Государственный долг: от военных займов Венеции до ОФЗ

Виталий Гурьев

Государственный долг: от военных займов Венеции до ОФЗ

Глава 1. Почему государство занимает не так, как все

Представьте, что вы одолжили соседу крупную сумму, а он перестал отвечать на звонки. У вас есть расписка, есть свидетели, есть суд, есть судебные приставы, которые могут арестовать его машину или часть зарплаты. Теперь представьте, что ваш должник — целая страна, у которой есть армия, собственные суды и право самой писать законы. Ни один пристав не придет к ней домой, ни один судья не отправит ее министра финансов под арест. Именно с этого странного и тревожного обстоятельства начинается история государственного долга, и без его понимания невозможно разобраться ни в венецианских займах, ни в современных ОФЗ.

Юристы называют это суверенным иммунитетом. Смысл понятия простой: равный не судит равного, поэтому суд одного государства по старой традиции не вправе рассматривать иски против другого государства. Долгие века правило действовало почти без исключений, и кредитор, который давал деньги королю, понимал, что взыскать долг принудительно он почти наверняка не сможет. Во второй половине двадцатого века многие страны сузили иммунитет: в США в 1976 году приняли закон об иммунитете иностранных государств, в Великобритании похожий закон появился в 1978 году. По этим законам, когда государство ведет себя как коммерсант и выпускает облигации на чужом рынке, его можно привлечь к суду, хотя выиграть процесс и реально получить деньги — две совершенно разные задачи.

Даже выигранный процесс не гарантирует кредитору денег, и это легко понять на бытовом примере. Представьте, что суд признал ваше право на долг соседа, но все его имущество находится в другом городе, где решение вашего суда никто не обязан исполнять. Примерно так выглядит положение кредитора государства: решение суда в Нью-Йорке или Лондоне можно исполнить только за счет имущества должника, которое находится в этой стране и используется в коммерческих целях. У большинства государств такого имущества за рубежом немного, а то, что есть, они умеют защищать. Поэтому кредиторы государств всегда полагались прежде всего не на суды, а на желание должника сохранить доступ к новым деньгам.

Здесь важно уловить главное отличие государства от любого другого заемщика. Когда компания не платит, кредиторы могут отобрать ее заводы, склады и счета, а затем продать их и разделить выручку. Когда не платит страна, отобрать у нее почти нечего: дворцы, дороги, военные базы и посольства защищены законом, а налоги, из которых обычно и гасится долг, собирает только она сама. Поэтому экономисты давно разделяют два вопроса: способно ли государство заплатить и, что куда тоньше, хочет ли оно платить, если принудить его почти невозможно.

На чем же тогда держится обещание государства, если за ним не стоит угроза принуждения? Ответ, к которому мы будем возвращаться на протяжении всей книги, складывается из трех частей. Первая часть — репутация: страна, которая обманула кредиторов, в следующий раз получит деньги дороже или не получит вовсе. Вторая часть — внутренние интересы: если долг держат собственные граждане, банки и пенсионные фонды, отказ платить ударит по тем самым людям, которые голосуют, служат в армии и платят налоги. Третья часть — институты, то есть парламенты, суды и традиции, которые не дают правителю в один день объявить, что прежние обещания больше ничего не значат.

Давайте сразу представим двух людей, которые будут сопровождать нас по страницам книги. Ольге сорок один год, она учительница истории из Екатеринбурга и всю жизнь держит сбережения на банковских вкладах, потому что так делали ее родители. Недавно коллега посоветовала ей купить облигации федерального займа, и Ольга растерялась: она помнит рассказы родителей о «замороженных» советских облигациях и о кризисе 1998 года. Артёму двадцать семь, он инженер из Казани, уже открыл брокерский счет и купил несколько выпусков ОФЗ, но толком не понимает, почему государственные бумаги считаются самыми надежными, если государства, как он прочитал в новостях, иногда отказываются платить.

Ольга и Артём задают один и тот же вопрос с разных сторон. Ольга боится, что государство обманет, потому что видела это в прошлом. Артём верит, что государство не обманет, но не может объяснить, на чем эта вера основана. Задача книги в том, чтобы у обоих появилась трезвая картина: когда государственному долгу можно доверять, когда нельзя и по каким признакам отличить одно от другого. Вы, скорее всего, находитесь где-то между Ольгой и Артёмом, и это хорошая отправная точка.

Начнем с вопроса, который кажется наивным, но на самом деле очень глубок. Зачем государству вообще занимать, если у него есть власть собирать налоги? Король, князь или правительство может в любой момент объявить новый сбор, повысить пошлины или отобрать имущество у подданных. Казалось бы, такая власть делает долг ненужным. История показывает обратное: сильнее всего занимали как раз самые могущественные правители, и причина кроется в природе государственных расходов.

Главный расход любого государства прошлого — война, а война устроена очень неудобно с точки зрения бюджета. Она начинается внезапно, требует огромных денег сразу и заканчивается неизвестно когда. Налоги же собираются медленно: нужно составить списки плательщиков, отправить сборщиков, дождаться урожая и продажи товаров. Если армия должна выступить через месяц, а налог можно собрать только через год, у правителя остается единственный путь — взять деньги сейчас у тех, у кого они уже есть, и пообещать вернуть их потом из будущих сборов.

Есть и вторая причина, которую экономисты называют сглаживанием налогов. Представьте, что расходы на войну в одном году в пять раз превышают обычный бюджет. Если покрыть их налогами целиком, придется на год разорить крестьян, купцов и ремесленников, а разоренный плательщик в следующем году не заплатит ничего. Гораздо разумнее растянуть нагрузку на двадцать или тридцать лет, взяв деньги взаймы и понемногу выплачивая проценты. Похожим образом вы берете ипотеку, а не копите на квартиру всю жизнь: платеж растягивается во времени, жизнь при этом не останавливается.

Давайте проверим эту логику на простом примере с круглыми числами. Допустим, обычный годовой бюджет королевства равен ста единицам, а война требует дополнительно четырехсот единиц за один год. Если собрать их налогом сразу, нагрузка на подданных в этом году вырастет в пять раз, с привычных ста до пятисот единиц. Если же занять четыреста единиц под пять процентов годовых, ежегодные проценты составят двадцать единиц, и подати вырастут лишь на пятую часть, со ста до ста двадцати. Разница между пятикратным ростом налогов и ростом на двадцать процентов и есть та причина, по которой правители так часто предпочитали долг.

Третья причина — политическая, и она, пожалуй, самая интересная. Новый налог вызывает недовольство немедленно, потому что каждый плательщик сразу чувствует его в кошельке. Долг же откладывает неприятные последствия на будущее, часто на следующих правителей. Отсюда вечное искушение занимать больше, чем разумно, которое мы увидим и у испанских королей, и у современных демократий. Займ кажется безболезненным в момент получения денег, а расплата приходит тогда, когда о ее причинах уже мало кто помнит.

Наконец, займы позволяли правителю обойти тех, кто ограничивал его власть над налогами. Во многих странах средневековой Европы новые подати требовали согласия сословных собраний — английского парламента, французских Генеральных штатов, кастильских кортесов. Собрания торговались, выдвигали условия, затягивали решение. Банкир же давал деньги быстро и без политических уступок, хотя потом все равно приходилось искать источник для расплаты. Эта борьба между желанием правителя занимать свободно и стремлением подданных контролировать его долги станет одной из главных пружин нашей истории.

Теперь заглянем в далекое прошлое, чтобы увидеть, как выглядели первые государственные займы. Самый известный ранний пример связан с храмом Аполлона на острове Делос в Эгейском море. Греческие храмы были не только местами поклонения, но и хранилищами богатств: туда стекались пожертвования, дары, доходы от храмовых земель. Жрецы и выборные распорядители охраняли эти сокровища, а со временем начали давать их взаймы, в том числе городам-государствам.

Сохранились каменные надписи с отчетами делосских распорядителей, и по ним историки восстановили любопытную картину. В первой половине четвертого века до нашей эры храм выдал займы тринадцати греческим полисам под ставку около десяти процентов годовых. По известной оценке, которую любят приводить исследователи финансовых кризисов, большинство заемщиков, десять из тринадцати, так и не вернули долг полностью. Даже если точные цифры можно оспаривать, сама картина очень показательна: уже у первых известных государственных займов возврат был скорее исключением, чем правилом.

Почему храм продолжал давать деньги, если должники так часто не возвращали их? Отчасти потому, что у храма не было лучшего применения сокровищам: золото, лежащее в сундуке, не приносило дохода. Отчасти потому, что отказать соседнему полису было политически опасно, ведь храм зависел от покровительства тех же самых городов. Здесь мы впервые видим ловушку, в которую потом попадут многие кредиторы государств: давать деньги рискованно, но отказывать могущественному заемщику еще рискованнее.

Похожая логика работала и в других греческих городах. Полисы занимали у собственных богатых граждан, у соседних городов, у храмов, иногда у частных ростовщиков, и эти займы часто оформлялись как личные обязательства магистратов или как особые договоры с гарантиями. Когда город не мог платить, кредиторы порой получали право захватывать имущество его граждан, оказавшихся на чужой территории. Такой порядок давал кредитору хоть какое-то оружие, однако превращал каждый неоплаченный долг в повод для вражды между городами.

Обратите внимание, что уже в античности кредиторы искали способы обойти неприкосновенность должника-государства, и почти всегда эти способы оборачивались насилием или политическим конфликтом. Захват имущества граждан чужого полиса был, по сути, попыткой превратить государственный долг в частный, переложив ответственность на тех, кто никакого займа не брал. Подобные приемы встречаются в истории снова и снова, вплоть до арестов государственного имущества в иностранных портах, о которых мы расскажем в главе об Аргентине.

Римская республика дала нам другой интересный пример, связанный с Пуническими войнами против Карфагена. Во время Второй Пунической войны, в самые тяжелые годы после поражений от Ганнибала, казна опустела, а войска в Испании требовали продовольствия и одежды. Историк Тит Ливий рассказывает, как в 215 году до нашей эры подрядчики, объединенные в три компании, согласились снабжать армию в долг, при условии что государство вернет деньги, когда казна наполнится. Римляне, по сути, получили товарный кредит от собственных деловых людей под честное слово республики.

Еще ярче другой эпизод той же войны. Когда в 210 году до нашей эры не хватало денег на флот, сенаторы по призыву консула добровольно сдали в казну золото, серебро и бронзу, оставив себе лишь самое необходимое. За ними последовали всадники и простые граждане. Формально это был не столько заём, сколько патриотический взнос, однако позже, после победы, республика вернула часть таких взносов. Важно здесь другое: кредитором выступало не внешнее лицо, а сами граждане, тесно связанные с судьбой государства.

Эта связь объясняет, почему Рим смог вернуть деньги. Победа над Карфагеном, а затем войны на востоке принесли огромную военную добычу. В 187 году до нашей эры, после походов в Азию, сенат постановил вернуть гражданам часть прежних чрезвычайных сборов из трофейных средств. Римская модель оказалась возможной благодаря двум условиям: кредиторы были частью политического сообщества, а у государства появился новый крупный источник доходов. Если хотя бы одно из этих условий исчезает, долг быстро становится обузой.

После падения Западной Римской империи Европа на несколько веков почти забыла о сложных финансах. Государства стали меньше, деньги — реже, налоговые системы — примитивнее. Когда в высоком Средневековье короли снова начали активно занимать, они делали это совсем иначе, чем римский сенат. Средневековый долг был прежде всего личным долгом монарха, а не обязательством государства как постоянного учреждения, и эта разница имеет огромное значение для понимания всего, что произошло дальше.

Что значит личный долг правителя? Король занимал как частное лицо, пусть и очень знатное и могущественное. Кредитор заключал договор именно с ним, полагался на его слово и его доходы, а не на казну абстрактного королевства. Когда король умирал, его наследник мог признать долги отца, а мог и отказаться от них, сославшись на то, что лично он ничего не брал. Многое зависело от характера нового правителя, от его отношений с кредиторами и от того, нужны ли ему новые займы.

Для кредитора такая конструкция была крайне неудобной. Вы даете деньги человеку, который может умереть от болезни, погибнуть в бою или быть свергнут собственными баронами. Его преемник может оказаться врагом прежнего двора. Срок займа поэтому старались делать коротким, а проценты высокими, потому что риск был огромен. Средневековые займы королям нередко обходились им в двадцать, тридцать, а иногда и в сорок процентов годовых, если пересчитать все скрытые платежи и комиссии.

Чтобы снизить этот риск, кредиторы требовали залог, и здесь средневековая практика становится очень изобретательной. Короли закладывали драгоценности, включая короны и регалии, передавали в управление банкирам таможни, рудники, монетные дворы и доходы с отдельных земель. Если долг не возвращался, кредитор хотя бы мог продать драгоценности или продолжать собирать пошлины в свою пользу. По сути, правитель на время отдавал часть своей государственной власти частному лицу в обмен на деньги.

Самый известный пример такого залога связан с английским королем Эдуардом III. В 1338–1339 годах, готовясь к войне с Францией, которая потом получит название Столетней, он заложил свою большую корону и другие драгоценности, в том числе в Германии, у кредиторов из Трира и Кельна. Выкупать их пришлось годами, а часть регалий вернулась в Англию лишь через длительное время. Король, который не может надеть собственную корону, потому что она лежит в чужом ларце, — пожалуй, лучший символ средневекового государственного долга.

Другой популярный залог — английская шерсть. Англия была главным поставщиком шерсти для фламандских и итальянских ткачей, и экспортная пошлина на нее давала короне огромные доходы. Эдуард III передавал кредиторам право на часть этих пошлин, а иногда и на саму шерсть, которую купцы должны были вывезти и продать. Кредитор, таким образом, получал не только обещание, но и конкретный поток денег, который мог контролировать сам. Позже мы увидим, как эта идея — закрепить за долгом конкретный налог — станет основой надежных займов в Англии и Нидерландах.

Однако никакой залог не спасает кредитора, если долг превышает все разумные пределы. Именно это случилось с двумя великими флорентийскими домами — Барди и Перуцци. В начале четырнадцатого века они были одними из крупнейших торговых и банковских компаний Европы, имели отделения в Лондоне, Брюгге, Авиньоне, Неаполе и на Кипре. Их агенты закупали английскую шерсть, торговали тканями и зерном, переводили деньги папского престола. Казалось, что эти фирмы слишком велики, чтобы рухнуть.

Эдуард III занимал у Барди и Перуцци на войну с Францией крупные суммы, расплачиваясь обещаниями, правами на шерсть и пошлины. Флорентийский хронист Джованни Виллани писал, что английский король задолжал Барди около девятисот тысяч золотых флоринов, а Перуцци — около шестисот тысяч. Современные историки считают эти цифры завышенными и спорят о реальных размерах долга, но и по осторожным оценкам суммы были огромными для своего времени. Когда война затянулась, а надежды на быструю победу рассеялись, король приостановил выплаты.

Дальше события развивались стремительно и крайне болезненно для Флоренции. Компания Перуцци обанкротилась в1343 году, Барди — в 1346-м. Причин было несколько: кроме английского долга, на флорентийцев давили неудачные займы неаполитанскому королю, политический кризис во Флоренции и общий спад в торговле. Тем не менее отказ английской короны платить стал одним из главных ударов. Тысячи вкладчиков и партнеров, доверивших деньги флорентийским домам, потеряли сбережения, а репутация банков, работавших с королями, надолго пострадала.

Обратите внимание, как выглядела эта история с точки зрения кредиторов. Барди и Перуцци не были наивными: они понимали риск и требовали залогов и привилегий. Проблема оказалась в концентрации: слишком большая доля их капитала была отдана одному заемщику, а этот заемщик оказался вне досягаемости любого суда. Урок, который потом много раз повторит история, состоит в том, что надежность государственного долга определяется не силой государства, а его готовностью и возможностью платить в тот конкретный момент, когда наступает срок.

Для Артёма из этой истории следует очень практичный вывод, хотя она и случилась почти семьсот лет назад. Флорентийские банкиры держали в долге одного короля такую долю капитала, что его отказ стал для них смертельным. Частный инвестор, который вкладывает все сбережения в бумаги одного эмитента, пусть даже государственного, повторяет ту же ошибку в миниатюре. Государственные облигации могут быть самой надежной частью портфеля, однако разумная доля и понимание рисков важнее любой веры в непогрешимость заемщика.

Средневековое кредитование осложнялось еще одним обстоятельством, которое кажется нам сегодня странным, — церковным запретом на ростовщичество. Католическая церковь опиралась на библейские тексты и учение отцов церкви, считая взимание процента за деньги грехом. Деньги, по этой логике, сами по себе бесплодны, поэтому требовать за них плату означает продавать время, которое принадлежит только Богу. Церковные соборы, включая Латеранские, подтверждали запрет и грозили ростовщикам отлучением.

Запрет, однако, не мог отменить экономическую реальность. Королям и купцам нужны были деньги, а владельцы денег не хотели отдавать их бесплатно. Поэтому юристы и богословы придумали множество способов обойти правило, не нарушая его формально. Одни из этих способов были откровенными уловками, другие опирались на тонкие философские рассуждения о том, что такое справедливое вознаграждение за риск. Именно из этих обходных конструкций выросли многие инструменты, которые мы используем и сегодня.

Первый способ основывался на идее компенсации. Богословы признавали, что кредитор может требовать возмещения, если из-за займа он понес убыток или упустил выгоду. Если вы одолжили деньги и потому не смогли вложить их в прибыльное дело, вы вправе получить возмещение упущенного. Если должник опоздал с возвратом, вы вправе требовать штраф за просрочку. На практике договоры часто составлялись так, чтобы «штраф» начислялся с первого же дня, и тогда он ничем не отличался от процента.

Второй способ был связан с переводными векселями. Купец отдавал деньги в одном городе, например во Флоренции, а получал обратно в другом, например в Брюгге, и в другой валюте. Разница в курсах позволяла заложить доход внутрь обменной операции, и формально никакого процента не было: была только покупка и продажа валюты. Короли охотно пользовались таким механизмом, потому что он заодно решал задачу перевода денег армиям, воевавшим далеко от столицы.

Третий способ сыграет особенно важную роль в истории государственного долга. Речь идет о покупке ренты. Человек отдавал капитал не взаймы, а как бы покупал право ежегодно получать определенный доход с какого-то источника — с земли, дома или налога. Формально он ничего не одалживал, а заключал сделку купли-продажи, и потому церковь долго спорила о допустимости таких договоров, и в пятнадцатом веке папы Мартин V и Каликст III признали их законными при соблюдении определенных условий. Рента оказалась удобна и городам, и государствам, и мы еще увидим, как она превратилась в главную форму государственного займа.

Впрочем, для многих средневековых правителей существовал и более грубый способ решить проблему долга: избавиться от кредиторов. Поскольку христианам формально запрещалось давать деньги в рост, этой деятельностью часто занимались евреи, на которых церковный запрет не распространялся. Короли охотно пользовались их услугами, облагали их особыми налогами и брали под защиту, но эта защита была условной и легко отменялась, когда казне требовалось быстро избавиться от обязательств или получить имущество.

В Англии король Эдуард I в 1290 году изгнал евреев из королевства. К тому моменту корона уже выжала из еврейских общин почти все, что могла, обложив их тяжелыми поборами, а их долговые требования к христианам частично перешли в королевскую казну. Во Франции король Филипп IV Красивый в 1306 году арестовал и изгнал евреев, конфисковав их имущество и забрав себе право взыскивать долги в их пользу. Через год тот же Филипп обрушился на орден тамплиеров, у которого тоже был занят крупными суммами, а итальянских купцов-ломбардцев он тоже не раз облагал поборами и конфискациями.

Эти истории неприятно читать, но они важны для понимания природы государственного долга. Если у правителя есть возможность уничтожить кредитора или объявить его вне закона, никакой договор не защищает деньги. Кредитор вынужден рассчитывать не на право, а на милость, и цена такого займа неизбежно оказывается высокой. Чем меньше правитель связан законами, тем дороже ему обходятся деньги, — эта закономерность будет подтверждаться на протяжении следующих семи веков.

Давайте вернемся к Ольге и Артёму и посмотрим на средневековые займы их глазами. Ольга, услышав про изгнание кредиторов и заложенные короны, наверняка скажет, что ее страхи оправданы и государствам доверять нельзя. Артём возразит, что это было давно и сейчас все иначе. Правы, как ни странно, оба. Средневековый государственный долг действительно был очень рискованным, но именно поэтому люди потратили несколько столетий на создание механизмов, которые сделали современный государственный долг гораздо более надежным.

Чего же не хватало Средневековью для настоящего государственного долга? Ответ, который дают многие экономические историки, можно сформулировать так: не хватало бессмертного заемщика. Король смертен, а государство как учреждение — нет. Пока долг привязан к личности монарха, он живет и умирает вместе с ним. Настоящий государственный долг появляется только тогда, когда обязательство берет на себя постоянное учреждение, которое переживает отдельных людей: город, республика, парламент, казна, отделенная от личного кошелька правителя.

Вторая недостающая деталь — возможность легко передать долг другому человеку. Средневековый заём королю был сделкой двух сторон, и кредитор не мог легко продать свое требование другому человеку. Если ему вдруг понадобились деньги раньше срока, он оказывался заперт в сделке. Современная облигация, наоборот, легко переходит из рук в руки, и именно эта возможность делает ее привлекательной для миллионов инвесторов. Как вы увидите в следующей главе, первые долговые бумаги, которые можно было продать на рынке, появились у итальянских республик.

Третья деталь — предсказуемость источника выплат. Средневековый король платил, когда хотел и когда мог, и кредитор никогда не знал заранее, откуда возьмутся деньги. Государственный долг становится надежным, когда за ним закреплены конкретные доходы, известные заранее и контролируемые не одним человеком, а собранием представителей налогоплательщиков. Эту идею лучше всего воплотят голландцы и англичане, и о том, как они это сделали, мы подробно поговорим в главах о Нидерландах и финансовой революции в Англии.

Четвертая деталь — широкий круг кредиторов. Пока короли занимали у нескольких банкирских домов, судьба долга зависела от отношений между двумя-тремя участниками. Когда кредиторами становятся тысячи граждан, у государства появляется мощный внутренний стимул платить, потому что отказ ударит по значительной части общества. Это же обстоятельство делает долг устойчивым: исчезновение одного кредитора не обрушивает всю систему, как это случилось с Барди и Перуцци.

Посмотрите, как эти четыре детали складываются в современную ОФЗ, которую купил Артём. Выпускает ее Министерство финансов Российской Федерации — учреждение, которое не зависит от того, кто сейчас занимает пост министра. Облигацию можно продать на Московской бирже в любой рабочий день, а выплаты предусмотрены законом о бюджете, который принимает парламент. Держателей бумаг — сотни тысяч, от крупных банков до частных инвесторов вроде Ольги. Каждая из этих деталей — результат многовекового опыта, и мы проследим, как они появлялись одна за другой.