Эволюция конституционного законодательства России 1988-2023 гг.

Спустя почти три года после данного решения Конституционного Суда РФ был принят Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[87], более подробно определивший процедуру внесения изменений в главы 3–8 Конституции РФ.

2. Вопрос о процедуре принятия поправок к Конституции в части трактовки сроков их одобрения в субъектах РФ. Согласно ст. 136 Конституции РФ схематически процедура принятия «законов о поправке» состоит из двух этапов: а) принятия закона в порядке, предусмотренном Конституцией РФ для федерального конституционного закона, и б) одобрение закона парламентами субъектов РФ. Для второго этапа Законом о порядке принятия и вступления в силу поправок № 33-ФЗ установлен годичный период. Согласно его ст. 9 «законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия». При этом согласно ч. 2 ст. 11 того же Закона Совет Федерации устанавливает результаты этого рассмотрения «на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации».

Таким образом, буквальное толкование этих положений Закона № 33-ФЗ свидетельствует, что Совет Федерации обязан провести данное заседание не ранее чем через год после принятия соответствующего «закона о поправке»[88]. Логика внесения изменений в текст Конституции как особого закона, наделенного качеством повышенной стабильности в сравнении с остальными законами, подсказывает, что это не случайно. Субъекты РФ вправе установить для себя такую процедуру одобрения поправок[89], которая будет связана, например, с проведением общественных обсуждений, опросов, серии общественных слушаний и других подобных мероприятий, которые требуют времени. Закон № 33-ФЗ предполагает, что российская Конституция заслуживает уважительного отношения к ней.

Однако практика пошла по иному пути, и результаты одобрения законов о поправках в субъектах РФ стали рассматриваться Советом Федерации в значительно более короткие сроки. К примеру, в случае с конституционной реформой 2014 г., касающейся высших российских судов, постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения в субъектах РФ соответствующего Закона РФ о поправке датировано 29 января 2014 г.[90] Но при этом одобрен был данный закон Советом Федерации только 27 ноября 2013 г.[91] То есть Совет Федерации подвел итоги обсуждений поправок в субъектах РФ уже через два месяца. Столь высокая организованность (дисциплина) региональных парламентов многочисленных субъектов федеративного государства должно быть выглядит удивительно для внешнего наблюдателя. Остается рассчитывать, что обсуждения конституционных изменений в регионах прошло по существу, а не pro forma, и конституционные новеллы действительно имеют надежную опору, как у народных представителей в субъектах РФ, так и у их избирателей[92].

3. Динамика изменения Федерального закона № 33-ФЗ, которым регулируется рассматриваемая процедура принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ не слишком сложна. С момента появления Закона № 33 в 1998 г. имела место одна его корректировка, причем скорее технического плана[93]. Она была связана с введением в действие Кодекса административного судопроизводства в 2015 г., что потребовало соответствующей редакции ч. 4 ст. 11 Закона № 33-ФЗ в части процедуры обжалования результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции РФ после этапа их одобрения в субъектах РФ[94]. В июле 2023 г. последовала еще одна корректировка данного Закона: члены Совета Федерации были названы сенаторами РФ сообразно терминологии реформы 2020 г.[95]

§ 4. Процедурные новеллы конституционной реформы 2020 г.

Конституционная реформа 2020 г. уникальна не только обширными изменениями конституционного текста[96]. Многочисленные и довольные серьезные новеллы были предусмотрены и в части процедуры. Если прежние четыре закона о поправке, которые были приняты в 2008 и 2014 гг., базировались исключительно на нормах Закона 1998 г. № 3-ФЗ, то процедура принятия поправки 2020 г. была существенно скорректирована самим Законом о поправке 2020 г. (о нормативных актах и иных решениях, оформивших конституционную реформу 2020 г. см. в приложении 4).

Представляются наиболее интересными для разбора следующие процедурные новеллы.

1. Закон РФ о поправке к Конституции РФ 2020 г.[97] предусмотрел «ступенчатый» («каскадный») порядок введения в действие трех своих статей. Они вводились поочередно, начиная с конца: сначала ст. 3, затем ст. 2 и, наконец, ст. 1. В статье 3 содержалось собственно описание особенностей процедуры введения в действие данного Закона о поправке, в ст. 2 содержались положения о проведении «общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ», а в ст. 1 были приведены собственно положения, которыми предполагалось дополнить главы 3–8 Конституции РФ.

Согласно ч. 1 ст. 3 Закона о поправке 2020 г. «настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации, за исключением статей 1 и 2 настоящего Закона, которые вступают в силу в особом порядке». То есть по сути после принятия Закона о поправке и его одобрения субъектами РФ вступила в силу только ст. 3. При этом интересно, что фактически опубликование и одобрение Закона о поправке субъектами РФ прошло одним днем, это случилось 14 марта 2020 г.[98]

Согласно ч. 2 ст. 3 Закона о поправке 2020 г. «после вступления в силу настоящего Закона Президент Российской Федерации направляет в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений настоящего Закона, а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 настоящего Закона». С данным запросом Президент РФ обратился в Конституционный Суд РФ также 14 марта 2020 г.[99] Далее на основании ч. 3 ст. 3 данного Закона Конституционный Суд РФ не позднее семи дней был «обязан дать заключение о соответствии (несоответствии)». Суд выпустил требуемое заключение 16 марта 2020 г.[100], в котором дал положительный ответ на оба вопроса. На этом основании вступила в силу ст. 2, касающаяся проведения общероссийского голосования (абз. 3 ч. 3 ст. 3 Закона о поправке 2020 г.).

Согласно ч. 4 и 5 ст. 3 Закона о поправке 2020 г. его ст. 1 вступает в силу «со дня официального опубликования результатов общероссийского голосования <…> в случае, если предусмотренные ею изменения в Конституцию Российской Федерации получили одобрение в ходе общероссийского голосования», то есть «если за них проголосовало более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании». Общероссийское голосование в связи с пандемией Covid-19 проводилась семь дней (с 25 июня по 1 июля 2020 г.). О результатах ЦИК РФ объявил 3 июля 2020 г.[101] и на следующий день Президент РФ издал Указ об официальном опубликовании Конституции РФ с внесенными поправками[102], где было, что поправки вступают в силу 4 июля 2020 г.

Иначе говоря, ни заключение Конституционного Суда РФ, ни проведение общероссийского голосования не были предусмотрены Законом № 33-ФЗ 1998 г. Допускалось лишь обращение в Верховный Суд РФ Президента РФ или законодательных органов субъектов для оспаривания постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ч. 4 ст. 11 Закона № 33-ФЗ). Никакого упоминания о какой-либо форме народного голосования в связи с принятием поправок в главы 3–8 этот Закон также не предусматривал. По всей видимости, заключение Конституционного Суда потребовалось во избежание сомнений в нарушении установленной процедуры внесении поправок к Конституции. А общероссийское голосование было личной инициативой Президента РФ В. В. Путина. Последний раз на федеральном уровне подобное голосование в формате «всенародного голосования» граждан РФ проводилось «по проекту Конституции РФ» 12 декабря 1993 г.

Однако с формальной точки зрения может вставать вопрос, во-первых, о правомерности подачи в Конституционный Суд РФ запроса о конституционности закона о поправке к Конституции, во-вторых, о правомерности проведения общероссийского голосования как процедуры, не установленной ст. 136 и Законом № 33-ФЗ.

2. Как считалось до инициативы по реформированию Конституции в начале 2020 г. у Конституционного Суда не было полномочия по проверке конституционности (не вступившего в силу) закона о поправке к Конституции РФ. Сам Конституционный Суд апеллировал к этому ранее, например, отказав в 2014 г. в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности Закона о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» на основании отсутствия у него таких полномочий»[103].

Однако тогда Конституционный Суд РФ не исключил возможность проведения подобных проверок в принципе, если, во-первых, соответствующее полномочие найдет отражение в Конституции РФ и в Законе о Конституционном Суде РФ, а, во-вторых, проверка будет проводится с точки зрения соответствия положениям глав 1, 2 и 9 Конституции РФ[104].

На момент обращения Президента РФ в Конституционный Суд РФ с запросом 14 марта 2020 г., разумеется, в Конституции РФ такого полномочия у него еще не было, как и в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде РФ»[105]. Тем не менее Суд счел возможным запрос Президента РФ принять к рассмотрению и вынести решение по существу. Сам Конституционный Суд РФ объяснил это в своем Заключении тем, что обязан провести такую оценку конституционности в силу предписаний Закона о поправке к Конституции РФ 2020 г. (а не в связи с наличием неопределенности)[106]. То есть полномочие по предварительному нормоконтролю этого конкретного Закона о поправке Конституционному Суду РФ по его мнению придал сам Закон о поправке 2020 г.

3. Проведение общероссийского голосования – еще одна новелла Закона о поправке 2020 г., которая не была предусмотрена Законом № 33-ФЗ.

В своем Заключении Конституционный Суд РФ обосновал возможность проведения общероссийского голосования в таком ключе:

– во-первых, Суд не берет на себя задачу «оценивать согласованность такого требования с положениями Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”»;

– во-вторых, при этом считает нужным отметить, что вступившие в силу положения Закона о поправке к Конституции (то есть его ст. 3) имеют приоритет перед названным Федеральным законом как а) содержащиеся в специальном акте (правило lex specials), б) более новом правовом акте (правило более позднего акта), в) обладающем большей юридической силой (соотносятся как Закон РФ о поправке к Конституции РФ и Федеральный закон)[107];

– в-третьих, общероссийское голосование не заменяет и не отменяет каких-либо предусмотренных законом процедур принятия поправок к Конституции, но дополняет их, на что «конституционный законодатель» в Законе о поправке 2020 г. имел право, «руководствуясь принципом народовластия» и «в целях конституционной легитимации своего решения». Иными словами, поскольку обращение к народу для принятия важнейших государственных решений никак не может идти вразрез с логикой конституционного регулирования, и формальное несоответствие процедуры положениям ст. 136 Конституции РФ не означает содержательного противоречия ей.

В результате, по существу, в конституционно-правовой практике России с этого момента к общефедеральному референдуму, урегулированному особым Законом 2004 г.[108] добавилась еще одна императивная форма непосредственной демократии – общероссийское голосование по поправке к Конституции РФ.

Таким образом, вопросы о правомерности принятия заключения Конституционным Судом РФ по закону о поправке к Конституции РФ и по вопросу о правомерности проведения общероссийского голосования формально Конституционный Суд РФ снял в своем заключении. Однако следует признать, что претензий по процедуре у юристов было бы меньше, если бы до внесения рассматриваемого Закона о поправке 2020 г. были проведены предварительные изменения по процедуре: а) в Конституцию РФ (ст. 125) и Закон о Конституционном Суде РФ в части полномочия Конституционного Суда РФ предварительно оценивать конституционность законов о поправке к Конституции РФ, а также б) в Закон № 33-ФЗ в части возможности проведения общероссийского голосования (как обязательной части процедуры или опциональной, например, по инициативе Президента РФ).

§ 5. Подходы к процедуре пересмотра Конституции РФ (изменения глав 1, 2, 9)

Данный параграф в учебном пособии, посвященном эволюции законодательства, не будет объемным. Причина заключается в том, что действующего текущего законодательства по этому вопросу в России не существует. Нынешнее регулирование процедуры пересмотра Конституции РФ исчерпывается положениями ст. 134 и 135 Конституции РФ[109].

Несмотря на то, что Конституция РФ требует принятия федерального конституционного закона о Конституционном Собрании (ч. 2 ст. 135), он так и не появился на свет. Официальная позиция о необходимости принятия закона о Конституционном Собрании в последние годы такова, что он будет актуален только в том случае, когда в этом возникнет непосредственная практическая надобность. Такая позиция выражалась, например, профильным комитетом Госдумы в связи с рассмотрением законопроекта, известного как «межфракционный законопроект» в 2012 г.[110]

Еще более явно эта позиция была сформулирована при рассмотрении законопроекта депутатов Е. А. Федорова и А. В. Романова в 2015 г.: «На рассмотрении Государственной Думы находились предложения по определению правового статуса Конституционного Собрания, прорабатывались проекты соответствующего федерального конституционного закона. Итогом обсуждения стал вывод о том, что Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании Российской Федерации» должен приниматься только в том случае, если речь идет о необходимости разработки проекта новой Конституции Российской Федерации. Поэтому предметом регулирования соответствующего Федерального конституционного закона должен быть правовой статус именно того Конституционного Собрания, для созыва и работы которого указанный закон будет приниматься, а также только в случае возникновения необходимости разработки новой Конституции Российской Федерации»[111].

Таким образом, закон Конституционном Собрании воспринимается не как системный акт долгосрочного действия, который будет распространяться и на другие случаи возможного пересмотра Конституции РФ, а скорее в виде технического акта конституционного правоприменения, рассчитанного на некие конкретные обстоятельства, которые ему надлежит уладить. Исходя из этого правовой режим и процедура созыва Конституционного Собрания должны быть вариативно подстроены под обстоятельства, окружающие конкретную реформу глав 1, 2, 9, которая созреет к соответствующему моменту.

Такая позиция представляется спорной многим государствоведам, поскольку конституционное законодательство в целом, и особенно его верхний слой в виде федеральных конституционных законов должен формировать основы политико-правовой стабильности страны на десятилетия вперед, а не подлаживаться под отдельных политиков или имеющееся в моменте соотношение политических сил в стране. Сложившийся в практике подход сложно назвать подлинно государственным, он скорее политтехнологический.

К настоящему времени накопилось довольно много проектов федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» разной степени юридического качества (см. перечень основных законопроектов в приложении № 5).

Среди основных вопросов, которые разрешаются в различных проектах этого закона встречаются такие:

– порядок образования, который бывает «народным» или «экспертным» (т. е. отдается ли приоритет представительности или профессионализму участников);

– организационная структура Конституционного Собрания (одна или две палаты, наличие специальных редакционных групп, профильных секций);

– срок его полномочий также варьируется (6, 12 мес. и др. варианты);

– должно ли (может ли) Собрание на время своей работы заменить Федеральное Собрание;

– орган (должностное лицо), назначающее выборы в Конституционное Собрание (созыв);

– критерии, при которых Собрание должно выносить проект Конституции РФ на всенародное голосование;

– ограничено ли Конституционное Собрание исходными предложениями, сформулированными при выдвижении инициативы его созыва или может вносить новые;

– может ли новое предложение противоречить прежней Конституции, ее букве и ее духу;

– может ли играть Конституционный Суд РФ как орган власти какую-либо роль в оценке конституционности новых положений Конституции (особенно если конституционные судьи не войдут в состав Конституционного Собрания); и т. д.

В некотором смысле из действующего российского нормативного материала для оценки проблематики конституционно-правового статуса Конституционного Собрания можно использовать законодательство отдельных субъектов РФ, которые имеют опыт разработки нормативных актов, переносящих на себя юридическую модель той конструкции пересмотра основного закона, которая заложена в ст. 135 Конституции РФ, то есть предусматривающую созыв особого органа, некоего условного аналога федерального Конституционного Собрания.

Так, среди субъектов РФ (в форме республик в составе РФ), которые приняли в свое время специальный закон субъекта РФ «О Конституционном Собрании» для целей внесения изменений в конституции можно назвать Калмыкию (1994 г.)[112], Мордовию (1995 г.)[113], Марий Эл (1995 г.)[114], Бурятию (2000 г.)[115], Кабардино-Балкарию (2000 г.)[116], Чечню[117]. Однако к настоящему времени они уже утратили силу.

Действующим ныне остается Закон «О Конституционном Собрании» Республики Дагестан 2010 г.[118] Он довольно компактный, содержит 14 статей. Данный Закон «устанавливает порядок внесения и рассмотрения предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 10 Конституции Республики Дагестан, порядок созыва и деятельности Конституционного Собрания». Согласно его ст. 2 «к ведению Конституционного Собрания относятся подтверждение неизменности Конституции Республики Дагестан, разработка проекта новой Конституции Республики Дагестан и принятие его либо вынесение проекта новой Конституции Республики Дагестан на референдум Республики Дагестан».

В состав Конституционного Собрания входят:

1) Глава Республики Дагестан;

2) Государственный секретарь Республики Дагестан;

3) депутаты Государственной Думы и сенаторы Российской Федерации от Республики Дагестан;

4) депутаты Народного Собрания Республики Дагестан;

5) члены Правительства Республики Дагестан;

6) пункт утратил силу с 01.01.2023;

7) Уполномоченный по правам человека в Республике Дагестан;

8) председатель Общественной палаты Республики Дагестан;

9) главы муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан (ст. 3).

Конституционное Собрание созывается Народным Собранием Республики Дагестан (ст. 6). Срок работы Конституционного Собрания не определен точно: оно «осуществляет свои полномочия со дня начала первого заседания Конституционного Собрания и прекращает их с момента принятия Конституционным Собранием решения о неизменности Конституции Республики Дагестан либо о принятии новой Конституции» (ст. 7).

Согласно ст. 12 Закона «Новая Конституция Республики Дагестан считается принятой, если за нее проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Конституционного Собрания», при этом на основании ст. 13 проект новой Конституции выносится на референдум Республики Дагестан, если за такое решение проголосовало более двух третей от общего числа членов Конституционного Собрания.

§ 6. Динамика использования процедуры внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ

В ст. 137, в последней статье раздела I российской Конституции говорится об особом порядке внесения изменений в ст. 65. Эти «изменения ст. 65» не считаются «поправками», которые вносятся в главы 3–8 согласно ст. 136 Конституции РФ. Статья 65 содержит перечень наименований всех субъектов РФ, сгруппированный по их политико-территориальным формам сообразно той последовательности, в которой они указаны в ч. 1 ст. 5: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Поскольку конституционные «нормы» в ходе этих изменений ст. 65 не подвергаются коррекции, и в Конституции РФ лишь производится формальная правка, призванная зарегистрировать свершившийся факт появления в составе РФ субъекта с новым наименованием, то и процедура не является сложной.

Статья 137 имеет две части и, соответственно, предусматривает два порядка внесения изменений в ст. 65. Правовые основания для этих корректировок различны: в одном случае предполагается изменение состава Российской Федерации как федеративного государства, в другом случае – лишь переименование субъекта РФ, то есть изменение им своего названия без каких-либо иных конституционно-правовых последствий.

Согласно ч. 1 ст. 137 «Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации». Данный закон был принят в 2001 г.[119] (далее – Закон о порядке принятия в Российскую Федерацию) и имеет широкую практику реализации, о которой мы поговорим в одной из следующих глав этого издания, посвященной вопросам федеративных отношений. Стоит отметить при этом, что поскольку ни указанный выше закон 2001 г., ни какие-либо другие источники российского конституционного законодательства не предусматривают возможности «изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ», о котором упоминает ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, то очевидно, что по этому основанию каких-либо корректировок в ст. 65 не вносилось.

Согласно ч. 4 ст. 9 и ч. 2 ст. 13 Закона о порядке принятия в Российскую Федерацию 2001 г., каждый очередной федеральный конституционный закон, фиксирующий изменение состава Федерации (либо в форме принятия в Российскую Федерацию, либо в форме «образования» нового субъекта РФ) является основанием для корректировки ст. 65 и должен содержать соответствующую норму[120]. Перечень случаев изменения ст. 65 Конституции РФ в связи с появлением новых субъектов РФ в результате принятия их в состав России и в связи с их слиянием[121] приведен в приложении 6[122].

Установленная в Конституции РФ в ч. 1 ст. 137 и в федеральном конституционном законе 2001 г. процедура внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ сама по себе изменениям не подвергалась в виду своей очевидной простоты, поэтому эволюции в данном вопросе не прослеживается.

Что касается ч. 2 ст. 137 Конституции РФ, которая говорит о внесении изменений в ст. 65 Конституции РФ в связи с «изменением наименования» субъекта РФ, то в российском конституционном законодательстве она реализуется с учетом постановления Конституционного Суда РФ о ее толковании, которое было принято в 1995 г.[123] Как известно из базового учебного курса по конституционному праву РФ данное Постановление интересно ограничениями в отношении переименований субъектов РФ. Среди прочего, оно не может «предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта».

Сама же процедура состоит из двух этапов: а) переименование субъекта РФ, отраженное в решении субъекта РФ, «принятом в установленном им порядке»; б) включение нового наименования субъекта РФ в ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ[124]. Субъекты РФ предусматривают процедуру своего переименования в базовых актах своего конституционного законодательства. Наиболее демократичной формой является проведение референдума субъекта РФ[125]