношения, оказывают системообразующее воздействие на текущее финансовое законодательство страны и их изучение с помощью теории финансовой конституции имеет определяющее значение для эффективного научного анализа развития финансовой системы страны.

Теория финансовой конституции, как и любая другая теория в науке конституционного права, призвана прежде всего объяснять и интерпретировать конституционные нормы и институты. Познавательный аспект данной теории состоит в создании определенной, характерной именно для конституционно-правового знания картины конституционного регулирования финансовых отношений. В рамках теории финансовой конституции происходит кристаллизация научного знания о конституционном регулировании финансовых отношений, выявляются взаимосвязи различных норм о финансах, выявляются базовые принципы конституционного регулирования финансовых отношений, возможности и пределы изменения национального конституционного регулирования финансовых отношений, влияние других конституционных норм на финансовую конституцию и норм, входящих в финансовую конституцию, на «нефинансовые» конституционные нормы, кроме того, в рамках этой теории могут быть рассмотрены все аспекты развития финансовых отношений, включая способы предотвращения их изменения в нежелательном, неконституционном направлении.

Большое значение имеют методологические разработки по вопросам финансовой конституции, включая разработку понятийного аппарата. Выверенный и постоянно совершенствуемый методологический аппарат позволяет познать и адекватно современным реалиям описать целый пласт явлений, относящихся к финансовой конституции, соответствующим образом рационально объяснить и спрогнозировать дальнейшее их развитие, а также предложить возможные изменения конституционного регулирования. Понятийный аппарат науки в данной области и основные ее достижения в той или иной мере становятся частью общего багажа законодателей и политиков, что позволяет вести дискуссию о конституционном регулировании финансов на более высоком уровне.

Обобщающая картина конституционного регулирования финансовых отношений, созданная с помощью данной теории, позволяет выяснить, какие принципы и нормы желательно устанавливать на конституционном уровне в данной сфере, а чего следует избегать. Выработанный набор идей и принципов, исходя из которых можно оценить конкретные положения, дает в руки исследователей финансовой конституции инструментарий для углубленного анализа национального конституционного регулирования финансовых отношений. Теория финансовой конституции позволяет выявить ошибки и отклонения от базовых принципов, непоследовательность в подходе к конституционному регулированию, нарушения системной логики, пробельность в регулировании отдельных институтов конкретной национальной финансовой конституции. Особенно теоретически и практически значимо это свойство теории финансовой конституции при подготовке конституционных реформ в области финансов, а также при прогнозировании последствий введения новых положений и оценке их реализации, включая оценку их совместимости с другими положениями конституции, возможных негативных последствий и т. д.[33]

Ключевой момент, характеризующий общее значение теории финансовой конституции, состоит в том, что она позволяет рассматривать конституционное регулирование финансовых отношений как целостное и взаимосвязанное явление даже в ситуации их, казалось бы, «отрывочного», «фрагментарного» и предельно лаконичного регулирования в конкретной национальной конституции. Выявление внутренних взаимосвязей и содержания конкретного конституционного оформления финансовых институтов и придание национальной финансовой конституции целостности – результат теоретических исследований финансовой конституции как научного феномена. Оно позволяет создать целостную научную картину конституционного регулирования и определения перспектив дальнейшего совершенствования законодательства.

В результате научных исследований финансовой конституции формируется все более логичное и стройное научное обоснование для совершенствования как конституционного регулирования в области финансов, так и текущего законодательства. Это позволило более целостно и широко подойти к регулированию сферы публичных финансов, в частности, при введении новых налогов учитывать не только интересы государства и затрагиваемых введением налога лиц, но и общее воздействие нового налога как на публичные финансы, так и на экономику государства.

Многочисленные исследования различных сторон финансовой конституции, проведенные исследователями таких стран, как Австрия, Франция, Германия, Испания, Италия, Швейцария, ряда стран Латинской Америки[34], создают прочную теоретическую основу для внесения необходимых изменений в конституционное регулирование финансовых отношений, а также для использования с соответствующими коррективами аналогичных походов к регулированию финансовых отношений на наднациональном уровне, в частности в рамках ЕС[35].

Важное значение имеет использование теории финансовой конституции в судебной практике. Судьи интерпретируют конституции и придают нормам, регулирующим финансовые отношения, конкретное содержание. Теории, раскрывающие целостность и взаимосвязи различных аспектов конституционного регулирования, стали востребованными для разрешения дел органами конституционного контроля. Американская модель конституционного контроля, возникшая еще в XIX в., не испытывала потребности в такого рода теоретических построениях для создания общей правовой «картины»: в англосаксонской системе права, интерпретируя конституцию и иные правовые акты, судья выступает своего рода творцом права, выявляя право в конкретном рассматриваемом случае. Европейская конструкция конституционного контроля опирается на представления о гармоничном воплощении идей конституции в правовой системе; о существовании правовой системы, определенным образом организованной в соответствии с конституцией и базирующейся на конституционных нормах и принципах. Эту целостность поддерживают органы конституционного контроля, исправляя отдельные погрешности и несоответствия. В этом смысле конституционный контроль выступает как хранитель конституции, а различные научные теории служат для него ориентиром в данной практической деятельности.

Теория финансовой конституции и ее более частные варианты (фискальной, бюджетной, монетарной конституций) помогают органам конституционного контроля гармонизировать различные аспекты регулирования финансовых отношений. Практика деятельности органов конституционного контроля оказала серьезное воздействие на изменение доктрины финансовой конституции и способствовала трансформации фактической финансовой конституции. Так, например, установление налоговых льгот до обращения органов конституционного контроля к проблеме конституционности установления налоговых льгот в качестве исключительной прерогативы государства не имело ограничений и было оставлено на усмотрение законодательной и исполнительной власти как средство осуществления эффективной финансово-экономической политики путем необходимой и обоснованной дифференциации налогообложения. Однако с точки зрения обеспечения конституционного принципа равноправия налоговые льготы, очевидно, не должны носить дискриминирующий в отношении не подпадающих под них субъектов налогообложения характер. Поэтому были инициированы многочисленные претензии в судах к законодательству о налоговых льготах, дошедшие до разбирательства в органах конституционного контроля. В результате последовавших решений в органах конституционного контроля сложилась доктрина оспариваемости налоговых льгот. Так, в целом ряде решений Федерального конституционного суда ФРГ и других конституционных судов были сформулированы критерии конституционности решений органов государственной власти по данному вопросу (критерий правомерности ожиданий, принцип поддержания веры граждан в государство и правовую норму, необходимости исправления нормы, не соответствующей конституции, недопустимости потерь при отмене режима льгот и другие). Рассмотренная доктрина оспариваемости налоговых льгот получила отражение также в практике деятельности ЕСПЧ, что в свою очередь воздействовало на национальную судебную практику в европейских странах.

Европейский союз, являющийся наднациональным объединением, на современном этапе использует конституционные механизмы государств-членов в подкрепление действия актов ЕС в области регулирования финансовых отношений, прежде всего для обеспечения бюджетной стабильности. В связи с этим конституционное регулирование в странах ЕС получило новый импульс для развития. Язык, понятийный аппарат, выявленные на национальном уровне закономерности конституционного регулирования публичных финансов постепенно адаптируются к реалиям ЕС и включаются в документы ЕС. Благодаря развитой теории финансовой конституции коллективные решения государств-членов о необходимости расширения конституционного регулирования стало возможным реализовывать на практике. При этом неизбежные при такого рода новациях шероховатости и недостатки конституционного регулирования оцениваются и критикуются опять-таки с точки зрения финансовой конституции – нарушения сбалансированности конституционного регулирования в целом, несочетаемости с ранее установленными положениями конституции и т. д.

1.2. Эволюция и трансформация национальных финансовых конституций

Трансформация финансовых конституций является важной составной частью их эволюции. В ходе развития финансовых конституций происходит развертывание их черт, раскрываются особенности реализации их институтов и специфика функционирования в реальных условиях различных правовых систем. Анализируя весь путь развития финансовых конституций от момента их появления до сегодняшнего дня, правоведы создают научную картину эволюции финансовой конституции. Термин «эволюция» происходит от латинского слова «evolution», которое означает «развертывание» (свитка, «раскрывание» (книги»)[36]. Это слово и однокорневые слова передавали движение, причем не только в пространстве, но и во времени[37]. Описание эволюции правового явления предполагает изучение предыстории его появления, анализ социальных и иных условий и причин возникновения, исследование особенностей развития и причин прекращения его существования (если таковое наступило). При изучении эволюции правового явления важно выявить и проанализировать как магистральные пути его развития, основные закономерности, так и временные отступления от них или выбор нетипичного варианта.

Исследование эволюции правовых явлений, включая финансовую конституцию, предполагает анализ различных событий, как рутинных, свидетельствующих о воспроизводстве исследуемого явления в течение определенного времени в практически неизменном виде, так и неординарных, сигнализирующих о накоплении изменений, сначала не слишком заметных, возможно, единичных, а затем перерастающих в серьезные трансформации конституционных институтов.

Исследование эволюции финансовой конституции дает представление о закономерностях ее развития на протяжении длительного времени, позволяя выделять магистральные изменения и изменения частного, локального и преходящего характера, не получившие дальнейшего развития или замененные позднее другими подходами или институтами.

Изучение эволюции финансовой конституции позволяет проследить путь, который проходит национальная финансовая конституция от истоков до современного момента, рассматривая его как развертывание ее потенциальных возможностей. Это создает возможность понять, как именно и при каких условиях реализуется или остается нереализованным потенциал национальной финансовой конституции. Путь эволюции национальной финансовой конституции неоднороден. Относительно спокойные периоды с рутинным положением дел сменяются периодами напряжения, когда возникает необходимость оценить, насколько соответствует существующее конституционное регулирование публичных финансов потребностям общества и в какой мере оно обеспечивает соответствующее функционирование государства, и на основе такого анализа, возможно, внести изменения в конституционный текст. В финансовой сфере такие напряженные состояния могут быть связаны с различными причинами и негативными проявлениями как в сфере финансов, так и в национальной экономике в целом, но наиболее ярко проявляются в период галопирующей инфляции и гиперинфляции[38].

В случае накопления критической массы таких напряжений чаще всего происходит трансформация финансовых конституций в целом (как, например, для преодоления гиперинфляции) или отдельных институтов финансовой конституции (например, изменение статуса центральных банков или органов финансового контроля). Если такие изменения носят серьезный и глубинный характер, то их можно охарактеризовать как трансформации в полном смысле слова от латинского «transformatio» – «преображение»[39]. Это значение латинского слова было воспринято европейскими языками именно в данном значении преобразования, полного изменения, метаморфозы[40]. Как представляется, в моменты трансформации именно в данном значении особенно ярко проявляются отличия от предыдущего состояния.

Трансформация – это такое изменение, которое дает наиболее существенное, ускоренное продвижение, развитие социального института, его качественное реформирование.

Процессы конституционного развития имеют нелинейный характер. Наряду с постепенным наращиванием культурно-цивилизационного потенциала и повышением эффективности механизмов конституционного регулирования в истории отдельных стран имели и имеют место периоды отступления от намеченной линии развития, возврата к прежним моделям, а то и временного демонтажа конституционного строя. Трансформации финансовой конституции в рамках неизменной модели можно рассматривать в качестве реформистских и эволюционных, при этом в некоторых случаях они также могут иметь некую цикличность и повторяемость траектории движения. Так, преобладание политики либерализации с уменьшением участия государства в экономике и соответствующим уменьшением размеров государственных бюджетных инвестиций и удельного веса публичных финансов в целом неоднократно сменялось циклом наращивания государственных капиталовложений, увеличения бюджетных расходов и налогового бремени, которое вновь сменялось либерализацией.

Трансформации, которые влекут радикальные смены модели финансовой конституции, можно отнести к революционным, причем смене модели не всегда можно дать однозначную оценку как проявлению прогресса в развитии финансовой конституции в силу нередко встречающейся противоречивости как самих моделей, так и их революционных преобразований.

Наряду с указанными разновидностями трансформаций конституций в истории наблюдались и такие трансформации, которые можно отнести к обратным, деволюционным трансформациям, представляющим собой деструктивные атаки на конституционный строй, которые вели к временным отступлениям от конституционного строя и временному торжеству антиконституционных, антиправовых режимов (нацистско-фашистского типа, военно-диктаторского типа и др.). Вместе с прямой отменой конституции при военных и некоторых авторитарных режимах в странах Азии, Африки и Латинской Америки применялись и различного рода чрезвычайные меры с отменой нормального механизма функционирования государственных органов, нормального конституционного бюджетного процесса, нормального налогового режима и их заменой чрезвычайными особыми мерами. Следует отметить, что причинами временного приостановления действия конституций и применения чрезвычайных мер во многих случаях были серьезные нарушения нормальной работы обычных конституционных государственных институтов, в том числе полная разбалансировка финансовой системы, гиперинфляция, политический и экономический кризис. При определенных условиях (наличие политической воли к реальной нормализации положения и к созданию условий для выхода из кризиса и восстановлению конституционного режима, осуществление реальной борьбы с коррупцией и семейственностью, привлечение к разработке и проведению антикризисных мер профессиональных специалистов) подобная своего рода «санация» приводила к стабилизации положения и восстановлению действия конституции в более благоприятных социально-экономических условиях. Если таких мер не проводилось, а внеконституционное диктаторское правление лишь усугубляло положение, то падение неконституционных режимов и восстановление действия конституции происходило при сохранении кризиса и новому правительству приходилось начинать восстановление при неблагоприятных условиях. После восстановления действия конституции либо перехода к режиму гражданского правления процесс конституционного развития, в том числе трансформации финансовой конституции, в таких странах продолжался, можно сказать, с исходной точки.

Изменения национальных финансовых конституций могут вызывать как внутренние, так и внешние причины.

Наиболее заметные внутренние причины, вызывающие изменение финансовой конституции, состоят в смене политического режима или формы правления. Смена, например, демократического режима на авторитарный приводит к смещению центра принятия решений, в том числе в финансовой сфере, от парламента к исполнительной власти, соответственно перестройке финансовой конституции. И, наоборот, демократизация политического режима сопровождается, как правило, усилением роли представительного органа и совершенствованием форм парламентского контроля в сфере публичных финансов, соответственно в финансовой конституции сильнее проявляется демократическое начало.

Аналогичная ситуация возникает при смене форм правления, например, монархии на республику. Она приводит к упразднению целого ряда институтов, связанных с Короной, от форм участия монарха в законодательной деятельности по принятию финансовых законов до цивильного листа. Реставрация монархического строя влечет за собой возвращение финансовых полномочий монарха и финансовых гарантий его деятельности.

Другие внутренние причины, такие как неудовлетворительное или несоответствующее новым реалиям состояние публичных финансов, галопирующая инфляция и тем более гиперинфляция могут потребовать перестройку системы управления публичными финансами с заменой отдельных звеньев или перераспределение полномочий между государственными органами в финансовой сфере.

Внешние причины, вызывающие существенные изменения финансовых конституций, разнообразны: от вхождения в международные союзы, устанавливающие определенные условия относительно организации публичных финансов (как, например, в ЕС), до перестройки международной валютной системы, требующей новой тактики от национальных органов и наделения их новыми полномочиями (как, например, в случае отказа от золотого стандарта).

Поскольку в данной работе в центре исследования находятся трансформации национальных финансовых конституций, необходимо предварительно отметить следующие особенности.

Во-первых, трансформации национальных финансовых конституций происходили и происходят не одновременно во всех странах и даже подчас не в группе стран, они могут носить единичный характер в течение достаточно долгого времени или быть уникальными, как, например, создание Федеральной резервной системы США, которое не имеет аналогов. Поскольку структура и функционирование финансовой конституции в целом зависят от финансовой политики государства, а последняя – от состояния национальной экономики и ситуации на мировых рынках, в одних странах потребность в новых финансовых институтах или в существенном изменении старых появляется раньше, а в других позже. Соответственно выведение этих институтов на конституционный уровень также, как правило, происходит позднее. Однако вполне сформировавшиеся и позитивно проявившие себя институты в одной стране имеют высокие шансы быть относительно быстро внедренными в других. Так, устойчивое сосредоточение полномочий по налогообложению в руках представительного учреждения в Великобритании, являвшейся пионером в области установления конституционного строя, заняло не одно столетие, но в этой стране оно получило и теоретическое обоснование, и всестороннее практическое воплощение. Однако когда принцип «нет налогообложения без народного представительства» вполне утвердился и его преимущества стали очевидными как универсального принципа, обеспечивающего больший порядок в финансах, чем это было при абсолютизме, и реализацию демократических начал при распределении финансовых ресурсов, то он был взят на вооружение как конституционный инструментарий трансформации публичных финансов в период буржуазных революций и этим опытом воспользовались другие страны, в результате в них также началась конституционная трансформация публичных финансов.

В настоящее время благодаря Интернету и новым информационным технологиям различного рода нововведения в области финансовых конституций гораздо быстрее распространяются по миру и разновременность появления новых институтов финансовых конституций и трансформации старых сглаживается. Не последнюю роль в этом ускорении процессов играют и другие факторы, такие как международное право и международные организации (Международный валютный фонд, Всемирная торговая организация, Всемирный банк и др.), международная помощь которых сопряжена и обусловлена выполнением рекомендаций по улучшению национальной финансовой сферы и повышением уровня транспарентности публичных финансов, что также оказывает стимулирующее и активизирующее действие на государства. Однако абсолютизировать этот процесс не стоит, поскольку развитие и изменение национальных финансовых конституций – многофакторный процесс, а регулируемая материя – публичные финансы, денежные потоки – в свою очередь подвергается разнообразным воздействиям, что не может не учитывать современный конституционный законодатель, а национальная политика не всегда ориентирована на содержательный учет позиций и рекомендаций международных организаций и даже в отношении формального их выполнения могут иметь место препятствия. Кроме того, сами современные государства неоднородны, во многих из них сохраняются такие институты финансовой конституции, которые возникли в другой исторической ситуации, придают финансовой конституции архаичные черты и значительное своеобразие, но напрямую связаны с формой правления государства, как, например, цивильный лист или особые полномочия главы государства в финансовой сфере[41], и в силу этого для трансформации нуждаются в слишком серьезном изменении формы правления, для которой не наступило время, и этот вопрос не в компетенции международных организаций.