Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Тем не менее, предложенные меры, которые были призваны централизовать разведывательную работу и обеспечить обмен разведывательной информацией между разведывательными службами, не привели к желаемым результатам. Каждое ведомство по-прежнему предпочитало действовать на свой страх и риск не спешило делиться накопленной информацией с партнерами. Директивы президента не позволили создать работоспособную систему координации разведывательной деятельности. Слабость координации и децентрализация обработки информации приводила к тому, что получаемая разведорганами информация оседала в том ведомстве, в котором она была получена, и не доводилась до заинтересованных кругов.

Директор ФБР Джон Гувер, указывая на достаточно неэффективную работу разведывательных служб США, середине 1940 года предложил президенту Рузвельту новый вариант решения проблемы. По мнению директора ФБР лучшим способом усиления разведывательной деятельности стало бы создание в рамках Федерального бюро расследований новой разведывательной службы, которая бы была наделена самыми широкими полномочиями в сфере внешней разведывательной деятельности. Рузвельт, однако, не поддержал предложение Джона Гувера. Возможно, президент опасался сосредоточение столь больших полномочий (контрразведки, разведки и политического сыска) в одном ведомстве, что практически сделало бы невозможным контроль со стороны президента за деятельностью подчиненного амбициозному Джону Эдгару Гуверу ведомства.

Потребность в разведывательной информации резко возросла в результате быстрого и опасного развития политической ситуации в Европе, непосредственно в преддверии вступления Соединенных Штатов во вторую мировую войну. Существовавшие к тому времени в США разведывательные службы не справлялись с задачей обеспечения политического руководства страны разведывательной информацией и президент Рузвельт часто прибегал для получения интересующих его сведений к неформальным источникам информации. В частности информацией президента снабжали его британские и американские друзья, часто выезжавшие по различным вопросам за границу. Одним из таких друзей был Уильям Дж. Донован, которого, в частности в 1940 году Рузвельт посылает в Европу для выяснения политической ситуации в Англии, а весной 1941 года – для сбора сведений об итальянском диктаторе Муссолини. После своего возвращения из последней поездки Донован активно лоббирует перед президентом идею создания новой централизованной гражданской разведывательной службы, которая бы в своей работе могла эффективно дополнить деятельность военных разведок270.

Власти Великобритании предоставили Доновану интересовавшие США материалы и познакомили его с принципами работы английской разведывательной службы МИ-6. По словам многих американских исследователей, английская модель разведки, предусматривающая централизацию всей внешней разведывательной деятельности, в значительной мере стала прообразом американского Управления стратегических служб, а впоследствии и Центрального разведывательного управления. Предположительно, именно Донован убедит президента Рузвельта в необходимости централизации внешней разведки, способной не только добывать информацию, но и делать аналитические обобщения, прогнозировать развитие политической ситуации в мире.

В апреле 1941 года Донован пишет письмо Ноксу – бывшему в то время министру военно-морских сил. В этом письме он изложил свои впечатления относительно деятельности английской разведки и свои соображения по поводу создания в США подобной разведывательной структуры271. Донован, в частности, предлагал чтобы новая разведывательная служба возглавлялась лицом, назначаемым лично президентом и ответственным только перед президентом. В отношении расходов возможной спецслужбы Донован считал, что бюджет ее должен быть секретным, утверждаемым президентом.

По мнению Уильяма Донована, новое ведомство должно самостоятельно осуществлять внешнюю разведку и координировать деятельность по сбору информации за границей, централизованно обрабатывать информацию, из каких бы источников она не поступала, а также решать иные задачи, которые президент мог поставить перед разведкой.

Для того, чтобы хоть как-то сбалансировать возможное противодействие со стороны военных разведок и ФБР, в глазах которых новая спецслужба не могла не выглядеть серьезным конкурентом, была выработана такая формула: новая разведывательная служба не должна брать на себя ни внутренних функций, осуществляемых ФБР, ни функций разведок армии и флота. Однако, даже в таком изложении идеи Донована не понравились Ноксу. Несмотря на это, 11 июня 1941 года Донован направил президенту Рузвельту "Меморандум об учреждении Службы стратегической информации"272. Основной задачей службы провозглашалось обеспечение условий, при помощи которых президент, как главнокомандующий вооруженными силами, мог бы получать полную и точную информацию о противнике и на основании которой принимались бы решения о военных действиях.

Спустя неделю президент Рузвельт лично принял Донована. На этой встрече обсуждались предложения по вопросам разведки, высказанные в меморандуме. В конце беседы Доновану было предложено занять пост Информационного координатора (Coordinator of Information) с достаточно серьезными полномочиями в сфере сбора и анализа разведывательной информации. Опираясь на поддержку президента, Донован заручился у него гарантиями: во-первых, право докладывать всю информацию непосредственно президенту; во-вторых, возможность использования информационным координатором секретных фондов президента; и в-третьих – установление обязанности всех государственных органов предоставлять по запросу координатора необходимые для работы материалы. Якобы именно на этой встрече с Донованом Рузвельт достаточно жестко обрисовал состояние американской разведывательной системы: "Вам придется начинать с нуля. У нас нет разведывательной службы"273.

4.2. Отдел информационного координатора

Нападение фашистской Германии на Советский Союз ускорило практические шаги американской администрации по организации нового разведывательного органа. 25 июня 1941 года вышел проект документа, в котором предусматривалось создание Отдела информационного координатора, действовавшего под непосредственным, контролем президента. На должность Информационного координатора был назначен У. Донован. Сам документ, а точнее его черновой вариант, по форме являлся военным приказом за подписью президента.

Он был направлен для ознакомления в Государственный департамент, военное и военно-морское министерства, где вызвал весьма неодобрительную реакцию, поскольку предполагал передачу солидной части компетенции органов военной разведки новой службе. Тем не менее, решение о создании Отдела координатора информации было принято. Новый разведывательный орган стал подразделением Исполнительного аппарата президента274.

В начале июля 1941 года учреждение должности Информационного координатора было подтверждено директивой президента "Об учреждении Информационного координатора". Директива состояла ив 6 параграфов, которые раскрывали цель и полномочия Информационного координатора.

В ней, в частности, говорилось, что координатор обладает правом собирать и анализировать всю информацию и данные, которые могут быть связаны с национальной безопасностью; предоставлять такую информацию президенту, лицам, которых может определить президент, а также федеральным министерствам; проводить, когда предпишет президент, дополнительные шаги, направленные на добывание информации, имеющей значение для национальной безопасности и до сего момента не известной правительству275.

Президентской директивой были, также установлены обязанности различных государственных органов по предоставлению имеющейся у них информации координатору, а также право Информационного координатора затребовать, с одобрения президента, необходимую ему информацию. Информационный координатор был наделен правом учреждать комитеты и отделы, состоящие из представителей различных федеральных ведомств для оказания ему помощи в работе.

Директива оставляла за разведками военного и военно-морского министерств широкую самостоятельность и независимость в работе и не позволяла координатору вмешиваться в дела военных и военно-морских советников президента и ослаблять их работу. Частично было компенсировано и урезание разведывательных полномочий ФБР – за директором ФБР Джоном Гувером и его ведомством был сохранен приоритет в отношении разведывательной деятельности в Южной Америке.

Финансировался аппарат Информационного координатора из установленного президентом денежного фонда. Координатор, согласно положениям директивы, был вправе брать на службу необходимое количество персонала и принимать меры по обеспечению необходимыми средствами и службами"276. Отдел информационного координатора просуществовал недолго – всего лишь до середины 1942 года. Тем не менее, он стал важной вехой в истории американской внешней разведки. Создание Отдела информационного координатора стало, по существу, первой реальной попыткой централизации разведывательной деятельности США.

Примечателен также тот факт, что директива президента об учреждении Отдела информационного координатора впервые апеллирует к конституционным полномочиям президента как верховного главнокомандующего в мирное время. Хотя Верховным Судом еще в 1875 году было подтверждено право президента как верховного главнокомандующего нанимать секретных агентов в разведывательных целях, подразумевалось, что подобное право признается за президентом применительно к тем случаям, когда США фактически находятся в состоянии войны (в деле речь шла о периоде гражданской войны 1861—1865 года)277. В момент же издания директивы об учреждении Отдела информационного координатора, в июле 1941 года, США еще не находились в состоянии войны.

Отдел информационного координатора имел следующую организационную структуру:

1) Исполнительная служба – включала в себя отделения кадров, финансов, связи с правительственными ведомствами, генеральный совет (консультативный орган по юридическим вопросам).

2) Зарубежная информационная служба – занималась проблемами планирования радиопропаганды, подготовки радионовостей, сбором информации за рубежом для подрывной пропаганды и координации радиовещания. Служба включала в себя несколько отделений по указанным направлениям деятельности.

3) Служба исследований и анализа – самое большое подразделение., непосредственно отвечавшее за ведение разведывательной деятельности. Служба включала в себя:

– отделение специальной информации (делилось на 8 региональных секций, включая секцию по СССР) – сбор разведывательных данных из открытых источников;

– аналитическое отделение – анализ экономической ситуации в различных странах и сбор данных по картам, полученным из разных стран;

– отделение устной разведки – добывало информацию путем опроса иностранных граждан на территории США;

– центральное информационное отделение – занималось подготовкой материалов для анализа;

– отделение зарубежных национальностей – получало информацию от отрядов сопротивления и поддерживало с ними связь;

– отделение визуальных представлений – подготавливало наглядные иллюстрации к докладам и сообщениям (схемы, карты, планы, фото– и кинодокументы).

4) Служба специальных операций – отвечала за агентурную разведку, диверсии и подготовку специальных формирований, включал в себя два отделения:

секретной (агентурной) разведки, состоявшее из оперативных секций по различным странам, секции подготовки агентов, секции сообщений и административной секции, ведавшей вопросами снабжения и т.п.;

специальных операций – проведение диверсий за линией фронта и организация повстанческих формирований в тылу противника278.

Для того чтобы окончательные аналитические результаты формировались не только на основе добытой разведывательным путем секретной информации, но и учитывали информацию, полученную из открытых источников, при библиотеке Конгресса было организовано Управление специальной информации (Division of Special Information at the Library), в котором осуществлялась обработка всей открытой информации. Обработанная несекретная информация отправлялась в службу Донована, где его сотрудниками компилировалась с информацией, полученной разведывательным путем.

Прошедшие аналитическую обработку и совмещенные с информацией из открытых источников разведывательные данные передавались в специальное бюро, в состав которого входило восемь сотрудников. Задача бюро заключалась в проверке результатов произведенного анализа и апробации полученной выводной информации. Лишь после проработки всех результатов сотрудниками бюро информация представлялась президенту. И хотя в реальности предложенная система работала небезупречно, идея централизованной службы, занимающейся анализом разведывательной информации полученной из различных источников, была воплощена на практике.

Вскоре американской разведке вновь пришлось действовать в условиях военного времени: 7 декабря 1941 года Япония нанесла неожиданный удар по американскому тихоокеанскому флоту на базе Перл-Харбор. На следующий день, 8 декабря Соединенные Штаты объявили войну Японии, а 11 декабря – Германии и Италии279.

В результате внезапного нападения японцев на военно-морской флот США 7 декабря 1941 года, обнажились все недостатки и несовершенство системы разведывательных служб США. В разведке господствовали узковедомственные интересы, ведомства крайне неохотно расставались с полученной их сотрудниками информацией, передавая ее частично, либо с большим запозданием. В наибольшей степени ведомственные интересы проявлялись в деятельности военной и военно-морской разведок.

Система координации разведывательной деятельности также продемонстрировала свою крайне низкую эффективность. Осуществлявшие аналитические функции сотрудники при оценке планов, возможностей и намерений японцев совершенно не учитывали особенностей японского национального менталитета. Стремясь в будущем не допустить провалов, подобных Перл Харбору, в США приступили к работе по созданию централизованной разведывательной системы.

4.3. Управление стратегических служб

Поскольку возможности военной и военно-морской разведок США расценивались высшим руководством страны как недостаточные после событий Перл Харбора, в июле 1942 года в составе незадолго до этого учрежденного Комитета начальников штабов, было создано новое разведывательное ведомство, получившее название Управление стратегических служб (Office of Strategic Services)280. Новое ведомство призвано было заменить Информационного координатора с его аппаратом. Во главе вновь созданного УСС был поставлен все тот же Уильям Донован. Унаследовав от своего предтечи обязанность осуществлять аналитическую обработку всей разведывательной информации, Управление стратегических служб получило и новые полномочия, в частности право проводить тайные операции в любой точки земного шара281.

Деятельность вновь созданного Управления стратегических служб в целом подтвердила позитивность идеи объединения в обязанностях одного ведомства как чисто оперативных, так и аналитических функций. Вместе с тем Донован, как руководитель Управления, остался при том мнении, что гражданская разведывательная служба может работать более эффективно, нежели та, которая находится под контролем военных. По мнению Донована, после окончания войны Управление стратегических служб непременно должна была заменить гражданская разведывательная структура, находящаяся в непосредственном подчинении президента.

Наряду с созданием нового разведывательного ведомства, с середины 1942 года происходит постепенное реформирование военной и военно-морской разведок. В 1942 году Управлением военной разведки генерального штаба была проанализирована вся разведывательная деятельность военного ведомства. Основываясь на результатах этого анализа, признавшего разведывательную деятельность военного ведомства недостаточно эффективной, в марте 1942 года было создано новое военное разведывательное подразделение – Служба военной разведки (Military Intelligence Service), в обязанности которой было вменено осуществлять сбор разведывательной информации в любой точки земного шара, в том числе используя: средства агентурной разведки, средства технической разведки (аэрофотосъемку, технические средства перехвата и расшифровки корреспонденции противника) 282.

Одновременно с этим разведывательные подразделения были образованы и в армейских соединениях, непосредственно находящихся на театре боевых действий. В задачи этих подразделений входил сбор и анализ разведывательной информации, имеющей тактическое значение. Подразделения войсковой разведки могли: осуществлять перехват и расшифровку сообщений, передаваемых по линиям связи, вести визуальную (в том числе при помощи технических средств) разведку района предполагаемых боевых действий. Авиационную разведку территорий противника должны были осуществлять Воздушные силы армии (Army Air Corps).

Для противодействия активизировавшейся разведывательной деятельности противника в американской армии в 1942 году была создана Служба армейской контрразведки (Army Counterintelligence Corps). Ей в обязанность было вменено осуществлять контрразведывательное обеспечение армии США как на территории США так и за их пределами283.

Более серьезное внимание армейская разведка стала уделять перехвату и дешифровке корреспонденции противника. На этом направлении деятельности разведка военного министерства достигла определенных успехов. Наиболее заметна была деятельность действовавшей на тихоокеанском театре военных действий Объединенной секцией дешифровки и перевода (Allied Translator and Interpreter Section), состоявшей в основном из американцев японского происхождения и согласившихся на сотрудничество пленных японских солдат284. Так, в мае 1942 года американскими криптографами были расшифрованы коды, используемые японской армией. Достаточно эффективно действовала криптографическая служба и на европейском театре военных действий. Совместно с британской криптографической службой американцами были расшифрованы немецкие сообщения, кодируемые при помощи шифровальной машины “Энигма”.

Нетрадиционным образом подошли американские военные к защите собственных секретных посланий. В мае 1942 года ими была разработана “Программа кодировки Навахо”. Суть этой программы состояла в том, что секретные сообщения переводились на язык индейцев навахо (крайне малочисленное племя североамериканских индейцев). Зашифровкой и расшифровкой секретной корреспонденции занимались чуть более 400 военнослужащих из числа индейцев этого племени. Надежность подобной системы кодирования подкреплялось тем, что ни один из индейцев навахо не проживал за пределами территории США, а следовательно противники Соединенных Штатов не могли привлечь к расшифровке сообщений кого-нибудь, владеющего указанным индейским языком. Подобный метод кодирования информации зарекомендовал себя столь успешно, что неоднократно применялся и впоследствии, в частности во время корейской и вьетнамской войн США285.

4.4. Первые попытки реформирования (1945 -1947 гг.)

Ближе к окончанию Второй мировой войны в США с новой силой разгорелись споры о будущем американской разведки. В отношении перспектив развития американской разведки в США господствовали две основные точки зрения. Первая точка зрения была представлена Донованом и его сторонниками, считавшими, что в условиях мирного времени США необходима гражданская разведывательная служба, непосредственно подчиненная Президенту США. Сторонники другой точки зрения, представленной в первую очередь Государственным департаментом и военным министерством, ратовали за оставления разведывательных функций в военном ведомстве.

Не дожидаясь окончания споров, в сентябре 1945 года президент Трумэн издал Исполнительный приказ № 9621286, упраздняющий Управление стратегических служб. Обязанности упраздненного ведомства были разделены между военным министерством287 и Государственным департаментом288. Государственному департаменту достались аналитические функции упраздненного ведомства. Военное министерство унаследовало от Управления стратегических служб полномочия в сфере проведения тайных операций. Для проведения тайных операций за пределами США в Военном министерстве было создано Отделение стратегических служб (Strategic Services Unit). Функции координатора разведывательной деятельности США президент Трумэн предполагал возложить на Государственный департамент289.

Какой должна была стать, по мнению политического руководства США, разведка и чем она должна отличаться от разведки времен второй мировой войны хорошо иллюстрируют слова самого Гарри Трумэна: "Я считаю очень важным для этой страны иметь мощную, хорошо организованную разведывательную систему как в настоящее время, так и в будущем. Должным образом сформированная новая служба будет требовать разработки новых концепций; в ней должны работать новые, лучше подготовленные и более компетентные сотрудники"290.

В конце 1945 года Трумэну был представлен доклад комиссии, возглавляемой бизнесменом Фердинандом Эберштадтом, в котором, наряду с предложениями, касающимися военной реформы, обосновывалась необходимость создания в США двух новых органов – Совета национальной безопасности (National Security Council) и Центрального разведывательного управления (Central Intelligence Agency). Согласно предложению комиссии Эберштадта, Совет национальной безопасности должен координировать национальную политику в сфере национальной безопасности и выступать в роли консультативно-совещательного органа при президенте. Центральное разведывательное управление, по мнению комиссии, должно действовать под эгидой СНБ и осуществлять координацию разведывательной деятельности в сфере национальной безопасности291.

В 1945 году президентская администрация не прислушалась к рекомендациям комиссии Эберштадта в значительной мере из-за того, что военное ведомство, формально согласившееся с необходимостью централизации разведки в сфере национальной безопасности, фактически не желало отказываться, даже частично, от своих полномочий в разведывательной области. Материалы комиссии были востребованы лишь в 1947 году, при подготовке Закона о национальной безопасности.

Недостатки проведенных осенью 1945 года изменений в структуре американской разведки выявились достаточно быстро. Президент был недоволен бессистемностью и эпизодичностью поступающей к нему разведывательной информации. Для решения возникшей проблемы, 22 января 1946 года, на основании исполнительной директивы президента Трумэна, была учреждена должность директора центральной разведки и созданы Национальный разведывательный отдел, Центральная разведывательная группа (подчиненная директору центральной разведки) и Консультативный комитет по разведке292.

Вновь созданный Национальный разведывательный отдел (National Intelligence Authority) включал Государственного секретаря, министра обороны, военно-морского министра и личного представителя президента. В его обязанности входило планирование, разработка и координация разведывательной деятельности США293.

Центральная разведывательная группа (Central Intelligence Group) представляла собой небольшую межведомственную группу, не обладавшую правами самостоятельного ведомства. В обязанности ЦРГ входила окончательная обработка, анализ, координирование и распределение между заинтересованными государственными органами разведывательной информации, полученной как оперативным путем, так и из открытых источников. Финансировать ЦРГ, впрочем как и обеспечивать группу сотрудниками, должны были министерства, обладавшие на тот момент самостоятельными разведывательными органами (Государственный департамент, военное и военно-морское министерства).

Консультативный комитет по разведке (Intelligence Advisory Board) состоял из глав разведывательных служб военных и гражданских ведомств и был призван на основе совместной работы руководителей разведывательных служб устранить противоречия и коллизии, возникающие между военной разведкой и разведками гражданских ведомств294.

Первым директором центральной разведки (Director of Central Intelligence) был назначен контр-адмирал Сидней Сойерс (Sidney Souers). В свое время именно им была написана та часть доклада комиссии Эберштадта, которая касалась разведки. За шесть месяцев его руководства деятельность ЦРГ ограничивалась главным образом аналитической работой. Более того, даже в аналитической работе ЦРГ пришлось столкнуться с конкуренцией со стороны разведки Государственного департамента, также располагавшей самостоятельной аналитической службой. Ситуация начала меняться только после того, как в результате урезания бюджетных ассигнований ряд служащих аналитической службы, которым не смогли найти вакансий в Государственном департаменте, были распределены между Национальным разведывательным управлением, Центральной разведывательной группой и военной разведкой. Оставшаяся часть аналитиков Госдепартамента потенциально могла обслуживать лишь аналитические потребности своего собственного департамента.