Парламентское расследование - форма парламентского контроля

После введения в действие Закона № 196-ФЗ фракция «Родина» настаивала на расследовании событий в г. Кондопоге в конце августа – начале сентября 2006 г. По мнению депутатов, предметом расследования могли стать факты бездействия правоохранительных органов, в результате чего произошли массовые убийства, последующие аресты (более ста) человек, которые в драке не участвовали.125 Государственной Думой была создана лишь межфракционная рабочая группа, которая при участии членов Общественной палаты выезжала в г. Кондопогу для ознакомления с ситуацией, палате был представлен доклад. Как отмечают парламентарии, «полномочия подобных рабочих групп нигде не прописаны, поэтому функционируют они фактически на неформальной основе. Права же официальной комиссии по расследованию регулируются федеральным законом, согласно которому должностные лица обязаны предоставлять парламентариям всю необходимую информацию и при необходимости лично являться на заседания комиссии».126

Вышеизложенная практика проведения и инициации парламентских расследований в Российской Федерации указывает на то, что, не обладая формально правом на проведение парламентских расследований, российский парламент все же не смог исключить из своей работы практику проведения парламентских расследований. К такому выводу позволяют прийти и указания исследователей на то, что в период с 1993 по 1998 гг. российский парламент не использовал в полной мере своих контрольных полномочий.127

А.Н. Шерин, анализируя выделяемые английскими учеными классификации функций законодательных органов, приходит к выводу о том, что институт парламентских расследований, как правило, прямо не относят к институту парламентского контроля, но упоминают в числе важных функций парламентов. Е. Уэйд, Г. Филипс главной функцией парламента считают парламентский контроль, следующей по значимости – законодательную функцию, на третьем месте «разные функции» (судебные функции, принятие петиций, учреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значение). Д. Кумбс на первое место ставит воздействие на правительство (вотум недоверия, министерская ответственность, импичмент и т. д.), иные, не менее важные полномочия: издание законов, утверждение бюджета, контроль за администрацией (депутатский запрос, следственные комиссии по расследованию деятельности тех или иных органов и т. д.), организация работы самого парламента.128

Тем не менее парламентское расследование является формой парламентского контроля, имеющей определенную специфику, отличающую его от других форм реализации контрольной функции законодательного органа. Проведение парламентского расследования направлено не только на реализацию контрольных полномочий парламента по отдельному факту или обстоятельству, но и на решение проблем правового регулирования конкретных общественных отношений. Правовые последствия проведения парламентского расследования могут быть связаны с выявлением и устранением имеющихся нарушений, а также с устранением причин и последствий правонарушений.

Такая особенность института парламентского расследования связана с его комплексным характером. Институт парламентского расследования содержит в себе нормы не одной, а нескольких отраслей права, сочетает в себе процессуальные и материальные нормы, которые взаимно обуславливают установление фактов, подлежащих парламентскому расследованию, процедуру реализации полномочий парламентской комиссии, правовые последствия расследования. Особенностью института является также сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования, в правовом регулировании института преобладают межотраслевые принципы.

При определении возможности проведения парламентского расследования, в частности, подлежит установлению наличие фактов грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина (ст. 7 Закона № 196-ФЗ). Нарушения прав человека и гражданина, в том числе личных, политических, социальных, могут возникнуть в связи с проблемами правового регулирования и практики реализации административных, муниципальных, финансовых, иных правоотношений. По итогам проведения парламентского расследования могут быть применены меры, затрагивающие в той или иной степени правовое регулирование общественных отношений различных отраслей права.

Должностные лица и граждане, привлеченные к участию в парламентском расследовании, с одной стороны, несут обязанности перед парламентской комиссией по проведению парламентского расследования. Законодательством предусмотрены меры уголовной и административной ответственности, налагаемые в случае неисполнения требований по предоставлению сведений. С другой стороны, привлекаемые к участию в парламентском расследовании субъекты являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей. Исполнительные органы государственной власти, государственные органы, не являющиеся органами государственной власти, органы местного самоуправления, не только выступают подконтрольными субъектами, но и выполняют властные функции, в связи с чем парламентской комиссией должны соблюдаться определенные ограничения и процессуальный порядок получения сведений. При проведении парламентского расследования недопустимо разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны, при обнародовании итогов парламентского расследования не должны быть нарушены право на неприкосновенность частной жизни, иные личные права. В настоящее время законодательное регулирование института парламентского расследования не является совершенным, что не дает возможности эффективной реализации всей системы норм, предметом правового регулирования которых выступает институт парламентского расследования. Правовым актом, выступающим «слабым звеном» в действующем российском законодательстве, является Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ».

Для отрасли конституционного права России институт парламентского расследования является относительно новым. Констатируя расширение предмета и объекта отрасли конституционного права России, С.А. Авакьян указывает на то, что «мы не только признали необходимость парламентского контроля – постепенное завоевание новых позиций в парламентском контроле повело к дополнению традиционных средств в этой сфере (например, доверие и недоверие правительству, запросы парламентариев) к таким новым возможностям, как… парламентско-следственный контроль, что выражается в создании парламентских и следственных комиссий».129

В целях определения эффективности проведения парламентского расследования данный правовой институт следует рассматривать с практической точки зрения. Большинство специалистов отмечают двойственную природу парламентского расследования. С одной стороны, парламентское расследование выступает важнейшей формой (средством) парламентского контроля, главным образом за исполнительной властью, представляющая собой реализацию права парламента создавать комиссии для расследования преступлений, имеющих особую общественную значимость,130 особой формой совместной работы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы по контролю над деятельностью исполнительных органов власти, а также над событиями, имеющими первостепенное значение для личности, общества и государства.131 С другой стороны, парламентское расследование – это особый вид процессуальной деятельности,132 разновидность конституционных юридических производств,133 разновидность процесса сбора, проверки и оценки информации,134 деятельность Федерального Собрания РФ,135 процессуальная функция, реализуемая посредством определенных законодателем мер в интересах всестороннего рассмотрения, изучения обнаруженных соответствующими субъектами (органами или гражданами) фактов, предварительная правовая оценка которых парламентом позволяет отнести их к правонарушениям, в том числе к преступлениям, а также данным, которые могут являться основанием для политической ответственности.136

Законодатель указывает лишь на то, что Федеральным законом «О парламентском расследовании» регулируются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства (ст. 1). Между тем региональное законодательство содержит дефиницию расследования законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Законы субъектов РФ определяют депутатское расследование как деятельность, форму деятельности, раскрывая ее цель: проверка данных,137 выяснение фактов и обстоятельств, представляющих общественную значимость.138 Расследование раскрывается как форма реализации контрольных полномочий Думы, посредством которой устанавливаются причины и обстоятельства создания препятствий для деятельности Думы и депутатов, причины и обстоятельства негативных событий, вызвавших большой общественный резонанс.139 Наиболее удачны определения института как одной из форм контроля Думы, а также деятельность специальной комиссии по выяснению фактов и обстоятельств, представляющих большую общественную значимость для населения области и носящих негативный характер, а также для выяснения причин и условий их возникновения.140 Тем не менее в некоторых дефинициях, отражающих оба значения института, законодатель не смог избежать повторения определяемого термина.141

Д.Б. Трошев предлагает определять парламентское расследование как форму парламентского контроля, представляющую собой деятельность органов Федерального Собрания РФ по выявлению и устранению причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.142 Е.М. Якимова определяет парламентское расследование как форму парламентского контроля над органами исполнительной власти (иногда и над органами местного самоуправления), осуществляемого созданными в установленном порядке специальными временными комиссиями, которые чаще всего исследуют факты нарушения прав и свобод граждан, эффективность деятельности должностных лиц по устранению причин и последствий природных и техногенных катастроф.143

Как указывает Д.А. Гусаров, парламентское расследование в Российской Федерации – это деятельность комитетов и комиссий Совета Федерации и (или) Государственной Думы, направленная на сбор и анализ информации о противоправных действиях или бездействии лиц, занимающих ответственное положение в российских государственных или общественных органах или организациях, о событиях и фактах, имеющих повышенное общественное значение, с последующим реагированием на выявленные нарушения и обязательным уведомлением граждан о результатах расследования.144

Вышеизложенные определения не в полной мере отражают полноту и специфику содержания парламентского расследования как формы парламентского контроля, поскольку парламентское расследование представляет собой не только деятельность парламентской комиссии по исследованию фактов, сбору и анализу информации, но и систему мер, применяемых законодательным органом при реализации контрольных полномочий как в процессе работы парламентской комиссии, так и по завершении ее работы после представления итогового доклада. Механизм реализации парламентского расследования, состоящего в деятельности (палат) законодательного органа, урегулирован системой правовых норм, которые могут быть объединены в сложный институт конституционного права.

Парламентское расследование – форма парламентского контроля, представляющая собой систему действий законодательного органа (его палат), других участников, вовлекаемых в сферу реализации работы парламентской следственной комиссии, осуществляемой в целях выяснения причин, условий и последствий фактов грубых или массовых нарушений прав и свобод человека и гражданина и иных фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для личности, общества и государства, информирования о них общества, применения в случаях и в порядке, предусмотренных законом, мер государственно-правового принуждения и реализации иных полномочий в целях устранения причин, условий и последствий этих фактов и обстоятельств.

Несмотря на недостаточно совершенное правовое регулирование института, в отдельных ситуациях проведение парламентского расследования рассматривается как единственный путь эффективного разрешения ситуации силами государственной власти. Принятие Закона № 196-ФЗ приобрело актуальность в связи с событиями в г. Нальчике. В юридической литературе и парламентской практике подчеркивается актуальность проблем миграционных потоков, внутренней миграции и временного пребывания в отдельных субъектах РФ.145 «Поэтому сейчас изыскиваются возможности законодательного контроля, который должен способствовать решению этой проблемы… он должен осуществляться в соответствующих формах, без нарушения конституционных прав и свобод граждан. И определенные действия властей в допустимых рамках возможны».146 В основе совершенствования миграционной политики должно быть сочетание действенного контроля за миграционными процессами и обеспечения прав как мигрантов, так и коренного населения.147

По данным ООН Россия занимает второе место в мире среди стран с наибольшей численностью международных мигрантов.148 В научной литературе определены угрозы национальной безопасности РФ в связи с международной миграцией (в политической, экономической, социальной сферах).149 Эксперты оценивают ситуацию с положением мигрантов в России как наиболее массовый случай нарушения прав человека.150 В итоге не исполняются международные обязательства по защите основных прав человека.151 Миллионы иностранцев, законно проникая на территорию России, незаконно осуществляют трудовую деятельность, порождая почву для возникновения и развития преступного сообщества, что приводит и к нарушению прав российских граждан.152

На наш взгляд, проведение парламентского расследования благодаря возможности комплексного подхода к изучению проблем может стать эффективным механизмом решения вопросов реализации и защиты прав личности в условиях миграционных процессов. Нарушение прав мигрантов затрагивает права законные интересы не только отдельной личности, но и групп населения. Стоит отметить, что на заседании Совета Федерации в ходе проведения парламентского расследования событий в Беслане рассматривался вопрос о совершенствовании миграционного контроля, необходимости рассмотрения законопроекта о регистрационном учете в РФ.153

Весьма актуальны и иные проблемы, в частности, связанные с оказанием медицинской помощи.154 После принятия Закона № 196-ФЗ в Государственной Думе было высказано мнение о том, что первое парламентское расследование может быть проведено по проблемам, связанным с оборотом контрафактной и фальсифицированной продукции. Налоговые, правоохранительные, судебные, надзорные органы действуют разобщено. В регионах с наиболее сложной оперативной обстановкой МВД России созданы штабы по выявлению и устранению причин массовых отравлений суррогатами алкогольной продукции. Тем не менее проблема остается нерешенной.155 В литературе отмечается неэффективность законодательного регулирования мер, применяемых для решения данных проблем, например, повышение акцизов.156

В практике зарубежных стран проводились парламентские расследования по подобным проблемам. В 2009 г. комиссия по здравоохранению Палаты общин объявила о приеме от граждан и организаций сведений, касающихся парламентского расследования в связи со злоупотреблениями алкогольной продукцией. Комиссией были изложены задачи расследования: изучение уровня злоупотреблений, последствий и мер, предпринятых Национальной службой здравоохранения; определение политической роли государственных и местных органов; вопросы производства и рекламы алкогольной продукции.157

В Государственной Думе принятие Закона № 196-ФЗ связывалась, в том числе, с необходимостью решения проблем роста коррупции, которая является одной из самых серьезных угроз национальной безопасности РФ, препятствует экономическому росту государства.158 Ученые отмечают, что принятие законов «О государственной гражданской службе РФ», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», «О парламентском расследовании» подтверждает тот факт, что Россия находится на начальной стадии формирования антикоррупционного законодательства. Осознано, что данное законодательство следует понимать как систему норм, включающую не только уголовный закон, но и превентивные антикоррупционные нормы.159

Парламентское расследование рассматривается как один из действенных способов государственного контроля за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.160 По итогам парламентского расследования могут быть разработаны предложения, рекомендации по совершенствованию деятельности данных субъектов, и лишь законодательный орган вправе внести изменения в действующее федеральное законодательство различных отраслей права.

Весьма актуален вопрос о соблюдении органами государственной власти и местного самоуправления обязанностей в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.161 Актуальны проблемы массовых нарушений прав человека. Уже с 1994 г. исследователи обращаются к вопросам защиты прав человека и важную роль отводят Конституции РФ как источнику юридических гарантий, обеспечения охраны и защиты прав граждан.162 Экономические реформы в России сопровождались снижением жизненного уровня населения, спадом производства, недостаточным финансированием программ здравоохранения, социального обеспечения, образования и т. д. Все это отрицательно сказалось на соблюдении фактически всех прав человека в России. Массовые факты грубого нарушения прав человека допускают не только государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, но и руководители организаций. Это подтверждают эксперты Совета Европы, неправительственных правозащитных организаций, а также обращения российских граждан в Европейский суд по правам человека.163

Как отмечают ученые, вызывает озабоченность реализация права на жизнь, безопасность, свободное передвижение и т.д.164 Сложным является вопрос о равной реализации каждым гражданином в России права на свободу совести и вероисповедания. Возникает вопрос о том, в полной ли мере соблюдается весь спектр прав и свобод? К сожалению, в настоящий момент исследователи, опираясь на результаты социологических опросов населения и экспертный анализ ситуации, не видят возможности ответить на него положительно.165

Члены Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству отметили, что от того, существует ли и каким образом осуществляется парламентский контроль, зависит реализация принимаемых законов. Парламентский контроль способен решать вопросы о целесообразности деятельности государственных органов и должностных лиц. Надлежащее воплощение в жизнь принятых по результатам парламентских расследований решений может снизить напряженность в обществе, способствовать нормализации обстановки и налаживанию диалога. Особую актуальность задача совершенствования парламентского контроля и создания института парламентских расследований принимает в условиях увеличения роли политических партий, повышения участия в формировании Правительства РФ партий, победивших на выборах депутатов Государственной Думы.166

В.Е. Чиркин, исследуя основы государственной власти, указывает, что одной из форм легитимации государственной власти в современных условиях является рациональная легитимация. Легитимация государственной власти прежде всего зависит от ее практической деятельности, от того, как эта власть решает вопросы, затрагивающие коренные интересы большинства населения.167 Совершенствование законодательного регулирования и практики проведения парламентских расследований может стать важным фактором для укрепления легитимации государственной власти в России.

Таким образом, парламентское расследование представляет собой не только деятельность парламентской комиссии по исследованию фактов, сбору и анализу информации, но и систему мер, применяемых законодательным органом при реализации контрольных полномочий как в процессе работы соответствующей парламентской комиссии, так и по завершении ее работы после представления итогового доклада. Механизм реализации парламентского расследования, состоящего в деятельности (палат) законодательного органа, урегулирован системой конституционно-правовых норм, которые могут быть объединены в сложный институт конституционного права. Нужно сказать, что в целом действующее законодательство в ряде вопросов нуждается в усовершенствовании, и наиболее эффективным представляется решение вопросов законодательным органом. Несмотря на наличие опыта и инициации проведения парламентских расследований, а также проблем, разрешение которых представляется наиболее эффективным посредством проведения парламентского расследования, правовой механизм проведения данных расследований, установленный законодателем, нельзя признать достаточно безупречным, в связи с чем требует детального анализа и усовершенствования.

§3. Конституционно-правовые основы парламентских расследований в Российской Федерации и зарубежных странах

Конституционное развитие таких зарубежных стран как Франция, Великобритания, Италия, ФРГ показывает, что эффективность парламентских расследований зависит от особенностей урегулирования основных положений данного конституционно-правового института актом высшей юридической силы государства. Так, отсутствие специальной нормы в Конституции Франции негативно сказалось на деятельности парламентских следственных комиссий – восстановить высокий статус, которым они обладали до 1958 г., им так и не удалось.168 Поэтому в последнее время предпринимаются попытки к упрощению процедуры создания комиссий в целях укрепления механизма расследований.169

Практика показывает, что если право на проведение парламентского расследования не закреплено в основном законе государства, то снижается эффективность его проведения. Конституция Франции 1958 г. была разработана по существу без постоянного участия парламента,170 что могло стать причиной ущемления контрольных полномочий парламента. Чтобы не допустить создание комиссий американского типа, известных политическим влиянием, Конституция 1958 г. ограничила их количество в каждой из палат восемью (ст. 43), хотя обычно подобные вопросы решаются в регламенте парламента. В связи с этим комиссии оказались слишком громоздкими, имея в среднем до 100 членов. Это снижает эффективность их работы. Регламенты должны до их применения направляться на рассмотрение в Конституционный совет (ст. 61).171 Как указывает Ф.Люшер, в отношении регламентов Совет располагает такими же цензурными полномочиями, как и в отношении законов. Совет вправе оценивать соответствие регламента лишь Конституции (решение от 3 ноября 1977 г.), но при расширительной трактовки его компетенции становится на позицию блюстителя законности, так как по смыслу ст. 6 Декларации 1789 г. парламентарии, как и все граждане, обязаны уважать закон.172

В период Третьей и Четвертой республик во Франции деятельность временных парламентских комиссий по расследованию осуществлялась в основном на основе правовых обычаев. Единственным нормативным актом был закон 1914 г., уточняющий правила получения свидетельских показаний. На основании Ордонанса 1958 г. право проведения расследований получили обе палаты парламента, но полномочия комиссий были сокращены. Конституция Республики 1958 г., подвергшаяся изменениям, не имеет норм, посвященных деятельности следственных комиссий. Тем не менее следственные комиссии не канули в лету. Их деятельность основывается на нормах Закона от 19 июля 1977 г. Отсутствие нормы в Конституции все же негативно сказалось на деятельности комиссий. Тем не менее результаты расследований по-прежнему оказывают большое влияние на политическую жизнь страны.173

Комиссии по расследованию создаются палатой путем принятия резолюции. Их деятельность заканчивается с момента представления доклада, но не позднее шестимесячного срока со дня учреждения комиссии. В ее состав не могут входить депутаты, подвергшиеся наказанию за нарушение правил секретности в связи с работой любой комиссии во время той же легислатуры.174 Решение об учреждении комиссии принимается постоянной комиссией Национального Собрания – Комиссией конституционных законов, т. е. они не могут быть созданы в то время, когда палата не заседает. Предложение о создании комиссии может быть отклонено, если это может привести к вмешательству в компетенцию других органов. Затруднен порядок включения вопроса о формировании комиссии в повестку дня заседания палаты, так как в соответствии со ст. 48 Конституции Франции правительство устанавливает приоритетную, а Собрание – дополнительную повестку дня.175 В соответствии со ст. 37 Регламента Национального Собрания партийные группы располагают в постоянных комиссиях количеством мест, пропорциональным их численности в Собрании. Так, с июня 1981 г. по март 1986 г. из 65 внесенных предложений о создании комиссий 60 было отклонено. С апреля 1986 г. по май 1988 г. из 22 предложений 16 отклонено.176 Тем не менее предпринимаются попытки повысить эффективность осуществления контрольных полномочий. В 2003 г. в Регламенте Национального собрания появилась норма о том, что председателем комиссии по расследованию или докладчиком должен назначаться член фракции, чья подпись стоит первой в предложении об образовании комиссии. Данное нововведение открыло путь оппозиции руководить расследованием, получившим поддержку палаты.177