Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Президент США как глава исполнительной власти и верховный главнокомандующий должен руководить работой национальной разведки непосредственно, а не через подчиненных ему глав министерств и ведомств, в составе которых имеются разведывательные службы.

Невзирая на тот факт, что Закон о национальной безопасности 1947 традиционно считают отправной точной современной истории разведки США, произведенная на его основе реформа разведывательной системы США все же стала лишь закономерным (но отнюдь не революционным) этапом в развитии организации американской разведки. То есть этапом в эволюции той системы, фундамент которой был заложен если и не в XVIII веке (в годы войны за независимость от Англии), то уж никак не позже второй половины XIX веке (периода гражданской войны между Севером и Югом и последующими годами, когда появились разведывательные службы в военном и военно-морском министерствах).

Если внимательно присмотреться к тем изменениям, основой которых стал Закон о национальной безопасности, то ни одно из них, по крайней мере ни одно из тех, которые касаются вопросов организации американской разведки, не носит революционного характера. Закон не ликвидировал ведомственный принцип организации разведывательной системы США и практически не повлиял сколь либо заметным образом на общие принципы организации разведки. Можно с достаточной степенью уверенности утверждать, что в результате проведенной на основе Закона о национальной безопасности 1947 года реформы структура национальной разведки не была в достаточной степени упорядочена.

Очевидно, что послевоенная реорганизация разведки вновь была произведена на основе реформирования уже существующих разведывательных служб и вместо перестройки всей системы разведывательных служб были осуществлены лишь достаточно половинчатые меры: создано новое мощное разведывательное ведомство – Центральное разведывательное управление; законодательно учреждена должность директора центральной разведки, ответственного за координацию на государственном уровне национальной разведывательной деятельности663 и, в рамках учрежденного на базе независимых военного и военно-морского министерств единого министерства обороны, централизован процесс сбора разведывательной информации органами военной разведки.

Однако, в Законе о национальной безопасности 1947 важно не то, что было создано ЦРУ и не то, что директор центральной разведки в законодательном порядке был признан главой разведки США. Этот закон имел другое важное для развития разведывательной организации США значение – он определил новое приоритетное направление развития организационной структуры американской разведки. Если до 1947 года усиление разведки обычно предполагало расширение полномочий существующих разведывательных служб или создание новых разведывательных органов, то Закон 1947 года достаточно очевидно указал на то, что эффективность разведывательной деятельности Соединенных штатов напрямую связана в первую очередь со степенью централизации разведывательной организации США. То есть новым приоритетом развития системы разведывательных служб после 1947 года стал курс на создание единой разведывательной организации, включающей в себя не только отдельные разведывательные службы, но и общие органы управления, координации, взаимодействия и контроля.

Подобный подход к перспективе развития системы разведывательных служб США, заключающий в себе скорее концепцию дальнейшего эволюционного развития, нежели коренную революционную перестройку сложившейся разведывательной структуры, был обусловлен исторически. Несмотря на весьма широкие президентские полномочия, предусмотренные Конституцией США, ни один американский президент не был способен в одночасье сломать сложившиеся традиции и принципы построения разведывательной системы США. Подтверждением этому может служить хотя бы тот факт, что даже столь авторитетный и популярный лидер, как Франклин Д. Рузвельт в поисках путей централизации работы разведки вынужден был искать компромиссные решения, оставляя в неприкосновенности ведомственный принцип организации американской разведки.

Таким образом, основная заслуга Закона о национальной безопасности 1947 года состоит в том, что он очертил общие контуры будущей разведывательной системы США, при этом совершенно определенно указав на то, что это именно централизованная система, а не совокупность разрозненных разведывательных служб, и что во главе этой системы стоит подчиненный непосредственно президенту США директор центральной разведки. Дальнейшие развитие разведывательной системы США, вплоть до начала девяностых годов, полностью основаны на тех базовых принципах, которые были заложены в Законе 1947 года.

1.2. Создание разведывательного сообщества США

Официально считается, что разведывательное сообщество США было образовано в результате принятия в 1947 году Закона о национальной безопасности664. Однако это не совсем так. Действительно, в Законе о национальной безопасности довольно четко прослеживалась идея формирования единой разведывательной структуры, которая бы заменила прежнюю ведомственную разведывательную систему, не справлявшуюся с решением общегосударственных разведывательных задач. Тем не менее, в Законе о национальной безопасности в редакции 1947 года отсутствовало такое понятие как «разведывательное сообщество», а идея объединения разведывательных служб выражалась лишь в наделении директора центральной разведкой полномочиями главного координатора разведывательной деятельности США и в учреждении ЦРУ, непосредственно подчиненного директору центральной разведки.

В общем-то, и сама система разведывательных служб США, которые пытались объединить в 1947 году, наделив координирующими полномочиями директора центральной разведки, серьезно отличалась от современного разведывательного сообщества США. На тот момент реально действующими разведывательными службами располагали лишь военное и военно-морское министерства. В процессе становления находились разведывательные службы вновь созданного военно-воздушного министерства и Государственного департамента. Большинство крупнейших разведывательных служб, составляющих фундамент современного разведывательного сообщества США, на тот момент еще даже не были созданы.

Сам термин «разведывательное сообщество» (Intelligence Community) был впервые упомянут лишь в мае 1955 года в представленном Конгрессу открытом варианте отчета Рабочей группы по разведке, действовавшей в рамках Комиссии по организации исполнительной власти (Commission on Organization of Executive Branch of Government), более известной под названием 2-ой Комиссии Гувера665. Впрочем еще несколько десятилетий любая информация о структуре и полномочиях разведывательного сообщества США оставалась секретной.

Несмотря на то, что до 1992 года американское законодательство игнорировало факт существования в США мощной системы разведывательных служб, разведывательное сообщество все эти годы непрерывно эволюционировало666. Создавались новые разведывательные службы, развивалась организационная структура сообщества, сформировалось сообщество военно-разведывательных служб. На основе Закона о национальной безопасности было издано значительное число исполнительных приказов президента, президентских директив и директив СНБ, которые, развивая и дополняя положения закона, постепенно усиливали централизующий фактор в организации разведывательной системы США.

Впрочем, нормативное правовое регулирование вопросов организации и деятельности разведывательного сообщества почти полностью носило закрытый характер. В немногочисленных открытых нормативных документах, таких как изданный в 1976 году исполнительный приказ президента Форда667 или пришедший в 1978 году ему на смену исполнительный приказ президента Картера668 упоминали лишь сам факт существования разведывательного сообщества и даже не перечислялись разведывательные службы, его составлявшие.

Внешне изменения в системе разведывательных служб происходили привычным образом, то есть так же, как и до 1947 года. В том или ином федеральном министерстве (как правило в министерстве обороны) создавалась новая разведывательная служба, которая наделялась определенным кругом полномочий и подчинялась руководителю соответствующего министерства. Однако, на самом деле процесс развития разведывательной организации основывался уже на совершенно иных принципах. Все новые разведывательные службы, которые появились после 1947 года, создавались исходя не из нужд того или иного ведомства, а на основе общегосударственных потребностей в разведывательной продукции того или иного типа. Любые организационные изменения в разведывательном сообществе США происходили или по инициативе или с условием непременного согласия директора центральной разведки. Каждое изменение в разведывательной организации в обязательном порядке оценивалось через призму того влияния, которое оно окажет на разведывательную систему США в целом.

Подобным образом были учреждены РУМО, АНБ, Национальное управление воздушно-космической разведки и все другие не столь давно возникшие разведывательные службы США. При этом уже в процессе учреждения новой службы определяется не только ее компетенция и система руководства новым ведомством, но и то, каким образом вновь созданная служба будет интегрирована в общенациональную разведывательную систему, как она будет осуществлять взаимодействие с другими разведывательными службами, через какие разведывательные программы будет осуществляться ее финансирование.

Ситуация изменилась после издания в 1981 году президентом Рейганом нового исполнительного приказа по разведке № 12333669. Новый исполнительный приказ впервые перечислил разведывательные службы, входящие в состав разведывательного сообщества. С тех пор общественности стало известно о десяти разведывательных службах, входящих в состав сообщества. Впрочем, уже в 1981 году эта информация не совсем соответствовала действительности. На тот момент в разведывательном сообществе было уже не 10, а 11 разведывательных служб. Но степень секретности информации, имеющей отношение к деятельности разведки была в годы «холодной войны» столь высока, что США засекретили даже факт существования такой крупной разведывательной службы как Национальное управление воздушно-космической разведки. Поэтому разведывательная служба, имевшая на тот момент самый большой бюджет среди членов разведывательного сообщества, вообще не была упомянута в исполнительном приказе № 12333.

Сохраняя объективность, следует признать, что президент Рейган совсем не пытался дезинформировать общественность относительно структуры разведывательного сообщества США. Из формулировок данного правового акта отнюдь не следовало, что в состав разведывательного сообщества входят только те 10 разведывательных служб, которые были перечислены в президентском приказе670. Хотя, не утверждалось и обратное. Так или иначе, заблуждение о фактической структуре разведывательного сообщества было повсеместных, и не только периодические и публицистические издания, но и солидные научные труды до начала 90-х годов XX века ограничивали состав разведывательного сообщества теми десятью службами, которые упоминались в первоначальной редакции исполнительного приказа № 12333.

1.3. Законодательное закрепление статуса разведывательного сообщества

В 1992 году произошло наверное самое значительное событие в истории разведывательного сообщества США. Не только факт его существования, но и его полная структура впервые стали публичной информацией. Более того, структуру разведывательного сообщества Конгресс закрепил в законодательно. Принятый специально для этой цели Закон об организации разведки 1992 года671 (принят как часть Закона о полномочиях разведки на 1993 финансовый год672) внес соответствующие дополнения в Закон о национальной безопасности 1947 года673. Поэтому с 1992 года можно вполне обоснованно говорить о том, что организация разведывательного сообщества США действительно закреплена Законом о национальной безопасности 1947 года.

Закон об организации разведки 1992 года определил структуру разведывательного сообщества США следующим образом:

Служба директора центральной разведки, которая должна включать Службу заместителя директора центральной разведки, Национальный разведывательный совет и другие элементы, которые будут определены директором центральной разведки.

Центральное разведывательное управление.

Агентство национальной безопасности.

Разведывательное управление министерства обороны.

Головное ведомство фотографической разведки министерства обороны.

Национальное управление воздушно-космической разведки.

Другие службы в рамках министерства обороны, которые осуществляют добывание разведывательной информации в национальных интересах при помощи космических разведывательных систем.

Разведывательные элементы министерства сухопутных войск, военно-морского флота, военно-воздушных сил, корпуса морской пехоты США, ФБР, министерства финансов и министерства энергетики.

Служба разведки и исследований Государственного департамента.

Такие другие элементы любого другого министерства или ведомства, которые могут быть определены президентом США или совместно директором разведывательного сообщества и руководителем соответствующего министерства или ведомства674.

Несложная арифметика позволяет установить, что по состоянию на 1992 год в состав разведывательного сообщества США входило уже 13 разведывательных служб.

Законодательно урегулировав структуру разведывательного сообщества, формально федеральный закон позволил и без законодательного оформления расширять число членов разведывательного сообщества (по решению президента или совместному решению директора центральной разведки и соответствующего руководителя федерального органа). Однако на практике подобная возможность изначально была крайне маловероятна.

Дело в том, что начиная с конца семидесятых годов Конгресс ежегодно принимает закон о полномочиях разведки, в котором перечислены разведывательные службы, которые в предстоящем финансовом году будут финансироваться из бюджета национальной разведки. Теоретически, за директором центральной разведки было закреплено право перераспределения части бюджетных фондов между отдельными членами разведывательного сообщества, но эта процедура применима лишь к тем службам, которые уже названы в законе, то есть на них выделены бюджетные средства в рамках одной из национальных разведывательных программ.

Следовательно, реально учредить новую разведывательную службу, которая бы сразу вошла в состав разведывательного сообщества, может только Конгресс. Обозначенное же в пункте 10 право президента и директора центральной разведки самостоятельно расширять рамки разведывательного сообщества относимо лишь к уже существующим в структуре того или иного федерального министерства разведывательным службам, которые финансируются из иного источника, нежели бюджет национальной разведки.

Например, без законодательного оформления, возможно расширение разведывательного сообщества за счет одной из уже существующих разведывательных служб министерства обороны, которая финансируется из оборонного бюджета. Если в течении финансового года министр обороны и руководитель разведывательного сообщества совместно придут к заключению, что необходимо срочное расширить разведывательное сообщество за счет одной из разведывательных служб министерства обороны, решение может быть принято и без участия Конгресса. Однако фактически, процедура подготовки и принятия подобного решения занимает достаточно длительное время, обычно от нескольких месяцев до года и более. Конгресс же ежегодно принимает законы о полномочиях разведки на следующий финансовый год и, что вполне естественно, любое планируемое изменение структуры разведывательного сообщества заранее будет закреплено в проекте будущего закона.

При такой процедуре новый член сообщества получает более высокий законодательно закрепленный статус и будут полностью исключены возможные проблемы с утверждением в Конгрессе ассигнований для нового члена разведывательного сообщества. Маловероятно, что в обозримом будущем изменение числа членов разведывательного сообщества будет осуществляться иначе, нежели на основании законодательного акта. Установленное в законе право президента и директора центральной разведки самостоятельно расширять число членов разведывательного сообщества лишь в малой степени является реальным механизмом для изменения структуры разведывательного сообщества. В большей мере это положение отражает признание со стороны Конгресса традиционного толкования разведывательной деятельности как прерогативы президентской власти и, следовательно, признание права президента формировать необходимую ему разведывательную структуру675.

После 1992 года продолжился процесс расширения разведывательного сообщества США. Первые изменения в законодательство, регламентирующее организацию американской разведки, были внесены уже в 1994 году. Они были вызваны созданием незадолго до этого на базе ряда крупных подразделений фотографической разведки министерства обороны Центральной службы фотографической разведки (Central Imagery Office). Законом о полномочиях разведки на 1995 финансовых год вместо достаточно расплывчатого и не совсем понятного положения, определявшего в качестве члена разведывательного сообщества "Головное ведомство фотографической разведки министерства обороны" (на 1992 год в министерстве обороны не существовало головного ведомства фотографической разведки) в качестве полноправного члена сообщества была определена вновь созданная Центральная служба фотографической разведки676. Однако, уже в 1996 году названная Центральная служба фотографической разведки была упразднена ввиду создания на ее основе Национального управление фотографической разведки и картографии, ставшего в том же году членом разведывательного сообщества677.

Национальное управление фотографической разведки и картографии изначально создавалось как ведомство, призванное сконцентрировать всю деятельность, в сфере сбора и обработки информации, получаемой при помощи космических разведывательных систем. Небольшие же службы космической разведки, оставшиеся в составе отдельных военных министерств и объединенных командований и не вошедшие в новое управление, не используются для решения национальный разведывательных задач и лишь обслуживают потребности своих головных ведомств.

После создания Национального управления фотографической разведки и картографии фактически утратившим свою силу можно было считать и положение Закона об организации разведки 1992 года, определяющее в качестве членов разведывательного сообщества "другие службы в рамках министерства обороны, которые осуществляют добывание разведывательной информации в национальных интересах при помощи космических разведывательных систем". Однако вплоть до настоящего времени это положение не исключено из текста закона. Вполне вероятно, что далеко не все военно-разведывательные службы, которые в национальных интересах осуществляют добывание разведывательной информации при помощи космических разведывательных систем, были упразднены или перепрофилированы в связи с созданием Национального управления фотографической разведки и картографии.

Под своим изначальным названием созданное в 1996 году Национальное управление фотографической разведки и картографии просуществовало недолго. В 2003 году на основании Закона о полномочиях национальной обороны на 2004 финансовый год оно было переименовано в Национальное управление космической разведки678. Соответственно, в Закон о национальной безопасности 1947 года были внесены поправки, установившие, что отныне Национальное управление космической разведки является полноправным членом разведывательного сообщества США679.

1.4. Разведывательное сообщество после событий 11 сентября 2001 года

В конце 2001 года в результате внесения очередных изменений в Закон о национальной безопасности, внесенных на основании Закона о полномочиях разведки на 2002 финансовый год,680 в состав разведывательного сообщества США была включена Береговая охрана США, входившая на тот момент в состав министерства транспорта. Подобное расширение рамок разведывательного сообщества за счет службы, непосредственно не решавшей задачи в сфере разведки (более того, состоящей в составе министерства, которое вряд ли можно отнести к числу ключевых органов в системе национальной безопасности США) выглядело достаточно нелогичным. Логика подобного решения проявилась лишь после того, как на основании Закона о внутренней безопасности 2002 года Береговая охрана была выведена из состава министерства транспорта и включена во вновь создаваемое министерство внутренней безопасности681. Закон о внутренней безопасности 2002 года не только переподчинил Береговую охрану вновь созданному министерству внутренней безопасности, но и определил само вновь созданное министерство, а точнее те его элементы, которые "имеют отношение к анализу информации внешней разведки"682, в качестве полноправных членов разведывательного сообщества США. Таким образом, к 2002 году разведывательное сообщество насчитывало уже 15 полноправных членов.

Достаточно неожиданную возможность для дальнейшего расширения рамок разведывательного сообщества США возникла в связи с законодательным расширением перечня структур, финансируемых из национального разведывательного бюджета. Как уже отмечалось выше, Закон об организации разведки 1992 года формально позволил президенту США, а также главе разведывательного сообщества совместно с руководителем соответствующего министерства или ведомства вводить в состав разведывательного сообщества "другие элементы любого другого министерства или ведомства"683.

Тем не менее, как также уже упоминалось, подобная норма фактически не могла быть применена на практике, поскольку введенная подобным образом в состав разведывательного сообщества новая служба осталась бы без бюджетного финансирования – все бюджетные ассигнования федеральным министерствам и ведомствам выделяются в США исключительно на основании закона. Допускаемое же законом перераспределение по решению директора центральной разведки средств, выделяемых на разведку, с точки зрения законодательства возможно лишь в отношении тех служб, которые изначально финансируются в рамках бюджета национальной разведки.

В перечне же федеральных органов, получающих бюджетные ассигнования в рамках национальных разведывательных программ, до конца 90-х годов XX века указывались именно те органы, чей статус членов разведывательного сообщества уже закреплен законодательно, а также министерство обороны США (в состав которого входят восемь полноправных членов разведсообшества), Государственный департамент, министерство финансов и министерство энергетики (разведывательные подразделения этих министерств с 1992 года законодательно обозначены в качестве членов разведывательного сообщества)684.

На протяжении 90-х годов XX века фактически лишь одно ведомство, на тот момент законодательно не включенное в состав разведывательного сообщества, могло финансироваться из бюджета национальной разведки – это Администрация по борьбе с наркотиками, входящая в состав министерства юстиции США. Однако с 1999 года почти целое десятилетие она не включалась в список министерств и ведомств, финансируемых в рамках национальных разведывательных программ. Теоретически же возможное расширение разведывательного сообщества за счет включения в него новых военно-разведывательных служб (об этом уже говорилось выше) было крайне маловероятным – большую часть членов разведывательного сообщества и без этого составляют военно-разведывательные службы.

Ситуация кардинальным образом изменилась после принятия в 2003 году Закона о полномочиях разведки на 2004 финансовый год685. В соответствии с новым законом помимо уже упомянутых выше федеральных органов, традиционно финансируемых в США из бюджета национальной разведки, из этого же бюджета стало возможным финансировать разведывательную (также связанную с разведывательной) деятельность министерства юстиции и незадолго до этого созданного министерства внутренней безопасности. Если же принять в расчет тот факт, что как в структуре министерства юстиции, так и в структуре министерства внутренней безопасности имеется достаточно большое число служб и подразделений, которые в той или иной мере занимаются разведывательной деятельностью, становится очевидным, что законодательная норма, позволяющее расширять рамки разведывательного сообщества без непосредственного вмешательства американских законодателей, получила шанс стать реально работающей нормой.

По состоянию на начало 2004 года в число министерств и ведомств, чья разведывательная деятельность может финансироваться из бюджета национальной разведки, оказались включенными фактически все федеральные министерства и ведомства, в той или иной мере занимающиеся разведывательной деятельностью. А это означает, что на практике, без изменения законодательства, лишь на основании административных решений должностных лиц исполнительной ветви власти (президента или директора центральной разведки), практически любой элемент федерального правительства, даже косвенно вовлеченный в разведывательную деятельность, может стать полноправным членом разведывательного сообщества США.