скачать книгу бесплатно
Понятие «работник» или его эквиваленты в других языках могут использоваться по-разному в различных странах. Однако данный термин в том виде, в котором он выступает в договорах о ЕС, – это термин права Евросоюза. Следовательно, он имеет общее для всего Союза значение, которое должен интерпретировать Суд ЕС. Национальные суды не могут интерпретировать его в свете национальных систем. Суд ЕС владеет «монополией» на интерпретацию.
Директива № 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. «О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, изменяющая Регламент (ЕЭС) № 1612/68 и отменяющая Директивы 64/221/ЕЭС, 68/360/ЕЭС, 72/194/ЕЭС, 73/148/ЕЭС, 75/34/ЕЭС, 75/35/ЕЭС, 90/364/ЕЭС, 90/365/ЕЭС и 93/96/ЕЭС» с момента введения в действие (30 апреля 2006 г.) служит в качестве целостных «основ законодательства» Евросоюза, регулирующих публично-правовые отношения в сфере осуществления свободы передвижения и проживания всех граждан Союза независимо от их социального статуса и цели поездки, а также права членов их семей (в том числе являющихся выходцами из третьих стран).
Как акт правовой кодификации Директива № 2004/38/ЕС вносит ряд изменений и дополнений в сложившийся ранее правовой режим. К главным среди них следует отнести, во-первых, такие, как расширение объема понятия «член семьи» (п. 2 ст. 2, п. 2 ст. 3). Перечень лиц, являющихся членами семьи работника-мигранта, содержится в ст. 2 Директивы № 2004/38/ЕС. Ранее они содержались в ст. 10 Регламента № 1612/68/ЕЭС. Статья 2 Директивы устанавливает следующее:
1) под «гражданином Союза» понимается каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена;
2) под «членом семьи» понимаются:
a) супруг;
b) партнер, с которым гражданин Союза вступил в зарегистрированное партнерство на основании законодательства какого-либо из государств-членов, если в соответствии с законодательством принимающего государства-члена зарегистрированные партнерства признаются эквивалентными браку, и при соблюдении условий, предусмотренных уместным законодательством принимающего государства-члена;
c) прямые потомки, которые не достигли возраста 21 года либо находятся на иждивении, и аналогичные потомки супруга или партнера, указанного в п. b;
d) родственники по прямой восходящей линии, находящиеся на иждивении, и аналогичные родственники супруга или партнера, указанного в пункте b;
3) под «принимающим государством-членом» понимается государство-член, в которое гражданин Союза отправляется для реализации своего права свободно передвигаться и проживать.
Директива № 2004/38/ЕС применяется к каждому гражданину Союза, который отправляется в иное государство-член или проживает в ином государстве-члене (не являющимся тем, чьим гражданином он является), а также к определенным в п. 2 ст. 2 членам семьи такого гражданина, которые сопровождают его или присоединяются к нему. Без ущерба собственному праву заинтересованного лица на свободное передвижение и проживание принимающее государство-член в соответствии со своим национальным законодательством способствует въезду и проживанию следующих лиц:
a) любого иного члена семьи независимо от его гражданства, который не подпадает под определение, содержащееся в п. 2 ст. 2, если в стране происхождения он находится на иждивении или является членом домашнего хозяйства гражданина Союза, пользующегося правом проживания в качестве основного субъекта, либо когда по серьезным соображениям здоровья гражданин Союза должен в обязательном порядке и лично заботиться о соответствующем члене семьи;
b) партнера, с которым гражданин Союза имеет устойчивые отношения, надлежащим образом удостоверенные.
В отношении этих лиц принимающее государство-член производит обстоятельный анализ их личной ситуации и мотивирует любой отказ во въезде или в проживании.
Итак, гражданство Союза выступает основополагающим статусом граждан государств-членов при осуществлении ими своего права свободно передвигаться и проживать. Данное право предоставлено в равной мере членам их семьи независимо от гражданства последних. В Директиве определение члена семьи охватывает также зарегистрированных партнеров, если законодательство принимающего государства-члена признает зарегистрированное партнерство эквивалентным браку.
Впервые данной Директивой (гл. IV) предусмотрено право постоянного проживания.
Сохранены в качестве ранее приобретенных прав, предоставленных Регламентом № 1251/70/ЕЭС Европейской комиссии от 29 июня 1970 г. «О праве работников оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности»
и Директивой № 75/34/ЕЭС Совета от 17 декабря 1974 г. «О праве граждан государства-члена оставаться на территории другого государства-члена после осуществления там работы, не связанной с наемным трудом», некоторые специфические преимущества для граждан Союза, занимающихся наемным или самостоятельным трудом, и членов их семьи. Эти преимущества способны давать этим лицам возможность приобретать право постоянного проживания до того момента, как они проживут 5 лет в принимающем государстве-члене
.
В ст. 17 Директивы № 2004/38/ЕС предусмотрены исключения в пользу работников, прекративших свою деятельность в принимающем государстве-члене, и в пользу членов их семьи. Так, в отступление от ст. 16 право постоянного проживания в принимающем государстве-члене до истечения пятилетнего непрерывного периода проживания имеют следующие категории лиц:
– наемный работник или работник, занимающийся самостоятельным трудом, который на момент прекращения своей деятельности достиг возраста, предусмотренного законодательством этого государства-члена для получения пенсии по старости, либо работник, который перестал заниматься наемным трудом вследствие досрочного выхода на пенсию, если подобные работники осуществляли свою деятельность в принимающем государстве-члене на протяжении как минимум последних 12 месяцев и непрерывно проживают там свыше 3 лет;
– наемный работник или работник, занимающийся самостоятельным трудом, который, непрерывно проживая в принимающем государстве-члене свыше 2 лет, перестает осуществлять там свою деятельность вследствие постоянной нетрудоспособности;
– наемный работник или работник, занимающийся самостоятельным трудом, который после 3 лет непрерывной деятельности и непрерывного проживания в принимающем государстве-члене занимается наемным или самостоятельным трудом на территории другого государства-члена, сохраняя при этом свое место жительства на территории принимающего государства-члена, куда он возвращается, как правило, ежедневно или не реже одного раза в неделю.
В случае если законодательство принимающего государства-члена не признает в отношении отдельных категорий работников, занимающихся самостоятельным трудом, права на пенсию по старости, то условие о возрасте считается выполненным по достижении управомоченным лицом возраста 60 лет.
Периоды вынужденной безработицы, надлежащим образом констатированные компетентной службой занятости, или периоды приостановления работы по причинам, не зависящим от воли заинтересованного лица, а также отсутствие на рабочем месте или приостановление работы вследствие заболевания или несчастного случая признаются в качестве периодов занятости.
Если нетрудоспособность наступает в результате несчастного случая на рабочем месте или профессионального заболевания, дающих право заинтересованному лицу на получение пособий полностью или частично за счет учреждения принимающего государства-члена, то не требуется никаких условий о сроке проживания.
Предусмотренные условия в отношении срока проживания и деятельности и условие в отношении срока проживания не применяются, если супруг или партнер наемного работника или работника, занимающегося самостоятельным трудом, является гражданином принимающего государства-члена либо если он утратил гражданство последнего вследствие вступления в брак с этим наемным работником или работником, занимающимся самостоятельным трудом.
Независимо от своего гражданства члены семьи наемного работника или работника, занимающегося самостоятельным трудом, проживающие вместе с ним на территории принимающего государства-члена, имеют право постоянного проживания в этом государстве-члене, если наемный работник или работник, занимающийся самостоятельным трудом, приобрел право постоянного проживания на территории этого государства-члена.
В случае смерти наемного работника или работника, занимающегося самостоятельным трудом, в период, когда он еще работал, но прежде приобретения права постоянного проживания в принимающем государстве-члене, члены его семьи, проживающие вместе ним на территории принимающего государства-члена, приобретают право постоянного проживания на территории этого государства при соблюдении хотя бы одного из следующих условий:
a) наемный работник или работник, занимающийся самостоятельным трудом, ко дню смерти непрерывно проживал на территории этого государства-члена в течение двух лет;
b) его смерть вызвана несчастным случаем на рабочем месте или профессиональным заболеванием;
c) переживший супруг утратил гражданство принимающего государства-члена вследствие вступления в брак с этим наемным работником или работником, занимающимся самостоятельным трудом.
В силу запрета дискриминации по признаку национального гражданства каждый гражданин Союза и члены его семьи, проживающие в государстве-члене, должны пользоваться в этом государстве-члене правом на равное обращение с его гражданами при соблюдении специальных положений, прямо предусмотренных во вторичном праве.
Однако принимающее государство-член должно быть свободно в решении вопроса о том, намеревается ли оно предоставлять иным лицам, помимо наемных работников или работников, занимающихся самостоятельным трудом, лиц, сохраняющих подобный статус, и членов их семей, право на получение социальной помощи в течение первых 3 месяцев проживания либо (применительно к лицам, ищущим работу) в течение более длительных периодов, а также стипендии для учебы, включая профессиональное обучение, до приобретения права постоянного проживания.
Итак, работники имеют право претендовать на предлагаемые вакансии и свободно передвигаться для этой цели в пределах Европейского союза, пребывать в странах – членах Евросоюза для осуществления трудовой деятельности на условиях, действующих для работников, а при наличии определенных условий оставаться в этой стране по окончании трудовой деятельности. На них распространяются все налоговые и социальные льготы. Государства-члены могут ограничить свободу передвижения работников только из соображений охраны общественного порядка, безопасности и здоровья населения. Для этого требуется наличие действительного и значительного нарушения общественного порядка и безопасности, затрагивающего основные общественные интересы. При этом речь идет о понятиях, существующих в областях права Европейского союза, которые в пределах Союза должны толковаться и применяться ограничительно.
Свобода передвижения работников не распространяется на случаи, касающиеся замещения должностей в органах государственного управления (органах юстиции, полиции, в вооруженных силах, налоговых управлениях и т. п.). Понятие государственного управления толкуется ограничительно. Исключением является деятельность, относящаяся к компетенции суверенной власти. Ограничение свободы передвижения работников в отношении государственного управления распространяется только на те области, которые влекут за собой непосредственное или опосредованное участие в осуществлении суверенной власти и направлены на соблюдение общих интересов государства. Свобода передвижения работников толкуется в том смысле, что область ее применения ограничивается лишь тем, что необходимо для соблюдения интересов государств-членов.
Право на свободу передвижения также подразумевает следующее:
– гармонизацию условий проживания во всех государствах-членах, в частности тех, которые относятся к воссоединению семей;
– устранение препятствий, создаваемых отказом в признании дипломов или эквивалентных свидетельств о профессиональной подготовке;
– улучшение условий жизни и труда приграничных работников.
Следует отметить, что соответствующие правовые основы в Евросоюзе подвергаются постоянным изменениям. Они являются очень важными для политического процесса принятия решений при разработке соответствующих правовых актов. Например, ст. 51 Договора о ЕС (Маастр. ред.) касалась работников, а ст. 235 – других лиц и в частности лиц, занятых самостоятельным трудом
. Договором о ЕС (Амстерд. ред.) были внесены изменения. Несмотря на то, что положение о единогласном принятии решения осталось, была добавлена процедура совместного принятия решения Европейским парламентом.
В Договоре о функционировании Европейского союза общие правовые основы для работников отражены в ст. 48. Статьи учредительных документов Евросоюза (договоров) в европейской доктрине и судебной практике относятся к правовым основам (фр.: bases juridiques; англ.: legal bases). Ссылки на них обязательны в преамбуле каждого правового акта Евросоюза. Отсутствие подобной ссылки или неправильная (неполная) ссылка влечет отмену правового акта Евросоюза
. Совет должен принимать решения единогласно согласно процедуре принятия актов, предусмотренной ст. 294
. Здесь уже речь идет о паритете, так как обычно процедура совместного принятия решения сопровождается процедурой голосования в Совете с принятием решения квалифицированным большинством. Некоторые специалисты полагают, что при таком правовом регулировании дальнейшее развитие законодательства по координации систем социальной защиты будет приостановлено. Совет Евросоюза и Европейский парламент будут взаимно блокировать друг друга.
Статья 48 Договора о функционировании Европейского союза подчеркивает тесную связь между свободой передвижения граждан Союза и координацией систем социальной защиты. Статьи 46 и 48 составляют концептуальное единство. Согласно ст. 48, Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают в области социального обеспечения меры, необходимые для установления свободного передвижения работников в частности посредством введения системы, которая позволит обеспечить наемным и ненаемным работникам-мигрантам, а также управомоченным лицам следующее:
a) суммирование всех периодов времени, учитываемых согласно различным национальным законодательствам, в целях возникновения и сохранения права на получение социальных выплат, а также с целью исчисления размеров последних;
b) социальные выплаты лицам, проживающим на территориях государств-членов.
Когда член Совета заявляет о том, что предусмотренный проект законодательного акта способен нанести ущерб важным аспектам его системы социального обеспечения, особенно в том, что касается сферы применения, расходов или финансовой структуры, либо негативно сказаться на финансовом равновесии этой системы, он может потребовать передачи вопроса на рассмотрение Европейского совета. В таком случае обычная законодательная процедура приостанавливается. После обсуждения в течение 4 месяцев с момента данного приостановления Европейский совет отправляет проект обратно в Совет, что завершает приостановление обычной законодательной процедуры, либо не предпринимает никаких действий, либо обращается к Европейской комиссии с запросом о представлении нового предложения; в этом случае изначально предложенный акт считается непринятым.
По ст. 46 Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой и после консультации с Европейским экономическим и социальным комитетом, посредством директив или регламентов принимают меры, необходимые для реализации свободного передвижения работников, как оно определено в ст. 45, а именно в следующем порядке.
1. Внутри Союза обеспечивается свободное передвижение работников.
2. Оно предполагает отмену любой дискриминации по признаку национального гражданства между работниками государств-членов в вопросах трудовой деятельности, заработной платы и других условий труда.
3. При соблюдении ограничений, являющихся оправданными по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья, оно включает в себя право:
a) принимать реально предлагаемую работу;
b) свободно перемещаться с этой целью по территории государств-членов;
c) проживать на территории любого из государств-членов для осуществления там трудовой деятельности в соответствии с законодательными, регламентарными и административными положениями, регулирующими трудовую деятельность национальных работников;
d) при соблюдении условий, которые будут установлены регламентами Европейской комиссии, оставаться на территории государства-члена после завершения трудовой деятельности.
4. Положения данной статьи не подлежат применению к работе в публичной администрации.
Для обеспечения защиты работников-мигрантов в социальной сфере был принят ряд регламентов. Для толкования и устранения пробелов в регулировании используется практика Суда ЕС, которая устраняет косвенную дискриминацию по признаку гражданства.
В деле Ван дер Вин
Суд ЕС указывал, что регламенты по социальному обеспечению имеют основой ст. 48–51 Договора о ЕЭС, цель которых – обеспечить свободу передвижения наемных работников. Последующие решения Суда ЕС подчеркивают эту мысль
. По делу Петрони
Суд ЕС указывал, что целью ст. 48–51 является сохранение социальных выплат по социальной защите, которые обеспечивает законодательство отдельных государств-членов, наемному работнику, использующему право на свободу передвижения.
Центральной задачей координационного права является обеспечение равного обращения с гражданами Европейского союза. В соответствии со ст. 18 Договора о функционировании Европейского союза, в сфере применения договоров без ущерба предусмотренным в них специальным положениям запрещается любая дискриминация по признаку национального гражданства.
Европейский парламент и Совет в соответствии с обычной законодательной процедурой могут принимать любые правила в целях запрещения подобной дискриминации.
Ущерб, нанесенный социальным правам граждан-мигрантов, рассматривается как дискриминация по признаку гражданства и является нарушением принципа равного обращения с гражданами Европейского союза.
По различным вопросам социальной политики, перечисленным в ст. 153 Договора о функционировании Европейского союза, Союз вправе устанавливать только поощрительные меры и минимальные предписания. Одну их часть утверждают совместно Европейский парламент и Совет (например, в отношении условий труда), другую принимает единолично Совет (например, по вопросам социального обеспечения и социальной защиты работников). Во втором случае за представителями государств-членов в Совете сохранено право вето. Существующие правовые основы важны при работе по изменениям соответствующего законодательства, а эта работа определяется на уровне Совета.
Следует отметить, что Суд ЕС для аспектов свободы передвижения граждан Союза правовой основой для координации системы социального обеспечения считает также соответствующие раздельные акты Евросоюза
. Правовые основы используются только для граждан Союза, а в отношении граждан третьих государств вопрос о соответствующих правовых основах долгое время оставался нерешенным. Так, Европейская комиссия в первом проекте предусматривала распространение действия Регламента № 1408/71/ЕЭС на граждан третьих государств. Однако на уровне Совета этот вариант Регламента не получил единогласного одобрения
. Только Суд ЕС внес требуемую ясность в отношении этой проблемы. В решении по делу C – 95/99 Суд ЕС указывает, что ЕС не имеет компетенции координировать системы социального обеспечения для граждан третьих стран, например беженцев
. Позднее Регламент № 859/2003/ЕС Совета от 14 мая 2003 г. распространил нормы Регламента № 1408/71/ЕЭС и Регламента № 574/72/ЕЭС на граждан третьих стран, которые не подпадали под его действие только из-за гражданства
. На основе п. 4 ст. 63 Договора о ЕС (Амстерд. ред.), т. е. на основе визовой политики, политики предоставления убежища и миграции, в сферу действия Регламента № 1408/71/ЕЭС были включены граждане третьих стран. Но эти правовые положения действовали при единогласном принятии решений. Дания отказалась от этого регулирования, а Ирландия и Великобритания использовали только право выбора.
Полномочия по координации социального законодательства не вытекают из положений ст. 168 Договора о функционировании Европейского союза. При установлении и осуществлении всех мероприятий и политик Союза должен обеспечиваться высокий уровень защиты здоровья. Союз способствует совместной работе государств-членов в сфере политики здравоохранения, в частности должно быть улучшено взаимодействие органов по здравоохранению в приграничных районах. Но гармонизация национального законодательства в сфере медицинского обеспечения граждан Союза не может основываться на этой норме.
Договор о функционировании Европейского союза предусматривает создание системы, которая не привела бы использование свободы передвижения к потере прав в сфере социального обеспечения. Для этого предлагается ввести суммирование всех периодов работы, учитываемых законодательством различных государств-членов, для получения и сохранения права на социальные выплаты, а также для исчисления их размера.
Обеспечение работников-мигрантов защитой в социальной сфере требует многочисленных мероприятий. Для этого и были сначала приняты Регламенты № 1408/71 и № 574/72, а затем – Регламент № 883/2004/ЕС и Регламент № 987/2009/ЕС. Для толкования и устранения пробелов регулирования используется практика Суда ЕС, которая устраняет косвенную дискриминацию по признаку гражданства.
Центральной задачей координационного права является обеспечение равного обращения с гражданами Европейского союза. Ущерб, нанесенный социальным правам граждан мигрантов, рассматривается как дискриминация по признаку гражданства и является нарушением принципа равного обращения с гражданами Европейского союза.
§ 3. Свобода учреждения
Свобода учреждений и экономической деятельности включает в себя право самостоятельной деятельности, а также создание предприятий и управление ими на равных условиях с гражданами государства – члена Евросоюза. В рамках установленных положений ограничения на свободу учреждения граждан государства-члена на территории другого государства-члена должны быть запрещены. Такое запрещение распространяется также на ограничения, касающиеся создания агентств, филиалов или дочерних компаний гражданами любого государства-члена, которые учреждены на территории любого государства-члена.
Свобода учреждения должна включать в себя право заниматься самостоятельной деятельностью, а также создавать предприятия и руководить ими на условиях, установленных законодательством страны, где такое учреждение осуществляется, для ее собственных граждан и в соответствии с положениями, касающимися капитала (ст. 49 Договора о функционировании Европейского союза). В ст. 54 Договора отмечается, что «компании или фирмы, образованные в соответствии с законодательством государства-члена и имеющие свой зарегистрированный офис, центральную администрацию или основное место деятельности на территории ЕС, должны в целях настоящей главы быть приравненными к физическим лицам, являющимся гражданами государств-членов».
Термин «компании или фирмы» подразумевает компании или фирмы, основанные в соответствии с гражданским или коммерческим правом, включая кооперативы, и другие юридические лица, подпадающие под действие публичного или частного права, за исключением некоммерческих. Таким образом, свобода учреждения распространяется в равной степени как на физических, так и на юридических лиц.
Свобода учреждения охватывает запрет ограничений на свободу учреждения и экономической деятельности граждан какого-либо государства-члена на территории другого государства-члена (п. 1 ст. 49 Договора о функционировании Европейского союза), а также право на самостоятельную деятельность, создание предприятий и управление ими на условиях установленных законодательством страны учреждения (п. 2 ст. 49). Она защищает не только физических лиц, но и агентства, отделения и дочерние компании, созданные гражданами какого-либо государства-члена, обосновавшимися на территории другого государства-члена. Свобода учреждения не должна наносить ущерб действию законодательных, распорядительных и административных положений, предусматривающих особый режим для иностранных граждан исходя из соображений охраны общественного порядка, государственной безопасности и здравоохранения (ст. 52 Договора о функционировании Европейского союза). Она не распространяется на деятельность, которая связана в данном государстве, хотя бы и временно, с выполнением функций публичной власти (ст. 51 Договора о функционировании Европейского союза). Статья 50 устанавливает правомочия на издание директив для осуществления свободы учреждения, а ст. 53 содержит положение о взаимном признании дипломов, сертификатов и других официальных свидетельств о профессиональной пригодности. Эти директивы имеют значение и для работников.
По вопросам учреждения, так же, как и в случае вопросов о свободе передвижения работников, существует вторичное законодательство, а также прецедентное право, основанное на ст. 49 Договора о функционировании Европейского союза. В ней развивается представление об ограничении свободы учреждения. По субъектам их можно разделить на две группы: исключения и ограничения, применяемые как к физическим, так и к юридическим лицам; исключения и ограничения, применяемые только к юридическим лицам. Первое ограничение свободы учреждения содержится в ст. 48 Договора, которая требует от лиц, пользующихся свободой учреждения, чтобы их действия не противоречили «условиям главы, посвященной капиталу». Второе ограничение на свободу учреждения содержится в ст. 51 Договора о функционировании Европейского союза, которая устанавливает, что свобода учреждения не может использоваться, если при ее осуществлении в конкретном государстве-члене она связана, хотя бы и временно, с выполнением официальных обязанностей. Важной особенностью этого исключения является то, что каждое конкретное государство-член должно определить, какая деятельность на его территории связана с выполнением официальных обязанностей. Последнее ограничение, применяемое ко всем субъектам свободы учреждения, содержится в ст. 46 Договора о функционировании Европейского союза и заключается в отсылке к классической триаде: общественный порядок, общественная безопасность, охрана здоровья населения. Однако текст статьи лишь косвенно вводит эти запреты.
Гарантии свободы передвижения граждан Евросоюза в целях реализации свободы учреждения предоставляются Директивой № 2004/38/ЕС. Как было показано выше, каких-либо серьезных исключений в этом отношении для лиц, занимающихся самостоятельным трудом, в режиме передвижения граждан не имеется. Явно дискриминационные правила лишены законной силы. Однако многие правила, применяемые независимо от национальной принадлежности, являются причиной реальных препятствий. За кажущимся равенством в правиле иногда скрывается весьма неравноправное отношение, которое можно назвать косвенной дискриминацией.
В деле С – 55/94 Суд ЕС разъяснил: «Из созданного Судом прецедентного права следует, что национальные меры, применение которых может воспрепятствовать осуществлению фундаментальных свобод, гарантированных Договором, или сделать их осуществление менее привлекательным, должны отвечать четырем условиям:
– должны применяться недискриминационным образом;
– должны быть оправданы императивными требованиями в общих интересах;
– должны быть подходящими для обеспечения достижения преследуемой ими цели;
– не должны выходить за рамки, необходимые для их достижения»
.
Кроме того, названная Директива регулирует вопросы, связанные с семьями работников, занимающихся самостоятельным трудом.
Главным препятствием в реализации свободы учреждения ipso facto являются расхождения в национальных стандартах выдачи дипломов о соответствующем образовании и присуждении профессиональной квалификации. Важную роль в применении свободы учреждения имеет ст. 53 Договора о функционировании Европейского союза. Основными являются вопросы признания квалификации и регулирования профессий. Евросоюз проделал большую работу по принятию актов, обеспечивающих взаимное признание дипломов и лицензий. Принят ряд директив (№ 84/48ЕС, № 89/49/ЕС, № 92/51/ЕС и № 77/249/ЕС), регламентирующих признание дипломов и квалификации лиц с высшим образованием, а также директивы, регламентирующие признание профессиональной квалификации. Это законодательные акты, регламентирующие трудовую деятельность учрежденных лиц. По каждой профессии существовала отдельная директива Совета. Для принятия правил о взаимном признании каждой профессии требовались разные усилия. Принципы, лежащие в основе всех директив о признании квалификаций, а также ситуаций, не подпадающих под действие директив, довольно просты. Во-первых, в случае если квалификация, присвоенная в другом государстве-члене, по своему содержанию охватывает те же области, что и национальная, она должна приниматься как эквивалентная, за исключением случаев, когда можно доказать, что это не так. В основе лежит идея о взаимном доверии – в случае если два диплома получены после прохождения одинаковой программы и курсов одинаковой продолжительности. Во-вторых, если в структуре образования и опыта работы есть различия, государство пребывания должно объективно оценить, являются ли они эквивалентными отечественному образованию. В-третьих, если обнаруженный общий недостаток знаний или опыта не очень значителен, мигрант должен его восполнить. В деле 340/89 Суд ЕС высказал следующую точку зрения: «Если сравнение показало, что знания и квалификации, удостоверяемые иностранным дипломом и требуемые национальными положениями, соответствуют лишь частично, государство пребывания – член ЕС имеет право требовать, чтобы соответствующее лицо показало, что оно приобрело недостающие знания и квалификации.
В этой связи компетентные национальные органы должны оценить, являются ли знания, полученные в государстве пребывания – члене ЕС, – либо в ходе прохождения курса обучения, либо путем приобретения практического опыта, – достаточными, чтобы доказать наличие недостающих знаний»
. Под нормативными требованиями имеются в виду правила, регламентирующие занятия юридической, врачебной или другой профессиональной деятельностью, а также правила, регламентирующие создание или движение компаний. Безусловно, данные правила в определенной степени совпадают с правилами относительно квалификации, но это гораздо более широкая категория, часто включающая в себя правила, выходящие далеко за рамки любой регламентируемой Директивой сферы. Возможно, именно по этой причине в прецедентном праве в данной области была обнаружена особенная склонность к рискованным решениям. Существует два способа взаимного признания: признание профессиональной квалификации, признание лицензий.
Директива Европейского парламента и Совета № 2005/36/ЕС от 7 сентября 2005 г. «О признании профессиональных квалификаций», с одной стороны, является своего рода кодификацией правил Евросоюза в этой сфере, а с другой – вводит некоторые новые положения, которые устраняют пробелы в правовом регулировании признания квалификаций. С 20 октября 2007 г. она полностью заменила положения всех предыдущих директив в этой области. Согласно общему принципу, лицо, получившее диплом по окончании вуза и обучающееся там не менее 3 лет, если подобное позволяет заниматься профессиональной деятельностью на территории соответствующего государства-члена, имеет право на законных основаниях заниматься этой профессией или деятельностью в другом государстве-члене. В случае если курс минимального образования по конкретной профессии в принимающем государстве-члене продолжительнее более чем на год, оно может истребовать от лица подтверждение профессиональной пригодности в виде соответствующего квалификационного экзамена либо подтверждения практического опыта. Схожие правила предусматриваются и в отношении лиц, прошедших профессиональное обучение.
Обычно право Союза устанавливает минимальные стандарты профессионального образования, соответствие которым приводит к взаимному признанию и, соответственно, возможности реализовать право на свободу учреждения. Значительные различия в образовании могут вызвать необходимость применения специальных условий допуска. Ими могут быть требования к продолжительности практики, адаптационный период и проверка на соответствие. Важную роль играет директива, установившая минимальный трехлетний срок для любого профессионального образования. Взаимное признание образования приводит к возможности вступления в профессиональные организации принимающего государства-члена. Метод взаимного признания лицензий состоит в том, что принимающее государство-член признает действительной на своей территории лицензию, выданную другим государством-членом. Этот метод используется в таких отраслях, как страховая деятельность, банковские услуги и консультирование по вопросам инвестирования. Для того чтобы действовать в другом государстве-члене, необязательно пользоваться свободой учреждения; можно также воспользоваться свободой предоставления услуг.
Ряд профессий, в отношении которых были приняты гармонизированные правила в конце 1970-х – начале 1980-х гг., пользуются специальным режимом признания квалификации в соответствии с Директивой Европейского парламента и Совета № 2005/36/ЕС от 7 сентября 2005 г. «О признании профессиональных квалификаций». Признание дипломов и квалификаций наряду с признанием лицензий и стандартов составляет основные формы взаимного признания в государствах-членах Союза.
§ 4. Свобода передвижения услуг
В соответствии со ст. 26 Договора о функционировании Европейского союза, внутренний рынок включает в себя пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное передвижение услуг. Для создания подлинного внутреннего рынка услуг необходимо устранить ограничения свободы учреждения и свободного передвижения услуг, которые еще содержатся в законодательствах некоторых государств-членов и являются несовместимыми, соответственно, со ст. 49–55 Договора о функционировании Европейского союза. Запрещаемые ограничения оказывают особенно негативное воздействие на внутренний рынок услуг и подлежат отмене в систематическом порядке. Устранение препятствий развитию деятельности по оказанию услуг между государствами-членами является необходимым средством для укрепления интеграции между европейскими народами и содействия сбалансированному и устойчивому экономическому и социальному прогрессу. При устранении этих препятствий важно, чтобы развитие деятельности по оказанию услуг способствовало выполнению задачи, предусмотренной в Договоре о функционировании Европейского союза, а именно:
– содействию гармоничному, сбалансированному и устойчивому развитию экономической деятельности повсеместно в Союзе;
– высокому уровню занятости и социальной защиты;
