На пути к социализму. Хозяйственное строительство Советской республики

Председатель Комиссии по трудовой повинности Л. Троцкий.

9 января 1920 г.

Архив.

2. Вопросы единого хозяйственного плана

Л. Троцкий. ПУТЬ К ЕДИНОМУ ХОЗЯЙСТВЕННОМУ ПЛАНУ

(К VIII Съезду Советов)[122]

I. Нужно объединить хозяйственные комиссариаты

Капиталистическое хозяйство работает без плана. Однако, общество не может существовать без известного единства в области производства необходимых для жизни материальных благ. Это единство, постоянно нарушаемое и снова восстанавливаемое, достигается при капитализме спросом и предложением, повышением и понижением цен, приливами и отливами «свободного» рынка.

Социалистическая организация хозяйства начинается с ликвидации рынка, а стало быть, и с упразднения его регулятора, т.-е. «свободной» игры законов спроса и предложения. Необходимый результат – соответствие производства потребностям общества – должен достигаться единством хозяйственного плана, который, в принципе, охватывает все отрасли производства.

Одним из первых действий Советской власти явилось создание Высшего Совета Народного Хозяйства. По замыслу он должен был явиться средоточием всей хозяйственной жизни страны как в области производства, так и в области распределения. Комиссариаты продовольствия, земледелия, путей сообщения, финансов, внешней торговли должны были явиться лишь отделами Высшего Совета Народного Хозяйства. Организация последнего сразу намечалась и отчасти строилась в расчете на такого рода всеохватывающие задачи. Однако, поставленная цель не была достигнута. Причины этому двоякого рода: материально-хозяйственные и формально-организационные.

Если бы мы переняли капиталистический механизм на полном ходу, наши задачи в организационно-техническом смысле были бы несравненно легче. Мы имели бы налицо известное относительное равновесие между основными отраслями хозяйства. Главный двигатель хозяйственного прогресса – индустрия попала бы в наши руки в процессе своего «нормального» развития. Возрастающее господство индустрии над всем хозяйством страны нашло бы свое естественное выражение в организации Высшего Совета Народного Хозяйства. Основываясь на унаследованной от капитализма взаимозависимости разных отраслей производства, ВСНХ сразу выдвинул бы единый план, главной частью которого было бы энергичное и непрерывное развитие промышленности.

Но этот гипотетический случай совершенно исключается действительным ходом общественного развития, борьбой классов и потребностями пролетарской революции. Мы приняли капиталистическое наследство после войны в состоянии величайшего беспорядка. Военная промышленность в корне нарушила ту относительную и неустойчивую пропорциональность, которую капиталистическое общество вырабатывало посредством механики вольного рынка между разными отраслями хозяйства. Пролетарская революция, приняв форму гражданской войны и отвлекая в наиболее острые периоды рабочих от производства, сама стала фактором дальнейшего разрушения старых производственных связей и отношений и даже их технических баз, т.-е. промышленных центров, отдельных заводов с их машинным оборудованием и пр., и пр.

Мы оказались, таким образом, лишены возможности строить хозяйственный план, в качестве непосредственного продолжения (исправления, уточнения, объединения) того хозяйственного процесса, который, путем капиталистической анархии, поддерживал все же свое единство. Частная капиталистическая калькуляция и государственно-капиталистическая промышленная статистика не могли лечь в основу наших практических мероприятий, так как полученное нами хозяйственное наследие совершенно не отвечало уже тому состоянию, которое нашло свое выражение в данных старой статистики.

Таким образом, для выработки единого плана, обнимающего все отрасли хозяйственной жизни, отсутствовали как материальные, так и формально-организационные условия. Этим предопределена была неудача первоначального замысла сразу охватить одним центральным аппаратом всю экономику страны. Более того: единство аппарата, при отсутствии хозяйственного плана и необходимых для него условий, не могло не породить опасности удушающего бюрократического централизма.

Выработка единого хозяйственного плана пошла гораздо более медленными, сложными и зигзагообразными путями, чем предполагалось вначале. Прежде чем установить верховенство индустрии над остальными областями хозяйства, оказалось необходимым создать хоть сколько-нибудь работоспособный и централизованный продовольственный аппарат. То же самое в отношении земледелия, финансов, железнодорожного и водного транспорта, внешней торговли. Наконец – и это в первую голову – сама промышленность, для того чтобы подчинить своим требованиям транспорт, продовольственную работу и пр., должна была предварительно привести в известность и собрать воедино свои разрозненные части, т.-е. создать собственный аппарат централизованного управления.

В течение этого периода нельзя было сколько-нибудь серьезно говорить об едином хозяйственном плане и – тем менее – о руководящей роли Высшего Совета Народного Хозяйства в отношении продовольствия, земледелия, транспорта, финансов, внешней торговли. Народные комиссариаты продовольствия, путей сообщения, земледелия, финансов, внешней торговли строили свои аппараты и вырабатывали свои методы управления совершенно вне зависимости от Высшего Совета Народного Хозяйства. И сейчас, когда эта работа централистического строительства вчерне закончена, мы оказываемся лицом к лицу перед тем фактом, что Высший Совет Народного Хозяйства стал фактически Народным Комиссариатом промышленности, наряду с народными комиссариатами продовольствия, путей сообщения и т.-д. Правда, в составе Высшего Совета Народного Хозяйства сохранились, в качестве осколков первоначально задуманного и недостроенного плана, отдельные «главки» и учреждения, которые выпирают из Комиссариата промышленности; но они имеют характер случайных пристроек или… прямых развалин.

Было бы в корне неправильно полагать, что переход от периода главкократии (т.-е. господства отдельных вертикально-централизованных главков, организационно не объединенных между собою и худо согласованных в своей работе) к социалистическому централизму, т.-е. к хозяйству на основе единого плана, может принять форму возврата вспять, к первоначальной идее Высшего Совета Народного Хозяйства. Задача представляется сейчас в существенно ином виде. Нужно прежде всего констатировать, что централизация различных областей хозяйства как в сфере производства, так и в сфере распределения, уже приняла форму отдельных комиссариатов. Внутри самого Высшего Совета Народного Хозяйства, как Комиссариата промышленности, отдельные отрасли хозяйства (топливо, металл, текстильное производство и пр.) сложились в самостоятельные централизованные главки, согласование работы которых является еще в значительной мере задачей будущего.

Необходимо упростить аппарат управления промышленностью (ВСНХ), очистив его от обременяющих его наростов и пристроек.

Необходимо обеспечить единство руководства всеми экономическими комиссариатами.

II. Положительные и отрицательные стороны «главкократии»

Расцвет главкократии явился необходимым этапом в развитии социалистического хозяйства. У нас много говорят о советском бюрократизме, о его пороках, о необходимости борьбы с ним. Несомненно, что главкократия развила многие порочные черты бюрократизма: безжизненную формалистику, невнимание к существу дела, волокиту и пр. Но нельзя забывать, – ибо это основа вопроса, – что, в виде наших во многом, неуклюжих, комиссариатов и главков, мы создали и создаем не нечто случайное и вредное, а нечто необходимое, именно – административно-хозяйственную советскую бюрократию, без которой не может существовать государство, доколе оно остается государством, т.-е. в нынешнюю переходную эпоху к коммунизму. Бюрократия имеет не только отрицательные, но и положительные черты: более специальное знакомство с определенными отраслями управления и хозяйства, точную иерархию взаимоотношений, определенные, выработанные долгой практикой, приемы работы и т. д. Такого рода аппарат советской бюрократии (партийной и непартийной) приходит на смену самодельщине, кустарничеству, наконец, первобытному хаосу и потому является необходимым этапом в нашем государственном развитии.

Этого до сих пор не понимают многие товарищи, в частности те, которые из вражды к «бюрократизму» протестуют против организационного сближения и, в некоторых звеньях, полного слияния аппарата управления водным транспортом с аппаратом НКПС. «Таким путем, – говорят иные, – вы бюрократизируете аппарат Главвода». В указанном выше смысле этот упрек справедлив, но именно поэтому он перестает быть упреком. Не только по отношению к полной разрозненности водного транспорта, которая вытекала из частно-капиталистических отношений, царивших в этой области, но и по сравнению с первыми примитивными попытками советского объединения водного транспорта, централизованный аппарат железнодорожного транспорта остается пока еще недостигнутым образцом. Задача создания и воспитания хорошо действующего бюрократического аппарата (правильная и точная конструкция управлений, отделов, отделений; безусловная исполнительность; хорошая связь; точное счетоводство и вообще делопроизводство и т. д.) остается еще не разрешенной. Нередко раздающийся упрек в том, что советские учреждения «заразились» у старых бюрократов их пороками (формализмом, волокитой и пр.) совершенно не задевает существа дела. Пока что, мы страдаем не столько от того, что усвоили дурные стороны бюрократии, сколько от того, что еще не усвоили ее хороших сторон.

Что касается волокиты, формалистической придирчивости и организационной беспомощности, то они вовсе не вытекают из усвоенных советскими учреждениями дурных примеров, а имеют гораздо более глубокие корни в переходной структуре нашего хозяйства и управления. Главкократия – необходимый этап развития. Но именно она создает чрезвычайные организационные трудности и безвыходные положения, которые только внешним образом принимают вид чисто канцелярской волокиты, на самом же деле являются результатом несогласованности различных главков и ведомств как внутри себя, так и между собою. Наше хозяйство ориентируется на единый план, но этого единого плана нет; более того: еще нет аппарата ни для выработки, ни для проведения единого плана.

Мы централизовали (пока еще очень несовершенно) отдельные отрасли хозяйства, но ни одна из них не может жить и развиваться без другой. Взаимозависимость их в центре и на местах остается неразрывной, и нарушения этой неразрывности создают величайшие затруднения. Между тем, для обеспечения правильного взаимного обслуживания и взаимного питания разных отраслей хозяйства у нас почти нет сколько-нибудь продуманных, правильных, единообразных органов. Как ни несовершенны наши хозяйственные комиссариаты и главки, но каждый из них все же охватывает свою область и держит на учете составные элементы своего хозяйства, при чем этот учет, хотя бы и медленно, но улучшается. Самые острые организационные затруднения с вытекающей из них волокитой начинаются там, где дело идет о согласовании работы различных хозяйственных ведомств и обеспечении между ними необходимого взаимодействия.

В этой области мы не вышли еще из периода опытов создания вспомогательных, временных и чрезвычайных органов, коллегиальных и единоличных.

Для обеспечения хозяйственных органов необходимой рабочей силой был создан новый междуведомственный орган – Главкомтруд – с непосредственным подчинением его Совету Труда и Обороны,[123] который сам является комбинацией военного и хозяйственных ведомств в целях устранения наиболее острых трений в их текущей работе. Для обеспечения вещевого и боевого снабжения Красной Армии пришлось создать новый чрезвычайный орган, в лице ЧУСО, с введением его в Революционный Военный Совет Республики. Такой же орган создан в отношении продовольственного снабжения, в лице Главснабпродарма. Для согласования притязаний различных ведомств на транспорт учрежден при НКПС междуведомственный Высший Совет по Перевозкам. Для установления полной согласованности в работе между транспортными заводами ВСНХ и мастерскими НКПС создана Основная Транспортная Комиссия,[124] которая выдвинула затем свои подсобные органы. При ВСНХ имеется целый ряд междуведомственных комиссий с разным объемом полномочий. При Наркомпроде существует постоянная комиссия рабочего снабжения. Только благодаря наличности такого рода вспомогательных (контактных, согласительных, регулирующих) органов устанавливается необходимая связь между изолированными главками и комиссариатами и тем обеспечивается самая возможность их повседневной работы.

Комиссариаты и главки должны были хоть в грубых чертах учесть свое достояние и прибрать его в каждой области к рукам, прежде чем можно было вообще говорить серьезно о советском хозяйстве. Междуведомственные учреждения и временные органы согласования, с своей стороны, подготовили крайне ценный опыт для выработки более правильных и постоянных методов согласования работы различных ведомств, а следовательно, и для выработки и проведения единого хозяйственного плана.

Только теперь мы получаем возможность вплотную подойти к этой задаче.

III. Объединение хозяйственных ведомств и Раб. – Кр. Инспекция

«Борьба с бюрократизмом и волокитой» стала, как уже сказано было, весьма популярным лозунгом в наших рядах. Бюрократизм понимается при этом обычно как некоторая внешняя наносная болезнь, против которой можно бороться преимущественно сильно действующими средствами. Волокита нередко отождествляется с саботажем. Ставить вопрос так – значит не видеть вопроса. Что против действительных саботажников нужно применять сильно действующие средства, в этом не может быть сомнения. Но отождествлять волокиту и нераспорядительность советских органов со злостным саботажем или хотя бы только с бюрократической безучастностью к делу – значит совершенно не понимать самого существа наших затруднений. Достаточно напомнить, насколько часты жалобы на бюрократизм и волокиту партийных и профессиональных организаций, чтобы вздорность теории, по которой виновником всех бедствий является «спец», стала совершенно очевидной. На самом деле мы имеем перед собой не наносную болезнь и не простой саботаж профессиональных чиновников, а нечто гораздо более глубокое: острую болезнь роста.

Период Смольного характеризовался импровизацией и самоуправством во всех областях. Кремлевский период поднял знамя правильной организации и советской законности. Но советская законность – с трестированной и национализированной промышленностью, с продовольственной разверсткой и пайком по карточке, с ремонтом паровозов по приказу N 1042[125] и пр. и пр. – означает всестороннее и глубоко проникающее регламентирование хозяйственной жизни. Между тем советский аппарат и фактическая работа хозяйственных ведомств, как это показано уже выше, весьма жестоко отстают от советских декретов. Чтобы добиться по декретам практического результата, особенно местным органам, приходится сплошь да рядом подниматься вверх, до вершины главка, спускаться вниз, снова подниматься до вершины другого главка – и так без конца. Это и есть волокита. В основе своей она порождается и питается не достигнутым еще соответствием между фактической хозяйственной работой, государственным аппаратом и декретом. Саботаж, который укрывается в щелях этого несоответствия, только усугубляет зло, но отнюдь не порождает его. Для того чтобы пробить фронт волокиты, не остается иногда другого пути, кроме нарушения или обхода декретов. Между тем, борьба за соблюдение советской законности является таким же важным лозунгом, как и борьба с бюрократической волокитой. Если тщательно изучить работу любого советского учреждения, которому приходится иметь дело с весомыми величинами, с материей, с вещами и людьми, то придется прийти к выводу, что работа его развертывается на довольно узком пространстве – между волокитой и самоуправством.

Царский государственный контроль был превращен нами в Рабоче-Крестьянскую Инспекцию, главным образом для того чтоб обеспечить победу именно над этими двумя преступными близнецами – законнейшей волокитой и беззаконнейшим самоуправством. Если бы дело шло о сознательных преступлениях или извне принесенных пороках, Рабоче-Крестьянская Инспекция могла бы, вероятно, выполнить поставленную ей задачу. Но методы Инспекции оказались недействительными именно потому, что в основе дело идет вовсе не об изобличении и пресечении, а о построении правильно и согласованно действующей хозяйственной организации на новых началах. Волокита порождается тем, что обломки буржуазных учреждений переплетаются с недоделанными и худо согласованными социалистическими учреждениями. Чтобы победить волокиту, нужно построить исправное социалистическое хозяйство.

Воспитательная задача Инспекции – вовлечение трудовых масс в дело проверки работы ведомств и учреждений – остается пока еще совершенно неразрешенной, и на этот счет надлежит ждать указаний опыта, чтобы вынести окончательное суждение. Но в отношении интересующей нас основной задачи – проверки и обеспечения целесообразности и согласованности работы различных ведомств, – можно уже сейчас с уверенностью сказать, что эта задача РКИ ни в малейшей мере не под силу. Нельзя создать отдельное ведомство, которое сосредоточило бы в себе, так сказать, государственную мудрость и было бы действительно способно проверять остальные ведомства не только с точки зрения добросовестности и деловитости работы отдельных органов, но с точки зрения целесообразности и правильности постановки работы в целом. Каждое ведомство знает, что во всех тех случаях, когда приходится менять курс и производить серьезные организационные реформы, у Рабоче-Крестьянской Инспекции не приходится искать указаний. Более того, сама Инспекция становится наиболее явной жертвой несоответствия между декретом и аппаратом и превращается в могущественнейший фактор волокиты – с одной стороны, самоуправства – с другой.

Чтобы осветить вопрос, подойдем к нему с самой простой его стороны. Финансово-контрольные функции Инспекции являются, казалось бы, наиболее бесспорными. Между тем, даже и в этой простейшей своей функции Рабоче-Крестьянская Инспекция попадает в тягчайшие противоречия, из которых находит выход сплошь да рядом за счет интересов дела. Наше денежное счетоводство является одним из наиболее ярких выражений несоответствия и несогласованности разных сторон советского государства и хозяйства. Расходы всех ведомств, т.-е. расходы человеческого труда в разных областях нашего строительства, мы продолжаем измерять в рублях, которые, однако, давно уже потеряли способность измерять что бы то ни было. Суммы, испрашиваемые на различные работы, исчисляются нередко весьма сложными методами; но практическая цена такого рода выкладок сплошь да рядом близка к нулю. Совершенно ясно, что в этой области открываются безбрежные возможности как по части бюрократического прижима и самой саботажной волокиты, под видом требования полной «обоснованности» цифр, так и по части безудержного попустительства и произвола. Формально-контролерский критерий не дает в этой области никаких указаний. Дельный и опытный работник по продовольствию, по лесозаготовкам или по закупке лошадей, учтя свои последние операции и накинув тот или другой коэффициент на местность или на истекшее время, может еще назвать приблизительную сумму, необходимую ему для предстоящих операций, – разумеется, с риском ошибиться на 50, на 100 и более процентов. Представитель контроля этого эмпирического (полученного на опыте) критерия лишен. Указателей цен, с которыми можно было бы справляться, у нас нет и быть не может. Что остается? Либо попустительствовать, приставляя свою печать ко всем и всяким сметам и ассигновкам, и тем облегчать ответственность представителей ведомств, нисколько не улучшая дела; либо, соединяя волокиту с самоуправством, заняться нажимами, требовать точных сметных обоснований, которых дать нельзя, и налагать запретительные грифы в тех случаях, когда не можешь понять дела. Наиболее осторожные контролеры, лавирующие между Сциллой контролерского бюрократизма и Харибдой контролерского самоуправства, занимаются тем, что оцеживают комаров и проглатывают верблюдов.

Но еще несравненно труднее положение Рабоче-Крестьянской Инспекции, когда от вопросов формального контроля она переходит к вопросам общей оценки работы ведомств с точки зрения государственной и хозяйственной целесообразности. В работе каждого ведомства можно установить следующие типические грехи: 1) действия, которые совершены с чрезвычайным запозданием вследствие внутренних, ведомственных и междуведомственных трений и затруднений («волокита»); 2) действия, срочность которых была достигнута только благодаря нажиму на декреты или на права других ведомств («нарушение законности»); 3) действия, произведенные без волокиты и без самоуправства, но нецелесообразные сами по себе. Далее идут комбинации этих трех основных случаев. Если извлечь из неисчислимого количества действий любого крупного ведомства все те случаи, когда во имя буквы закона упускалось дорогое время, то можно любое ведомство представить как бюрократический вертеп волокиты. При помощи такой же механической операции можно любой комиссариат изобразить как организованное самоуправство. При этом можно, разумеется, спросить, где же была в каждом из этих случаев Рабоче-Крестьянская Инспекция? Правильный ответ будет приблизительно таков: приставленные к ведомству контролеры убеждались, что волокита вытекала из внешних затруднений (недостаток материальных благ и несогласованность организации), а обход декретов в большинстве случаев вызывался необходимостью достигнуть практического результата и совершался без ущерба для каких-либо более высоких интересов.

Подобрать дюжину примеров всяких упущений и неправильностей гораздо легче, чем оценить работу учреждений и ведомств с точки зрения ее общей производительности и целесообразности. Для такой оценки требуется широкий государственный и хозяйственный кругозор – более широкий, чем у тех, кто эту работу производит. Нужно, чтобы контролирующий вполне уяснил себе общее направление работы данного ведомства, характер затруднений, с которыми ему приходится бороться, и в этой общей связи умел оценить достигнутые результаты. Это задача исключительно трудная, именно вследствие далеко еще не достигнутой согласованности и пропорциональности в работе разных ведомств; самые энергичные и разумно направленные усилия в области металлообрабатывающей промышленности могут быть сведены на нет вследствие недостаточной или плохо согласованной работы органов продовольствия или транспорта, и наоборот: хорошо поставленный ремонт паровозов может быть сорван низкой производительностью заводов металлообрабатывающей промышленности или отсутствием одежды для рабочих. Было бы наивностью полагать, что Рабоче-Крестьянская Инспекция способна занять позицию, возвышающуюся над всеми ведомствами, и оттуда обозревать их недостатки, недочеты, оценивать их в общей связи и перспективе и делать отсюда все практические выводы. В сущности это значит предполагать, что в голове сверх-ведомственной Рабоче-Крестьянской Инспекции имеется тот самый единый хозяйственный план, которого зауряд-ведомства не создали до сих пор. Об этом, конечно, не может быть и речи. Для объединения и направления работы хозяйственных ведомств нужен не самостоятельный орган, стоящий вне их, а сочетание усилий самих хозяйственных ведомств.

IV. «Места», области и центр

Выработка единого хозяйственного плана, действительно отвечающего потребностям страны и, главное, ее производственным возможностям, представляет собою не статистическую, а творчески-хозяйственную задачу исключительной трудности, которая никоим образом не может быть отделена от задачи создания централизованного, внутренне согласованного общегосударственного аппарата, способного на деле обеспечить и осуществить единство хозяйственного процесса.

К разрешению этой задачи приходится идти не одним, а многими путями сразу, при чем иные из этих путей очень извилисты и на первый взгляд как бы ведут совсем по другим направлениям.

Прежде всего оказалось необходимым внести в режим главкократии поправку путем восстановления – в новой форме и в ограниченных пределах – «власти на местах» (VII Съезд Советов). Местные органы комиссариатов и главков могли создаться только путем расчленения местной советской организации и установления для каждого отдела иерархического подчинения по вертикальной линии. Эта необходимая стадия развития организационно-хозяйственного аппарата, нарушившая связь местных органов между собою, стала, как мы уже знаем, источником чудовищного бюрократизма и обескураживающей волокиты.

Установление тесной связи местных отделов между собой и их трудового взаимодействия является необходимым условием не только удовлетворения местных потребностей и нужд, но и развития централизованного хозяйства. В этом направлении известный перелом уже, по-видимому, совершился даже и в очень главкократических головах. Нужно только, чтобы практическая работа по изучению накопленного опыта и урегулированию взаимоотношений мест и центра совершалась с полной тщательностью и систематичностью.