Жизненный цикл Евроазиатской цивилизации – России. Том 3

Вскоре после вступления на престол Елизаветы Петровны Кабинет министров указом 12 декабря 1741 года был упразднен. Часть его дел перешла в ведение Сената, а другая часть поступила на личное рассмотрение самой Елизаветы. Однако Елизавета Петровна, как и ее предшественники, нуждалась в высшем государственном органе, с помощью которого она могла бы осуществлять общее руководство внешней и внутренней политикой. Поэтому был восстановлен «Кабинет ее величества» – личная канцелярия, сходная по характеру деятельности с Кабинетом Петра I. Через личную канцелярию на рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, еженедельные «рапорты» генерал-прокурора. Из «Кабинета ее величества» выходило множество высочайших повелений в форме «именных указов» за подписью императрицы.

После вступления России в семилетнюю войну 14 мая 1756 года была учреждена «Конференция при высочайшем дворе» – орган «для произведения с лучшим успехом и порядком преподанных в оной весьма важных дел и для скорейшего исполнения объявленной ее монаршей воли и повелений»[23]. Первоначально Конференция занималась исключительно обсуждением вопросов международной политики, а также вопросами ведения войны. По сути дела она занималась мелочной опекой деятельности главнокомандующего, стремилась навязать ему планы отдельных военных операций. По мере развертывания войны Конференция сосредоточила в своих руках и управление внутренними делами государства. Она получила право посылать Сенату свои распоряжения в форме «экстрактов» и «протоколов».

При Петре III высшим органом, занимавшимся внутренней и внешней политикой государства, был Императорский совет, состоящий из 8 членов. Во время вступления на престол Екатерины II воспитатель наследника престола Павла граф Н.И. Панин предложил ограничить императорскую власть Императорским советом. По мнению Н.И. Панина, этот Совет должен был быть местом «законодания» и без него императрица не могла принять ни одного закона.

По инициативе Екатерины II, в начале первой русско-турецкой войны в 1768 году, был создан Совет при высочайшем дворе. Этот орган власти представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений и генералов «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны», т.е. обсуждения планов войны и военных операций, проектов международных договоров и т.п. После окончания войны Совет продолжал действовать, как совещательное учреждение по вопросам внутренней политики. В Совете обсуждались законопроекты, разрабатывались мероприятия, связанные с подавлением крестьянской войны под руководством Е. И. Пугачева. Имуществом императоров с 1763 год стал заведовать специально созданный Кабинет.

Павел I продолжил политику Екатерины II по ограничению властных полномочий высших и центральных учреждений. Император стремился максимально шире и полнее сосредоточить в своих руках управление государством. При построении системы государственного управления Павел I считал необходимым заменить коллегиальный принцип организации управления единоличным принятием решений. По его мнению, империей должны были управлять семь департаментов, каждый из которых «имеет своего министра», вместе составляющие «Государев совет».

97.2. Правительствующий сенат

Роль Сената в системе государственной власти при преемниках Петра I была весьма урезана. В период правления Екатерины I, через месяц после учреждения Верховного тайного совета была принята новая «Должность» Сената, подчинившая это высшее учреждение государства Верховному тайному совету. У Сената было отнято наименование «Правительствующий» и дано новое – «Высокий», потому что «слово сие Правительствующий непристойно», – пояснялось в указе 14 марта 1726 года.

Сенат перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения постепенно уходило и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в орган, в обязанности которого входило исполнение, наряду с коллегиями, распоряжений Верховного тайного совета, а также в апелляционный орган для рассмотрения судебных дел, решенных губернаторами, воеводами и Юстиц-коллегией.

Анна Ивановна, выполняя просьбы дворянства, восстановила Правительствующий сенат в марте 1730 года; и его состав был доведен до 21 члена. Была восстановлена должность рекетмейстера. 13 октября 1730 года последовал указ о назначении Ягужинского исполняющим должность генерал-прокурора, «покамест особливый от нас генерал-прокурор определен будет». Это «покамест» длилось почти 10 лет и завершилось в апреле 1740 года назначением генерал-прокурором князя Н.Ю. Трубецкого. В этот период Сенат был исполнительным органом при Кабинете министров, который контролировал его деятельность.

Елизавета Петровна Указом 12 декабря 1741 года восстановила Сенат в прежних правах высшего государственного органа. Он сохранял свое первенствующее положение в системе государственного управления вплоть до учреждения Конференции, которая оттеснила Сенат от всех внешнеполитических дел и некоторых общих вопросов руководства внутренней политикой. Однако за Сенатом полностью сохранилось практическое руководство государственным аппаратом в вопросах управления (вплоть до назначения воевод), финансами, кредитом, торговлей и многим другим. Сенату был подведомствен учрежденный по инициативе М.В. Ломоносова в 1755 году Московский университет. Сохранил Сенат свое значение высшего суда и даже пытался довольно безуспешно добиться исключительного права утверждения смертных приговоров.

В 1750-х – начале 1760-х годов аппарат Сената претерпел изменения, и в его составе было создано несколько новых учреждений. Особенно значительными были Главная межевая канцелярия, созданная для руководства генеральным межеванием в 1755 году, а также учрежденная в феврале 1762 года вместо Канцелярии тайных розыскных дел Тайная экспедиция Сената. Перегрузка Сената множеством второстепенных дел привела к тому, что он потерял значение органа, осуществлявшего руководство государственным аппаратом, и превратился в высшее административное и судебное учреждение.

Сенат, состоявший из 25–30 вельмож, по мнению Н.И. Панина, изжил себя и превратился в малоэффективный орган, многие его члены откровенно бездельничали.

Как заметила сама императрица, причины неуспеха дел состояли в том, что сенаторы «имеют междоусобное несогласие, вражду и ненависть и один другого дел не терпит, а потому и разделяются на партии и стараются изыскать один другому причины огорчительные», отчего рождается «только беспредельная злоба и раздор».

Проект Н.И. Панина (1762), одобренный императрицей, предполагал восстановление политических прав Сената, который вместе с Императорским советом должен был ограничивать императорскую власть. Сенату отводилась роль органа, стеснявшего законодательные права абсолютного монарха путем «представлений» (т.е. возражений) на «высочайшие указы».

В 1763 году была проведена реорганизация Сенат, в соответствии с которой он был разделен на шесть изолированных друг от друга департаментов по шесть членов в каждом. Четыре из этих департаментов находились в Петербурге, а два – в Москве (вместо сенатской конторы).

В ведении каждого департамента должна находиться строго определенная отрасль управления. Важнейшие вопросы управления («государственные и политические дела») были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемом самим генерал-прокурором. Этот департамент охранял права дворянского сословия, обнародовал законы, заведовал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями. В ведении второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т.п. В третьем департаменте были сосредоточены самые разнообразные дела, в частности: заведование путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имеющими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина). Четвертый департамент заведовал военно-сухопутными и военно-морскими делами. Московские департаменты соответствовали петербургским. Пятый – первому, т.е. охранял права дворянского сословия, обнародовал законы, заведовал Тайной экспедицией, и т.д. Шестой – второму, т.е. ведал вопросами суда, межевания и т.д. Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору. Дела в департаментах должны были решаться единогласно, а в случае разногласий – на общих собраниях департаментов Петербурга и Москвы.

Реорганизация Сената возвысила роль и значимость генерал-прокурора, который превратился в важнейшего чиновника государства, первого и единственного министра, в ведении которого находились важнейшие и разнообразные дела управления. С генерал-прокурором на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Он пользовался правом ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах. В случае разногласий во мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем собрании департаментов генерал-прокурор докладывал о том императрице и испрашивал ее личного решения.

В декабре 1796 года утверждено новое положение о Сенате, в котором установлено точное распределение функций и полномочий всех департаментов Сената. Для ускорения документооборота в январе 1797 года была установлена процедура принятия решений на общем собрании департаментов Сената, которая предусматривала не единогласное голосование, как было установлено Петром I, a по большинству голосов. В случае равенства голосов дело вносилось на рассмотрение императора. Чтобы протокол заседания Сената имел силу окончательного решения, достаточно было подписи трех сенаторов, но в случае болезни сенаторов протокол для подписания приносился к ним на дом.

97.3. Органы исполнительной власти

Созданная в первой четверти XVIII века коллегиальная система управления к 1760-м годам переживала известный упадок. В коллегиях усилилась тенденция к единоначалию. Преимущество коллегий – организация делопроизводства и осуществление внутреннего надзора потеряли свою значимость. Коллегии обросли множеством структурных подразделений: экспедиций, департаментов, контор, канцелярий и превратились в учреждения, замедляющие и без того неповоротливый механизм государственного управления.

Общее число коллегий в период с 1725 по 1775 год то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутренней политики.

Под предлогом экономии средств и устранения параллелизма в функциях управления правительство объединило некоторые коллегии. Большинство пришедших в упадок коллегий было упразднено. Так, в 1725–1730 годы Камер-коллегия действовала совместно со Штатс-конторой. Подчинение русской промышленности задачам внешней торговли вызвало слияние в 1731 году Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегий и их контор в единую Коммерц-коллегию. Екатерина II восстановила ряд коллегий (Мануфактур-коллегию, Берг-коллегию), ранее ликвидированных.

Сокращение личного состава государственного аппарата после смерти Петра I отразилось и на коллегиях. Происходило сокращение личного состава аппарата исполнительной власти: число советников и асессоров в каждой коллегии было сокращено вдвое. Коллегия теперь состояла из президента, вице-президента, двух советников и двух асессоров. Поток поступавших на рассмотрение коллегии дел вынуждал разделить коллегию на два присутствия. При трехчленном составе каждого присутствия голос президента играл нередко решающую роль.

Павел I решительно уходил от идей Петра I и Екатерины II по децентрализации управления. Он был поклонником идеи централизации государственного управления. В период правления императора Павла I были восстановлены коллегии, и предпринята попытка преобразования органов центрального управления на принципах единоначалия. Однако Павел преобразовать всю коллегиальную систему по своему плану не успел. Но ряд значительных шагов в этом отношении им были предприняты, в частности, появились должности с явно министерским характером. Так, кроме генерал-прокурора, фактически осуществлявшего функции министра внутренних дел, юстиции и частично финансов, появились должности министра уделов (1797), государственного казначея (1789), министра коммерции (1800) и канцлера (1800), сосредоточившего в своих руках дела по иностранной политике. Павел I по его личному пристрастию выполнял обязанности военного министра.

Предпринимаемые усилия по переходу от принципа коллегиального управления к единоличному были непоследовательны и в целом малоуспешны. Не доставало еще одного шага, чтобы завершить строительство новой министерской системы управления на развалинах старых Петровских коллегий – соответствующие министерства не были созданы.

Во главе коллегий над президентами были поставлены главные директоры, не входившие в состав коллегий, и имевшие право личного доклада у императора. Остальные коллегии, где не было своего главного директора, направляли свои документы по большей части прямо к генерал-прокурору. При этом властные полномочия коллегий, как и во времена Екатерины II, были предельно сужены.

При преемниках Петра Iуничтожается выборность судей, и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); также упраздняются главный и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти. В городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

97.4. Органы местного управления. Губернская реформа

Губернская реформа 1775 года. Были приняты меры по укреплению социальной позиции дворянства в центре и на местах. Впервые в российском законодательстве появился документ, определивший деятельность местных органов государственного управления и суда. Губернская система местных органов просуществовала до реформ 1860-х годов. Введенное Екатериной II административное деление страны сохранялось до 1917 года.

В результате реформы местных органов власти и управления, проведенной правительством Екатерины II в 1775–1780 годы, в соответствии с «Учреждением об управлении губерний» Россия была разделена вместо прежних 20 на 50 губерний, а каждая из них на уезды, примерно по 10 в каждой из них.

Раньше административное деление проводилось случайно, и на губернии с очень разной численностью населения приходился примерно одинаковый штат чиновников. Теперь же устанавливалось, что губернии должны быть приблизительно одинаковы по числу жителей – от 300 до 400 тыс. человек.

Для уезда численность населения была определена в 20–30 тысяч. Поскольку новое административное деление было более дробным, то около 200 крупных сел были преобразованы в уездные города. В дальнейшем унификация органов местного управления на территории всей страны привела к упразднению автономий некоторых окраин. На Украине это окончательно произошло в 1781 году, а с 1783 года общегосударственная система административного управления была распространена и на Прибалтику.

Каждую из столичных губерний, а также более крупные регионы возглавлял наместник (генерал-губернатор) – должностное лицо, наделенное чрезвычайными полномочиями и ответственное только перед императором. Ему подчинялись войска, находившиеся на территории губернии.

Губернские органы управления. Губернатор в своем подчинении имел губернское правление, приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами и оказывавший помощь лицам, нуждавшимся в ней, и казенную палату.

Согласно учению Монтескье, администрация, суд и финансы были выделены в особые ведомства и для каждого ведомства созданы особые учреждения, как в губерниях, так и в уездах. Все эти учреждения были поставлены под общий надзор генерал-губернатора, ведавшего всей губернией на положении государева наместника.

Уездным исполнительным органом был нижний земский суд, возглавляемый капитаном-исправником (как правило, отставным офицером). Он считался начальником уезда, ведал уездной администрацией и полицией, наблюдал за торговлей, проводил предварительное следствие по судебным делам. Его избирали дворяне сроком на 3 года на уездном собрании. В помощь ему избирали 2-х заседателей также из дворян.

При Екатерине II была создана система сословного самоуправления. Все сословия, кроме крепостных (для них хозяином и судьей был помещик), должны были принимать участие в местном управлении. Каждое сословие получало свой суд. Помещика судил Верхний земский суд в губерниях и уездный суд в уездах. Государственных крестьян судила Верхняя расправа в губернии и Нижняя расправа в уезде, горожан -городовой магистрат в уезде и губернский магистрат в губернии. Все эти суды были выборными, исключая суды нижней расправы, которые назначал губернатор. Высшим судебным органом в стране становился Сенат, а в губерниях – палаты уголовного и гражданского суда, члены которых назначались государством. Новым для России был Совестный суд, призванный прекращать распри и мирить ссорящихся. Он был бессословным.

Дворяне один раз в три года выбирали соответственно уездных и губернских дворянских предводителей и других должностных лиц. Избранным мог быть только тот дворянин, чей доход с имения был не ниже 100 руб. в год. Участвовать в выборах могли дворяне, достигшие 25 лет и имевшие офицерский чин. Дворянские собрания имели право обратиться со своими пожеланиями к губернатору, а специально избранная делегация могла обратиться к императрице.

В отдельную административную единицу был выделен город. Главой административно-полицейской власти в уездном городе был городничий, назначавшийся Сенатом, и наделенный всеми правами и полномочиями. В городах учреждалась должность полицмейстера, в столицах – обер-полицмейстера. Основными исполнительными полицейскими учреждениями были полицейские части, охранявшие порядок, надзиравшие за трактирами и гостиницами. В городах вводился строгий полицейский контроль. Город разделялся на части (районы), находившиеся под надзором частного пристава, а части в свою очередь – на кварталы, которые контролировал квартальный надзиратель.

По Жалованной грамоте городам их население разделено на 6 разрядов. В первый входили городские жители, имевшие в городе дом или землю. Второй разряд составляли купцы, разделенные на 3 гильдии по размерам капитала: 1-я гильдия – от 10 до 50 тыс. руб., 2-я – от 5 до 10 тыс. руб., 3-я – от 1 до 5 тыс. руб. В третий разряд входили цеховые ремесленники, в четвертый – иногородние и иностранные гости, постоянно проживавшие в данном городе. Пятый разряд составляли именитые граждане, имевшие высокий социальный статус: ученые, художники, банкиры и пр. В шестой разряд входили лица, занимавшиеся промыслами и не приписанные к другим разрядам. Горожане 3-го и 6-го разрядов получили название мещане.

Горожане всех 6 разрядов имели право 1 раз в 3 года выбирать из своей среды городского голову и гласных в общую городскую думу. Она собиралась 1 раз в три года или в случае необходимости; ведала городским хозяйством и отчитывалась перед губернатором о доходах и расходах. Кроме того, общая дума выбирала представителей по одному от каждого разряда в шестиглавую думу, которая собиралась каждую неделю под председательством городского головы и обсуждала вопросы сбора налогов, благоустройства города, расходами и доходами.

Таким образом, совокупность губернских учреждений имела три слоя.

Верхний, бессословный, из коронных чиновников (по назначению от правительства): Губернское правление; Судебные палаты; Казенная палата.

Средний, сословный, выборный, но с председателем по назначению от правительства. Учреждения этого уровня в губернии: Суды сословные; Приказ общественного призрения; Совестный суд.

Нижний, сословный, выборный, не исключая и председателя. Учреждения этого уровня в уездах: Нижний земский суд; Уездный суд (дворянский); Городовой магистрат (купеческий); Нижняя расправа (крестьянская).

В результате губернской реформы (1775) Екатерины II большинство коллегий было упразднено. Основные функции отраслевого управления (кроме заведования иностранными делами, армией и флотом) перешли к наместникам: генерал-губернаторам и гражданским губернаторам. Центральным объединяющим началом в управлении оставался лишь генерал-прокурор Сената, ежедневно докладывавший императрице по всем делам внутреннего управления, финансов и юстиции.

Павел I продолжил развитие местного самоуправления, провел волостную реформу. Государственные крестьяне получили право выбирать на сходах сельские и волостные органы – волостное правление во главе с волостным головой и сельского старшину.

В целом, реформы последней четверти XVIII века усилили местный правительственный аппарат и повысили значение в нем дворянства. Учреждением должности наместника – генерал-губернатора была создана твердая административная власть, которая сковывала всякое проявление недовольства. Это позволило провести известную децентрализацию управления, передать функции ряда коллегий местным учреждениям. Вместе с тем упало значение Сената в законодательстве и управлении. Децентрализация местного управления вступала в противоречие с централизаторскими тенденциями абсолютизма.

ГЛАВА 98. Деньги. Банки. Государственные финансы в XVIII столетии

98.1. Кредитные учреждения

Развитие торговли требовало расширения кредита. Недостаток свободного капитала, при его замедленном огромными расстояниями обороте, вынуждал значительную часть российских купцов прибегать к заимствованию денежных средств у ростовщиков и у располагавших капиталами иноземцев. Ссуды погашались приобретенными товарами. Недостаток капитала обусловливал и высокую стоимость кредита. В 1733 году императрица Анна Иоанновна, ввиду острого недостатка ссудного капитала и высоких ростовщических процентов, доходивших до 20% годовых, «чего во всем свете отродясь не водится», повелела учредить «Монетную контору». Эта контора должна была выдавать взаймы деньги всякого чина людям под залог золота и серебра под 8% годовых. Таким образом, пытались решить ряд проблем. Удовлетворить потребность в заемных средствах, получить дополнительные средства для покрытия острейшего бюджетного дефицита, и затормозить растущую инфляцию. Но серьезного воздействия на хозяйственную жизнь это решение не оказало.

В период правления Елизаветы Петровны, по инициативе главы правительства графа П.И. Шувалова, в 1754 году Правительствующий сенат учредил два первых государственных кредитных учреждения. Дворянский заемный банк с уставным капиталом в 750 тыс. рублей и Коммерческий банк для купечества с уставным капиталов в 500 тыс. рублей. Капитал банков полностью был профинансирован за счет государственных средств. Дворянский банк, который имел свои конторы в Петербурге и Москве, напрямую управлялся Сенатом. Купеческий банк, созданный при Петербургском морском порту, находился в ведении Коммерц-коллегии и управлялся ее президентом Я.М. Евреиновым. Главной целью деятельности этих коммерческих банков стала выдача льготных краткосрочных ссуд лицам дворянского и купеческого звания. Ссуды выдавались под 5–6% годовых против прежних 20% годовых, которые традиционно брались ростовщиками. При помощи этих банков правительство намеревалось решить две острейших проблемы: предотвратить нарастающее разорение и гибель многих дворянских имений, и поощрить развитие внешней торговли. Размер ссуды для помещиков первоначально зависел от количества их крепостных душ и выдавался под залог имущества, а для купцов под залог наличного товара, который уже находился в Петербургском морском порту.

Скоро выяснилось, что сия благая цель не привела к желаемому результату, поскольку небольшие уставные капиталы этих банков не позволили им выдавать кредиты всем желающим, а количество невозвращенных ссуд подорвало платежеспособность самих банков. Поэтому уже в 1762 году император Петр III своим именным указом упразднил Коммерческий банк для купечества, однако реализовать его так и не успел, а императрица Екатерина II отменила указ покойного супруга.

Дворянский банк мог выдавать кредиты под залог не только золота, серебра, драгоценностей, но и сел с крепостными крестьянами. Банк давал ссуды в размере до 10 тыс. руб. на срок до 3 лет. В 1757 году срок возврата ссуд был увеличен еще на один год, а в 1761 году до 8 лет. Но ограниченность капитала и хронический невозврат ссуд не позволили Дворянскому банку развернуть свою деятельность. Кроме того, правительство опасалось принимать жесткие меры к неплательщикам, «дабы дворянство, этот первый член государственный, не лишился имений». По свидетельству современника через два-три года существование Дворянского банка перестало оказывать умеряющее влияние на ростовщиков. Аппетиты последних подогревало увеличение спроса помещиков на кредиты. Уже к началу 1760-х годов, по оценке канцлера М.И. Воронцова, около 100 тыс. поместий было заложено. Однако получаемые ссуды, в подавляющем большинстве случаев, не использовались для оздоровления помещичьего хозяйства. В 1769 году капитал Дворянского заемного банка был пополнен Ассигнационным банком на сумму в 300 тысяч рублей, и в дальнейшем Ассигнационный банк продолжал постоянно пополнять капитал Дворянского банка, вплоть до его закрытия в 1786 году. А начиная с 1770 года, он начал принимать и первые депозитные вклады с выплатой до 5% годовых.