Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Изменившуюся ситуацию успешно смог использовать новый директор центральной разведки генерал-лейтенант Хойт Ванденберг (Hoyt Vandenberg). Он выбрал более агрессивную позицию, чем его предшественник, стараясь при любом удобном случае расширить компетенцию Центральной разведывательной группы и нанять дополнительный штат сотрудников. Об успехах Ванденберга свидетельствует хотя бы тот факт, что именно его ведомству в 1946 году президент Трумэн поручил подготовить первую национальную оценку намерений и потенциалов Советского Союза.

Воспользовавшись тем фактом, что бюджет всех федеральных ведомств США принимается в виде федерального закона, а финансирование разросшейся Центральной разведывательной группы требовало самостоятельной статьи в бюджете, Ванденберг в конце 1946 года сумел добиться того, что в подготавливаемый законопроект о выделении бюджетных ассигнований ЦРГ были включены статьи о создании на базе ЦРГ независимой разведывательной структуры. Позднее эти предложения были инкорпорированы в подготавливаемый проект Закона о национальной безопасности, принятый в 1947 году.

В декабре 1946 года в специальном комитете по делам вооруженных сил палаты представителей состоялось слушание "Доклада по системам, задействованным в настоящее время в сборе, оценке и распространении разведывательной информации, затрагивающей военный потенциал США", ставшего серьезной вехой в выработке новых стратегических взглядов американского руководства на роль и место разведки в государстве295.

В представленном докладе говорилось, в частности, что разведка является первой линией обороны в мирное время. Мирное время, по мнению авторов доклада, отличается от военного тем, что в мирный период нации готовятся к войне. В этот (мирный) период люди "… менее всего озабочены собственной безопасностью, менее бдительны в отношении агрессии, менее всего готовы защищать себя. В мирное время вооруженные силы наиболее слабые"296.

Фактически, впервые в США открыто и во всеуслышание было заявлено о необходимости создания сильной разведки в мирное время. Заключения и выводы авторов доклада были обильно иллюстрированы примерами из истории США. В докладе была представлена оценка событий, связанных с нападением Японии на Перл-Харбор и наступлением фашистских войск в Арденах. Главной причиной этих неудач называлось не столько отсутствие сведений по указанным событиям, сколько игнорирование этих сведений со стороны заинтересованных лиц. Авторы доклада указывали, что важна не сама по себе разведывательная информация, независимо от того насколько хороша. Важно, чтобы должным образом было воспринято и использовано то, что добывает разведка.

Относительно деятельности созданной на основании президентской директивы Центральной разведывательной группы, доклад указывал на то, что существующая централизованная разведывательная организация является хорошим базисом для выработки и обсуждения любых рекомендаций, которые направлены на ее улучшение297.

Часть II. РАЗВЕДКА И КОНТРРАЗВЕДКА США ПОСЛЕ 1947 ГОДА

Глава 1. РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНАЯ РЕФОРМА 1947 ГОДА: ВЫБОР ПУТИ РАЗВИТИЯ

1.1. Дискуссии в Конгрессе по вопросу нового законодательства о разведке

Важнейшим этапом в развитии американской разведки стало принятие Конгрессом Закона о национальной безопасности 1947 года. Без преувеличения можно утверждать, что этот закон заложил фундамент всей послевоенной системы разведывательных служб США и стал своего рода отправной точкой современной истории американской разведки.

Первый проект будущего Закона о национальной безопасности был подготовлен в конце 1946 – начале 1947 года комиссией в составе Чарльза Мерфи – административного помощника президента Трумэна, Лориса Норштадта – генерал-майора, представлявшего интересы армии и вице-адмирала Ф. Шермана – представителя военно-морских сил. Свои соображения относительно разведки направил в комиссию и директор центральной разведки Хойт Ванденберг.

После завершения работы проект был представлен Президенту Трумэну, который 26 февраля 1947 года направил его в Конгресс под названием "Законопроект, направленный на обеспечение национальной безопасности путем учреждения национального министерства обороны во главе с министром национальной обороны, с министерствами сухопутный сил, военно-морского флота и военно-воздушных сил внутри национального министерства обороны, и посредством координации деятельности элементов национального министерства обороны с другими ведомствами и департаментами по вопросам, связанными с национальной безопасностью"298.

Во время обсуждения законопроекта в Конгрессе были заслушаны представители различных государственных органов, имевшие богатый опыт работы в разведке. Среди них – У. Донован, А. Даллес, Х. Ванденберг, командующий авиацией сухопутных войск – генерал К. Спаатиз299.

Вопреки ожиданиям, в Сенате идея создания на базе Центральной разведывательной группы нового независимого разведывательного ведомства не встретила серьезных возражений. Ожесточенные споры возникли, однако, по поводу должности директора центральной разведки. Разные мнения были высказаны в отношении того, военное или гражданское лицо должно назначаться на эту должность, должен ли директор центральной разведки состоять в Совете национальной безопасности, как должны строится взаимоотношения директора с руководителями других федеральных ведомств.

Комитет по вооруженным силам Сената завершил обсуждение законопроекта 4 июня 1947 года, предложив внести в него ряд существенных поправок:

включить во вновь учреждаемый Совет национальной безопасности президента и предоставить ему право назначать в состав Совета любое лицо;

осуществлять назначение директора центральной разведки как из числа военных, так и из числа гражданских лиц;

высказано было также предложение несколько изменить структуру будущего закона и поместить на первое место не раздел об объединении вооруженных сил, а раздел о "Координации в целях национальной безопасности".

В отличии от сенаторов, которые достаточно дружно высказались в поддержку основных положений законопроекта, члены Палаты представителей подвергли более серьезной критике ряд положений представленного законопроекта.

В частности, намного более оживленные, чем в Сенате дискуссии вызвал у депутатов нижней палаты вопрос о возможности назначения военных на должность директора центральной разведки. Сторонники гражданского директора аргументировали свою позицию тем, что в случае назначения директора центральной разведки из числа кадровых военных, директор неминуемо окажется под контролем руководителя военного ведомства.

Сторонники же противоположенной позиции акцентировали внимание на том факте, что основными заинтересованными лицами в разведывательной информации являются военные; военные же разведывательные службы потребляют и большую часть бюджета американской разведки. Исходя из этого назначение директора центральной разведки из числа гражданских лиц, по их мнению, могло бы вызвать нежелательные коллизии между военными и гражданским директором центральной разведки.

Большинство нижней палаты Конгресса склонялось, все же, в пользу компромиссного варианта, уже предложенного Сенатом – позволить президенту назначать директора центральной разведки как из числа военных, так и из числа гражданских лиц. При этом, в случае назначение директором кадрового военного, он должен быть полностью выведен на время пребывания в должности из под контроля военного ведомства.

По другому спорному вопросу – о возможном включении директора центральной разведки в число членов вновь создаваемого Совета национальной безопасности – Палата представителей высказалась отрицательно. Большинством депутатов было поддержано мнение военно-морского министра Джеймса Форрестла, который утверждал, что слишком большое число членов Совета национальной безопасности не позволит последнему эффективно справляться с поставленными перед ним задачами300.

Серьезнейшую дискуссию в нижней палате Конгресса США вызвал вопрос о функциях вновь создаваемого Центрального разведывательного управления301. В частности, много говорилось о том, что простая запись о передаче функций ЦРГ вновь создаваемому органу, как это было предусмотрено в первоначальном варианте, недостаточна. При этом противники подобной формулировки ссылались на то, что функции ЦРГ закреплены в исполнительной директиве Президента, с которой большая часть населения США, включая многих заинтересованных лиц, не знакома. Анализируя же директиву президента от 22 января 1946 года конгрессмены пришли к выводу о том, что предложенная в проекте Закона о национальной безопасности формулировка "выполнять такие задачи, которые Президент и Национальный разведывательный отдел могут время от времени определять" расширяла функции ЦРУ практически беспредельно.

На первоначальной формулировке законопроекта наиболее последовательно настаивал директор центральной разведки Х.Ванденберг. По его мнению, нельзя было точно указать функции нового органа, поскольку они еще не совсем ясны и требуется некоторое время для их определения. Поддержал позицию Ванденберга и Ален Даллес, который также считал необходимым указать в законе функции ЦРУ лишь в общем виде. Будущий директор ЦРУ высказал также мнение о том, что основные направления разведывательной деятельности должны определяться Советом национальной безопасности, а не самим органом разведки, поскольку в противном случае, если исполнитель сам будет ставить себе задачи, то вряд ли может быть достигнут положительный результат302.

Оживленные дискуссии в нижней палате Конгресса вызвал вопрос о взаимоотношениях директора центральной разведки и вновь создаваемого ЦРУ с другими федеральными ведомствами, в первую очередь с министерством обороны и ФБР.

Представители военного министерства в целом согласились признать координирующую роль вновь создаваемого Центрального разведывательного управления и не оспаривали права ЦРУ и директора центральной разведки иметь доступ к разведывательной информации военных разведывательных служб. В обмен на эту уступку военные оговорили свое право и в дальнейшем осуществлять самостоятельную разведывательную и аналитическую деятельность в интересах поддержки военных операций.

Более осторожную позицию заняли представители Федерального бюро расследований и, в первую очередь, его директор Джон Э. Гувер. Директор ФБР не возражал против предоставления ЦРУ запрашиваемой информации, но только по получении письменного запроса от ЦРУ и лишь в том случае, если запрашиваемая информация “существенна для интересов национальной безопасности”. При этом многоопытный Джон Гувер намеренно не стремился уточнять кто и каким образом будет устанавливать "существенность" запрашиваемой информации, предполагая, вероятно, оставить за собой право подобного решения.

Понимая всю важность затронутого вопроса и истинную суть замечаний, высказанных Гувером, Аллан Даллес предложил урегулировать в законе не только вопросы взаимодействия всех разведывательных служб, но и жестко разграничить сферы компетенции ЦРУ и ФБР. Будучи профессиональным разведчиком, Даллес прекрасно осознавал, что деятельность ФБР не должна перекликаться с деятельностью органа внешней разведки. Иначе может возникнуть ситуация, когда орган внешней разведки может быть втянут в орбиту обеспечения внутренней безопасности303.

1.2. Закон о национальной безопасности 1947 года и его влияние на развития разведывательной системы США

Закон о национальной безопасности, в его окончательном варианте, был утвержден Конгрессом 25 июля 1947 года и подписан Президентом Трумэном 27 июля 1947 года. В соответствии с новым законом учреждались следующие федеральные органы: Совет национальной безопасности, единое министерство обороны (при этом были сохранены в его рамках самостоятельные военное и военно-морское министерство и создано новое министерство военно-воздушных сил), Объединенный комитет начальников штабов и Центральное разведывательное управление во главе с директором центральной разведки304.

Функции Центрального разведывательного управления, как на том и настаивали Хойт Ванденберг и Аллен Даллес, закон 1947 года определил лишь в общем виде. ЦРУ предписывалось выполнять “такие иные функции и обязанности в сфере разведки, которые связаны с вопросами национальной безопасности, которые периодически будут возлагаться на него Советом национальной безопасности". Законом 1947 года был также закреплен для ЦРУ запрет иметь какие-либо полицейские силы, обладать принудительными властными полномочиями или осуществлять какие-либо действия в сфере обеспечения внутренней безопасности. Подобное решение законодателей было продиктовано, с одной стороны опасениями Конгресса заполучить в лице ЦРУ свое американское “Гестапо”, а с другой – лоббистким воздействием на Конгресс со стороны ФБР и его руководителя Джона Гувера, желавшего сохранить за своим ведомством полный приоритет в вопросах обеспечения внутренней безопасности305.

Несмотря на то, что в Законе о национальной безопасности 1947 года достаточно серьезное внимание было уделено разграничению компетенции между уже существующими федеральными ведомствами и ЦРУ, с первыми трудностями вновь созданной разведывательной службе пришлось столкнуться уже в первые годы своего существования. В сфере аналитической деятельности ЦРУ пришлось конкурировать с уже существовавшими аналитическими подразделениями Государственного департамента, военных министерств и ФБР. Закон о национальной безопасности не запрещал уже существующим ведомствам вести аналитическую работу, поэтому военные и ФБР крайне неохотно шли на предоставление вновь организованному Центральному разведывательному управлению запрашиваемой на основании Закона 1947 года информации, ссылаясь на то, что запрашиваемая информация не представляет интерес для национальной безопасности США.

С серьезными трудностями ЦРУ столкнулось и в сфере оперативной деятельности. Совет национальной безопасности более охотно поручал проведение различных операций за пределами США разведке Государственного департамента, уже имевшей опыт проведения подобных акций306.

В 1949 году, вскоре после американской военной интервенции в Корею новым директором центральной разведки был назначен генерал-лейтенант Беделл Смит (Walter Bedell Smith). С первых дней после своего вступления в должность новый директор центральной разведки приступил к совершенствованию деятельности ЦРУ, руководствуясь выводами и рекомендациями комиссии Даллеса-Джексона Корреа и парламентской комиссии Гувера. Одним из первых шагов нового директора стало назначение ветерана Управления стратегических служб Аллена Даллеса заместителем директора ЦРУ по вопросам планирования. Новым директором центральной разведки было создано, также, Бюро национальных оценок, которое возглавил Уильям Лангер307.

На основании Закона о ЦРУ 1949 года308 Конгресс расширил полномочия ЦРУ и директора центральной разведки. Директор получил дополнительные административные рычаги для организации и проведения тайных операций. В частности директору центральной разведки было разрешено увеличивать объем финансирования тайных операций без согласования выделения дополнительных фондов со специальными громоздкими ограничительными процедурами, обязательными для других разведывательных ведомств.

Непосредственный контроль за совершенствованием работы и расширением функций Центрального разведывательного управления осуществлял лично президент Гарри Трумэн. Как и в 1946 году, в конце сороковых – начале пятидесятых годов Трумэн крайне серьезно относился к разведке и не склонен был преуменьшать ценность добываемой разведкой информации. В своем послании ЦРУ от 21 ноября 1952 года Трумэн подчеркнул, что: "…вы организация, вы разведывательное оружие, которое обеспечивает главу исполнительной власти информацией, позволяющей ему принимать такие решения, которые всегда будут соответствовать общественным интересам и национальным интересам государства"309.

1.3. В борьбе за повышение эффективности разведки: деятельность следственных комитетов и комиссий (конец 40-60 годы XX века)

Несмотря на то, что в целом курс на развитие разведывательной деятельности как самостоятельного вида деятельности государства, избранный руководством США после 1947 года, в целом выдержал проверку временем, практические шаги, направленные на реализацию этого курса не всегда оказывались успешными. О множестве неудач и провалов на пути становления американской разведки свидетельствует огромное количество всевозможных контрольных групп, комитетов и комиссий, которые начиная с 1947 года с завидной периодичностью создавались как в недрах федерального правительства, так и по инициативе Конгресса США. Призванные с одной стороны вырабатывать рекомендации, способные улучшить эффективность разведывательной деятельности, развить механизмы координации и взаимодействия в системе разведывательных служб США, с другой стороны, эти комитеты, комиссии и группы выполняли контрольную функцию по отношению к американской разведке, выявляя нарушения и злоупотребления в скрытой от глаз широкой общественности деятельности разведывательных служб США.

1.3.1.Первая комиссия Гувера. Группа Эберштадта

Первой комиссией, расследовавшей деятельность разведки после принятия Закона о национальной безопасности стала так называемая 1-ая комиссия Гувера. В задачи созданной 27 июля 1947 года Конгрессом США комиссии входила проверка эффективности функционирования организационных структур исполнительной власти310, в том числе тех ее подразделений, которые были имели право проводить разведывательную деятельность. Главой комиссии был назначен бывший президент США Герберт Гувер. В комиссию вошли 12 конгрессменов, представляющих обе ведущие политические партии Соединенных Штатов. Главой рабочей группы, отвечающей за расследование деятельности правительственных структур, обеспечивающих национальную безопасность Соединенных Штатов был назначен Фердинанд Эберштадт, который зарекомендовал себя как специалист в области организации управления разведкой еще в период подготовки Закона о национальной безопасности 1947 года311.

В январе 1948 года рабочая группа, возглавляемая Эберштадтом, представила на рассмотрение комиссии Гувера отчет о расследовании деятельности федеральных ведомств и организаций, отвечающих за национальную безопасность США, а 13 января 1949 года одобренный отчет был направлен на обсуждение в Конгресс. Несмотря на то, что отчет не был признан секретным, в открытой печати он был опубликован лишь в 1970 году312.

Отчет Эберштадта признал организационную структуру служб и ведомств, установленную Законом о национальной безопасности 1947 года в целом отвечающей задачам обеспечения национальной безопасности. Тем не менее было отмечено, что еще не все организационные звенья этой структуры функционируют должным образом. В отчете детально анализировались все обнаруженные недостатки в организации и деятельности ведомств, отвечающих за национальную безопасность и содержались предложения по их устранению. Особое внимание в отчете Эберштадта уделялось недавно созданному Центральному разведывательному управлению313.

Отдельной критике в отчете подкомиссии было удостоено Центральное разведывательное управление. В частности, указывалось на крайне низкий уровень работы ЦРУ по сбору и аналитической обработке информации, касающейся научно-технических разработок в зарубежных странах. Подобное пристальное внимание к ведению ЦРУ научно-технической разведки со стороны подкомиссии Эберштадта было обусловлено не лишенными (как выяснилось позднее) оснований опасениями главы подкомиссии по поводу возможности создания в Советском Союзе ядерного оружия.

Серьезную озабоченность у рабочей группы, возглавляемой Эберштадтом, вызвали обнаруженные факты конкуренции между ЦРУ и разведывательными службами министерства обороны, а также неоправданно низкий уровень взаимодействия между разведывательными службами министерства обороны, государственного департамента и ЦРУ. Как отметила рабочая группа, это ведет к дублированию функций различных разведывательных служб, усиливает преобладание узковедомственных интересов в деятельности разведки и, в целом, крайне негативно сказывается на разведывательном потенциале Соединенных Штатов. В отношении министерства обороны и государственного департамента было выдвинуто обвинение в том, что они не осуществляют консультаций и не предоставляют ЦРУ относящуюся к его компетенции информацию, как это было предусмотрено Актом о национальной безопасности314.

В отчете явно прослеживалась идея усиления координирующей функции ЦРУ в системе разведывательных служб Соединенных Штатов и подчеркивалось, что ЦРУ должно быть центральным звеном национальной разведывательной системы. Главой ЦРУ, по мнению комиссии, должно быть гражданское лицо, а срок полномочий директора центральной разведки должен быть достаточно большим. Высказывавшиеся предложения о необходимости передачи контрразведывательных функций ФБР в ЦРУ комиссией поддержаны не были315.

В отношении внутренней структуры ЦРУ было отмечено, что не вполне отвечает стоящим перед ведомством задачам. Аналогичные нарекания вызвала система подбора кадров ЦРУ. Комиссия рекомендовала ЦРУ, а также федеральным министерствам, располагающим собственными разведывательными службами, разработать системы подбора и подготовки сотрудников разведывательных служб. Предлагалось, также повысить ответственность головных министерств за подбор кадров для находящихся в их подчинении разведывательных служб316.

Не оставила комиссия без внимание и военные разведывательные службы. Был отмечен низкий уровень профессионализма сотрудников военной разведки. Серьезные нарекания вызвала деятельность военной разведки в научно-технической сфере. В частности было обращено внимание на низкую эффективность разведывательной деятельности на таких направлениях, как электроника, аэродинамика, военно-прикладные аспекты химии и биологии, разработка ракет, исследования в области ядерной энергии. В отчете подчеркивалось, что "…несвоевременное получение разведывательных данных о научно-технических достижениях враждебных государств (в первую очередь имелся в виду СССР) может привести к более стремительным и катастрофическим последствиям, чем неудачи на других направлениях разведывательной деятельности"317.

Для совершенствования систем координации внутри разведывательного сообщества и для улучшения работы по подготовки национальных разведывательных оценок рабочая группа Эберштадта рекомендовала создать в рамках ЦРУ новое аналитическое подразделение, которое бы стало высшим звеном в системе аналитической обработки информации для всего разведывательного сообщества. Подразделение предлагалось укомплектовать опытными и компетентными сотрудниками, которые бы были освобождены от каких-либо административных функций и могли полностью сосредоточиться на аналитических задачах318.

Рабочая группа Эберштадта высказалась за сосредоточение всей деятельности, связанной с проведением за пределами Соединенных Штатов тайных операций в одном из подразделений ЦРУ. Все контрольные функции предлагалось сконцентрировать в Совете национальной безопасности. Подобные предложения вызвали резко отрицательную реакцию представителей министерства обороны, которые считали, что тайные операции традиционно являются прерогативой военных. В качестве компромиссного варианта, в итоговом отчета было указано, что в условиях военного положения полномочиями в сфере проведения тайных операций должен обладать Объединенный комитет начальников штабов319.

В отношении разведывательного бюджета комиссией было предложено разработать правовую базу, которая бы регулировала процесс подготовки, обсуждения и принятия разведывательного бюджета. Комиссия согласилась с необходимостью соблюдения секретности в отношении бюджета ЦРУ, которая позволяет достичь "…административной гибкости и анонимности, которые так необходимы для эффективной разведки"320.

Хотя отчет рабочей группы Эберштадта не получил столь широкого признания в политических кругах США как доклад Даллеса-Джексона-Корреа (Группа инспектирования разведки), однако он сыграл определенную роль в ходе реорганизации разведки, инициированной в 1950 году директором центральной разведки Вальтером Б. Смитом. В частности, им было создано Бюро национальных оценок (Board of National Estimates), на которое были возложены обязанности по подготовки национальных разведывательных оценок. Помощь ему в подготовки разведывательных оценок оказывала Служба национальных оценок, которая аккумулировала разведывательную информацию, добываемую различными членами разведывательного сообщества321.

1.3.2. Группа инспектирования разведки

После того, как Конгрессом была учреждена 1-ая комиссия Гувера, которая среди других вопросов занималась расследованием деятельности разведки, администрация президента Трумэна приняла решение о проведении собственного расследования деятельности национальной разведки. Еще до того, как комиссия Гувера представила свой отчет в Конгресс, 8 января 1948 года, Совет национальной безопасности принял решение о создании Группы инспектирования разведки (Intelligence Survey Group). Инициатором расследования стал секретарь Совета национальной безопасности Сидней Сойерс, который сам незадолго до этого занимал пост директора центральной разведки. По его инициативе была назначена комиссия, состоявшую из трех частных лиц для подготовки независимого заключения относительно структуры, организации административной и оперативной работы и порядка организации сотрудничества ЦРУ с другими федеральными ведомствами.