Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Невероятным образом «нужные» события произошли 11 сентября 2001 года. Путь для изменения исторического баланса между необходимостью защиты прав и свобод граждан и потребностью обеспечить для разведки условия для сбора и добывания ею информации был расчищен. Законодательство начало стремительно меняться в пользу спецслужб.

Вслед за Законом о патриотизме в последующее десятилетие Конгресс США принял еще целый ряд законодательных актов, существенно расширивших полномочия разведывательного сообщества США в сфере сбора и добывания разведывательной информации. Это такие законы как: Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года636, Закон 2005 года об улучшении и продлении полномочий закона "о патриотизме"637, Закон 2006 года о дополнительных поправках продляющих полномочия, закрепленные в Законе "о патриотизме"638, Закон о защите Америки 2007 года639, Закон 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года640, Закон 2012 года о продлении срока действия поправок к Закону о наблюдении за иностранными разведками641.

5.6. Разведывательная реформа 2004 года

С момента принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, то есть с того момента, когда начала формироваться современная система разведывательных служб США, было очевидно, что единственным способом преодолеть извечную проблему американской разведки – ведомственную раздробленность и разобщенность – может быть выведение разведывательных служб из подчинения отдельных министерств и переподчинение их единому управляющему центру. Такому центру, который был бы наделен всеми административными и контрольными полномочиями в отношении отдельных разведок, правомочен был бы назначать и смещать руководителей разведывательных служб, ставить задачи и контролировать на всех этапах их исполнение перераспределять финансовые и людские ресурсы. Все иные варианты решения проблемы децентрализации – создание координационных центров, совещательных и консультативных органов, развитие прямого межведомственного взаимодействия в лучшем случае выглядели половинчатыми, в худшем – контрпродуктивными.

Тем не менее, в силу ряда причин (в большей мере естественноисторического характера) система современной американской разведки, фундамент которой был заложен в 1947 году, развивалась скорее по иррациональному пути. Должность директора центральной разведки, закрепленная Законом о национальной безопасности, фактически означала учреждение не управляющего, а координирующего центра для множества ведомственных разведок. Видимо, понимая ограниченность тех полномочий, которыми изначально наделялся директор центральной разведки, американский законодатель совместил полномочия главы (координатора) американской разведки с полномочиями руководителя новой мощной разведывательной службы (ЦРУ), подняв, таким образом, авторитет директора центральной разведки и снизив его зависимость от возможно неэффективной работы ведомственных разведок или их нежелания делиться полученной разведывательной информацией. Не случайно практически с момента своего создания именно ЦРУ становиться наиболее влиятельной разведывательной службой США. Это косвенно подтверждает тот факт, что механизмы прямого управления разведывательной деятельностью оказывались более эффективными, чем механизмы координации, заложенные в Законе о национальной безопасности 1947 года.

Другим подтверждением того, что реформа 1947 года не решила проблему децентрализованности американской разведки, является практически непрерывная череда реорганизаций и оптимизаций, которым подвергалась американская разведка в последующие десятилетия своего развития. Эти многочисленные реорганизации, несмотря на все многообразие обстоятельств, их вызывавших, в целом имели одну совершенно очевидную направленность – они должны были превратить децентрализованную систему разведывательных служб США в единую организационную структуру.

С этой целью директор центральной разведки наделялся все большими и большими полномочиями, которые уже далеко выходили за рамки полномочий координатора разведывательной деятельности и фактически означали непосредственное управленческое воздействие на членов разведывательного сообщества. Он получил право самостоятельно перераспределять между членами разведывательного сообщества бюджетные средства, выделяемые в рамках национальной разведывательной программы, за ним было закреплено право переводить сотрудников разведывательных служб из одного ведомства в другое, если это было необходимо для реализации программ разведывательного сообщества642. Одновременно с этим уменьшалось влияние руководителей федеральных министерств на находящиеся в структуре министерств разведывательные службы.

Однако, концептуальная позиция Закона о национальной безопасности 1947 года оставалась неизменной: с точки зрения закона директор центральной разведки оставался всего лишь координатором разведывательной деятельности многочисленных ведомственных разведок. Ведомственный характер американской разведывательной системы по-прежнему доминировал. В административном плане руководители разведывательных служб подчинялись не директору центральной разведки, а руководителям своих министерств, они же определяли кадровые вопросы в подведомственных разведслужбах и весьма серьезно влияли на определение приоритетности задач, решаемых разведкой.

Решительный шаг в реформировании разведывательного сообщества США и в отказе от традиционной концепции объединения разведывательных служб на основе преимущественно механизмов координации был сделан в 2004 году. В декабре 2004 года был принят Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму643, который стал логическим завершением эволюционных процессов развития разведывательного сообщества США предшествующих нескольких десятилетий. В какой-то мере закон можно даже назвать революционным, так как с точки зрения структурных перемен в управлении разведывательным сообществом закон закрепил ряд фундаментальных инноваций.

Главным нововведением этого закона является упразднение должности директора центральной разведки, учрежденной президентом Трумэном еще в 1946 году, за год до начала формирования современной разведывательной системы США644 и разделение полномочий директора центральной разведки между двумя новыми должностными лицами – директором национальной разведки и директором ЦРУ.

Идея подобного разделения была не нова, впервые она была предложена еще в отчете Административно-бюджетного управления, который Джеймс Шлезингер представил президенту Никсону в марте 1971 года645. В 1992 году такая же идея была сформулирована в проекте Закона о национальной безопасности 1992, более известном под названием законопроекта Борена-Маккарди. Однако, несмотря на всю разумность и обоснованность предложение о разделении полномочий директора центральной разведки, и в 1971 году, и в 90-е годы оно показалось слишком радикальным и революционным, ломающим привычные концепции и подходы к управлению разведкой. Понадобилось еще несколько промежуточных этапов реформ, несколько крупных скандалов, вызванных неэффективностью работы американской разведки и контрразведки, прежде чем здравая и единственно разумная идея разделения полномочий директора центральной разведки как руководителя всего разведывательного сообщества и как главы одной из разведывательных служб (ЦРУ) была воплощена в законе.

Другим важным нововведением этого закона стало наделение директора национальной разведки еще более широкими административно-властными полномочиями в отношении ведомственных разведок, входящих в состав разведывательного сообщества. Директор получил практически неограниченные полномочия в отношении распределения и перераспределения бюджетных средств, выделяемых разведке в рамках Национальной разведывательной программы. Кроме этого законодательно было закреплено его право участвовать (совместно с министром обороны) в разработке бюджета двух других общенациональных разведывательных программ – Объединенной программы военной разведки и программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" (с одновременным существенным сокращением полномочий министра обороны в этом вопросе)646. Расширились и контрольные полномочия главы разведывательного сообщества, наряду с традиционными полномочиями контроля исполнения разведывательными службами Национальной разведывательной программы он получил право проводить аудит расходования бюджетных средств, выделяемых на реализацию Национальной разведывательной программы647.

Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года учредил при директоре национальной разведки Объединенный совет разведывательного сообщества, ввиду чего были внесены соответствующие дополнения в Закон о национальной безопасности 1947 года648. В состав Объединенного совета, кроме самого директора национальной разведки, вошли руководители всех федеральных министерств, разведывательные службы которых представлены в разведывательном сообществе, а именно министры обороны, внутренней безопасности, энергетики, финансов, Государственный секретарь и Генеральный атторней США (руководитель министерства юстиции). Помимо этого за президентом закреплено право вводить в состав Объединенного совета иных должностных лиц федерального правительства. Председательствующим на заседаниях Объединенного совета является директор национальной разведки.

Задача совета состоит в оказании главе разведывательного сообщества помощи в реализации его полномочий по управлению разведывательным сообществом, по оценке эффективности деятельности его отдельных элементов и осуществлении контроля за их деятельностью. Объединенный совет должен вырабатывать рекомендации директору в вопросах разработки бюджета, финансового менеджмента, определении потребностей разведывательного сообщества.

Важным нововведением, способствующем превращению разведывательного сообщества из совокупности самостоятельных разведок в единую разведывательную организацию стало законодательное закрепление механизма межведомственной ротации кадровых сотрудников разведки в целях обеспечения возможности карьерного роста и более полного удовлетворения потребностей разведывательного сообщества в специалистах необходимого профиля. Интересно, что и здесь ключевая роль в реализации этого механизма отведена директору национальной разведки. Руководители же отдельных министерств или ведомственных разведок упоминаются лишь как исполнители директивных указаний директора, связанных межведомственной ротацией сотрудников649

Существенное внимание в Законе о разведывательной реформе и предотвращении терроризма 2004 года было уделено расширению административных возможностей директора национальной разведки, необходимых ему для решения значительно расширившегося круга задач руководителя разведывательного сообщества. Закон учредил Службу директора национальной разведки (она заменила Службу директора центральной разведки). Законом о полномочиях разведки на 2010 финансовый год650 структура Службы директора национальной разведки была существенно расширена. В состав Службы были включены: директор по информации разведывательного сообщества, генеральный инспектор разведывательного сообщества директор центра по противодействию терроризму, директор центра по нераспространению оружия массового поражения, финансовый директор разведывательного сообщества651.

В отличие от своей предшественницы, Службы директора центральной разведки, фактически функционировавшей за счет использования кадровых и финансовых ресурсов ЦРУ (директор центральной разведки одновременно являлся руководителем ЦРУ), Служба директора национальной разведки полностью автономна и организационно самостоятельна. Для формирования кадрового аппарата Службы за главой разведывательного сообщества официально закреплено право учреждать штатные должностные позиции и нанимать сотрудников, необходимых ему для реализации своих функциональных обязанностей. В Законе о реформе разведки и противодействии терроризму 2004 года также особо подчеркивается тот факт, что " …Служба директора национальной разведки не может быть дислоцирована совместно с каким-либо иным элементом разведывательного сообщества"652.

Важно отметить еще одну законодательную инновацию, закрепленную Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму. Служба директора национальной разведки обозначена в законе не как некий вспомогательный аппарат при директоре национальной разведки как это было до реформы 2004 года, а как полноправный элемент в составе разведывательного сообщества США.

После 2004 года продолжился процесс развития самого разведывательного сообщества США и укрепления его организационной структуры. В 2010 году на основании Закона о полномочиях разведки на 2010 финансовый год в состав разведывательного сообщества была включена Администрация по борьбе с наркотиками, точнее "разведывательные элементы" Администрации по борьбе с наркотиками, если буквально интерпретировать положение закона653. Примечательно, что на протяжении 90-х годов прошлого века эта служба министерства юстиции регулярно получала финансирование из бюджета национальной разведки, но официальным членом разведывательного сообщества стала лишь в 2010.

Этим же законом было несколько расширено "присутствие" в составе разведывательного сообщества Береговой охраны США. Если до этого в качестве члена разведывательного сообщества закон называл лишь Службу разведки Береговой охраны, то в редакции 2010 года членами разведывательного сообщества стали все разведывательные элементы Береговой охраны США654.

Последние поправки к Закону о национальной безопасности 1947 года, регламентирующие организационную структуру разведывательного сообщества были внесены в 2012 году. Закон о полномочиях разведки на 2012 финансовый год обозначил в качестве члена разведывательного сообщества Службу разведки и анализа министерства внутренней безопасности. В предшествующей редакции министерство внутренней безопасности представляли в разведывательном сообществе "элементы, осуществляющие анализ разведывательной информации"655.

В актуальной редакции Закона о национальной безопасности 1947 года законодательно закрепленная структура разведывательного сообщества США выглядит следующим образом:

Служба директора национальной разведки

Центральное разведывательное управление.

Агентство национальной безопасности.

Разведывательное управление министерства обороны.

Национальное управление космической разведки.

Национальное управление воздушно-космической разведки.

Другие службы министерства обороны, осуществляющие добывание разведывательной информации при помощи средств воздушно-космической разведки.

Разведывательные элементы сухопутных войск, военно-морского флота, военно-воздушных сил, корпуса морской пехоты, Береговой охраны, Федерального бюро расследования, Администрации по борьбе с наркотиками, министерства энергетики.

Служба разведки и исследований Государственного департамента.

Служба разведки и анализа министерства финансов.

Служба разведки и анализа министерства внутренней безопасности.

Такие иные элементы любого министерства и ведомства, как это будет определено решением президентом США или совместным решением директора национальной разведки и руководителем соответствующего министерства или ведомства656.

Часть III. СОВРЕМЕННОЕ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЕ СООБЩЕСТВО США

Глава 1. СОЗДАНИЕ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОГО СООБЩЕСТВА США И ЕГО СОВРЕМЕННАЯ СТРУКТУРА

1.1. Предпосылки создания в США единой системы разведывательных служб

С момента своего зарождения в ходе войны за независимость от Англии, американская разведка развивалась достаточно спонтанно, при фактическом отсутствии единого целенаправленного замысла. Отдельные федеральные министерства, по мере необходимости, создавали в своей структуре разведывательные подразделения уже начиная со второй половины XIX века657. Так появились разведывательные службы в Государственном департаменте, военном и военно-морском министерствах.

Первые разведывательные службы в основном решали задачи, которые ставились перед ними руководителями соответствующих министерств и до средины тридцатых годов нашего столетия вообще достаточно трудно вести речь о существовании в США единой национальной разведывательной системы, призванной решать разведывательные задачи в общегосударственном масштабе. Тем не менее, реальная жизнь с неизбежностью должна была поставить перед США вопрос о необходимости формирования единой национальной системы разведки. Разведывательные службы отдельных федеральных министерств уже с момента своего создания задумывались как органы разведывательной поддержки своих головных министерств и не были предназначены для решения разведывательных задач в общегосударственном масштабе.

Система подчинения, система постановки задач, практика укомплектования кадрового состава подобных служб полностью выстраивались исходя из потребностей того министерства, в структуре которого они формировались. В то же самое время весьма сомнительно, например, предположение, что интересы военного министерства должны в точности совпадать с интересами государственного департамента или с интересами министерства финансов. Более того, с высокой степенью определенности можно утверждать, что по ряду вопросов (например в вопросе дележа бюджетных ассигнований) интересы различных ведомств будут совершенно противоположены.

Очевидно, что оценивая суммарный разведывательный потенциал, нельзя исходить из простого суммирования потенциала отдельных ведомственных разведывательных служб. При определенных обстоятельствах и в определенных условиях эти службы будут вести работу не в интересах государства и противодействовать не внешнему противнику – они будут обслуживать интересы своего головного ведомства и они будут противодействовать конкурирующим разведывательным службам, представляющим интересы других федеральных министерств.

Насколько опасным и губительным для безопасности государства может быть нескоординированная работа разведывательных служб, Соединенные Штаты имели возможность убедиться в годы первой мировой войны. Отсутствие централизации и конкуренция в работе разведывательных служб нередко приводили к тому, что различные разведывательные службы, в угоду своим ведомственным интересам, стремились избегать обмена полученной разведывательной информацией со своими коллегами из других ведомств, а иногда даже напрямую препятствовали в получении доступа к тем или иным разведывательным источником. Только достаточно номинальное участие США в первой мировой войне и, как следствие, относительная малозначительность ущерба, который Соединенные Штаты несли в результате неэффективной организации национальной разведывательной структуры, позволили американской разведке избежать громкого скандала и в целом сохранить те принципы построения разведывательной системы, которые были заложены еще во второй половине XIX века.

В годы первой мировой войны, понимая всю неадекватность сложившейся разведывательной структуры общегосударственным потребностям и интересам, руководство США в пожарном порядке спешило внести необходимые корректировки. Однако, с одной стороны сражения первой мировой происходили весьма далеко от американских границ, с другой – достаточно сильны были узковедомственные интересы и министерства не хотели лишится контроля над собственными разведывательными службами. В итоге в годы первой мировой войны усилия по централизации разведки ограничиваются лишь подписанием нескольких соглашений о сотрудничестве и обмене информацией между ведомственными разведками (которые, впрочем, практически не выполнялись). К более серьезным шагам по реорганизации всей своей разведывательной системы Соединенные Штаты в этот период оказались не готовы658.

Первые реальные попытки централизовать разведку и создать единую разведывательную организацию были предприняты президентом США Франклином Д. Рузвельтом в преддверии и в ходе второй мировой войны. Рузвельт попытался своим волевым решением разграничить разведывательные и контрразведывательные полномочия военной, военно-морской разведки и ФБР по территориальному принципу659. Эта инновация, однако, не устранила межведомственную конкуренцию и практически не сказалась на эффективности взаимодействия разведывательных служб. Уже в начале сороковых годов Рузвельт вынужден принимать безотлагательные меры для компенсации дефицита в своевременной и добротной разведывательной информации. Примером тому служит учреждение должности информационного координатора, создание Управления стратегических служб.

При реформировании разведки, несмотря на весь свой авторитет, Рузвельт вынужден был исходить из того, что исторически разведка США формировалась как совокупность ведомственных разведывательных служб. Он был не вправе и не в силах не считаться с интересами отдельных ведомств. Пытаясь решить наиболее серьезную и наиболее очевидную проблему (устранить конкуренцию между собой отдельных ведомственных разведывательных служб) Рузвельт на первом этапе выбирает самый простой путь: он территориально разделяет зоны влияния между ведущими разведывательными службами. Такое решение оказалось бы вполне достаточным для первой мировой войны, в которой США не принимали активного участия. Однако, во второй мировой войне США вынуждены вступить в реальные боевые действиях и даже защищать от врага собственную территорию (например в случае с нападением японцев на Пёрл-Харбор). Здесь от разведывательных служб США требовалось полное объединение усилий на основе эффективной координации всей разведывательной деятельности, что в принципе оказалось недостижимым в условиях сложившейся к началу войны организации разведки и системы управления разведывательными службами. Учитывая это, Рузвельт и его администрация вынуждены были искать альтернативные решения, которые бы позволили создать для разведки эффективную координирующую и управляющую структуру.

Нужно признать, что Рузвельту так и не удалось должным образом решить эту проблему. Вместо коренной реформы всей структуры национальной разведки, в годы второй мировой войны Соединенные Штаты пытаются достроить существующую разведывательную структуру, то есть фактически предпринимается попытка в пожарном порядке залатать наиболее очевидные бреши в разведывательной организации. Не случайно уже входе войны быстро создаются и столь же поспешно упраздняются новые элементы разведывательной структуры, предназначенные в основном для координирования усилий различных ведомственных разведок660.

Неудачные попытки создания единого координирующего органа пытаются уравновесить созданием новых разведывательных элементов, дополняющих и расширяющих существующую разведывательную систему. Примечательно, что при выработке государственных решений Президент Рузвельт опирается не на материалы имеющих достаточный опыт и практику разведывательных служб военного, военно-морского министерств или госдепартамента, а на те данные, которые ему представляет только что созданный и не имеющий достаточного опыта разведывательной деятельности Отдел информационного координатора (впоследствии Управление стратегических служб)661. Решающее преимущество новой разведывательной службы состоит лишь в том, она непосредственно подчинена самому президенту, а не руководителю одного из федеральных министерств и возглавляется лицом, которому президент питает личное доверие (У. Донован).

Как неоднократно случалось в истории Соединенных Штатов и большинства других стран, все серьезные реформы и перемены, каких бы вопросов и проблем они не касались, осуществляются не в преддверии грядущих эпохальных событий, а исключительно под давлением факторов и обстоятельств реальной сиюминутной исторической действительности. В полном соответствии с этой традицией развивалась до конца второй мировой войны и разведывательная организация США. Яркими примерами внешних факторов, побуждающих разведку к переменам стали в свое время война североамериканских колоний за независимость, гражданская война 1861-1865 года, первая и вторая мировые войны.

Пожалуй первым примером в истории развитии разведывательной системы США, когда бы серьезная реорганизация разведывательной организации производилась не в силу потребностей дня сегодняшнего и вчерашнего, а исходя требований ближайшей исторической перспективы, стала реформа разведки в 1947 году662. Тогда по результатам работы разведки в годы второй мировой войны политическим руководством США был сделан ряд выводов, предопределивших особенности развития организационной структуры национальной разведки на последующие почти пять десятилетий.

США, как государству, претендующему на мировое лидерство, необходима сильная разведывательная система не только в условиях войны, но и в период мирного развития.

Эффективная разведывательная система не может строится исключительно на совокупности ведомственных разведок, а требует создания единой централизованной разведывательной структуры.