скачать книгу бесплатно
Статья 9 Конвенции № 151 Международной организации труда «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе»
от 27 июня 1978 года предусматривает, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами, но при единственном условии: соблюдении обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых ими функций.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» устанавливает взаимосвязь преимуществ и ограничений. Если снимаются правоограничения, полагаю, следует в корне пересматривать и преимущества, поскольку они имеют оправдание лишь во взаимосвязи, а не в отдельности. Во всем, включая четырехмесячное выходное пособие (а не двухмесячное по Трудовому кодексу), пенсионное, страховое обеспечение, государственную защиту жизни и здоровья, медицинское, санаторно-курортное обслуживание и прочее.
В заключение хотел бы отметить, что запрет на увольнение беременной женщины с государственной гражданской службы не должен трактоваться как исключающий любую возможность увольнения за грубое нарушение служебных обязанностей. Иное понимание сути запрета создает возможность злоупотребления правом, предоставляет данному лицу необоснованные по сравнению с другими работниками преимущества.
Конституционный Суд Российской Федерации.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 декабря 2012 г. № 31-П
По делу о проверке конституционности пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Л. А. Пугиевой
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, О. С. Хохряковой,
с участием представителя Совета Федерации – доктора юридических наук А. С. Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Л. А. Пугиевой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н. В. Селезнева, объяснения представителей Совета Федерации и Президента Российской Федерации, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации – М. А. Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т. А. Васильевой, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации – А. Н. Максимова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» относит к общим основаниям прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности государственной гражданской службы и увольнения с государственной гражданской службы государственного гражданского служащего расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (пункт 4 части 1 статьи 33), а к основаниям расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя – такое однократное грубое нарушение государственным гражданским служащим должностных обязанностей, как прогул, т. е. отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня (подпункт «а» пункта 3 части 1 статьи 37).
1.1. Со ссылкой на названные законоположения заявительница по настоящему делу гражданка Л. А. Пугиева распоряжением руководителя Администрации Главы Республики Ингушетия от 29 сентября 2011 года в связи с отсутствием на службе с 26 по 28 сентября 2011 года была освобождена от должности начальника отдела кадров и государственных наград Администрации Главы Республики Ингушетия и уволена с государственной гражданской службы за прогул.
Отказывая в удовлетворении требований Л. А. Пугиевой о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда, Магасский районный суд Республики Ингушетия в решении от 24 ноября 2011 года (оставлено без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 29 декабря 2011 года) расценил как злоупотребление правом действия заявительницы, выразившиеся в том, что она сообщила об причине своего отсутствия на службе с 26 сентября 2011 года (необходимость ухода за проходящим лечение в стационаре сыном – инвалидом II группы) лишь спустя два дня, скрыла факт временной нетрудоспособности и 29 сентября 2011 года представила листок нетрудоспособности.
Довод Л. А. Пугиевой о том, что, будучи беременной, она в силу статьи 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» подпадает под действие части первой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации, закрепляющей гарантию в виде запрета увольнения беременных работниц по инициативе работодателя, кроме случаев ликвидации организации и прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем, был отвергнут судами на том основании, что часть 3 статьи 37 названного Федерального закона, в которой установлен исчерпывающий перечень гарантий, предоставляемых государственным гражданским служащим при расторжении трудового договора по инициативе представителя нанимателя, не содержит запрета на увольнение беременных женщин, не находящихся в отпуске по беременности и родам, а норма Трудового кодекса Российской Федерации, не допускающая увольнение беременных женщин, на государственных гражданских служащих не распространяется.
В передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции заявительнице было отказано определением судьи Верховного Суда Республики Ингушетия от 14 марта 2012 года и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2012 года.
1.2. Как следует из статей 3, 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобу гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения затрагивают конституционные права и свободы граждан и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти законоположения Конституции Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.
Нарушение пунктом 4 части 1 статьи 33 и подпунктом «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» своих конституционных прав, гарантированных статьями 7, 19, 37 и 38 Конституции Российской Федерации, заявительница, как следует из ее жалобы, усматривает в том, что эти законоположения во взаимосвязи с частью 3 статьи 37 данного Федерального закона препятствуют предоставлению беременным женщинам, проходящим государственную гражданскую службу, при решении вопроса об увольнении за прогул такой же гарантии, как предусмотренная частью первой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации для женщин, работающих по трудовому договору.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в их взаимосвязи с частью 3 статьи 37 данного Федерального закона – в той мере, в какой на их основании решается вопрос о возможности увольнения по инициативе представителя нанимателя беременной женщины, проходящей государственную гражданскую службу, в том числе при совершении ею дисциплинарного проступка.
2. Согласно Конституции Российской Федерации политика Российской Федерации как правового и социального государства – исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями, стремления обеспечить благополучие и процветание России – направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (преамбула; статья 1; статья 7, часть 1); в Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства (статья 38, часть 1).
Принцип социального государства, относящийся к основам конституционного строя Российской Федерации, обязывает публичную власть надлежащим образом осуществлять охрану труда и здоровья людей, государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливать гарантии социальной защиты на основе общепринятых в правовом и социальном государстве стандартов и гуманитарных ценностей; это, в частности, предполагает наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы институту семьи эффективную защиту, адекватную в том числе целям социальной и экономической политики Российской Федерации на конкретно-историческом этапе, а также уровню экономического развития и финансовым возможностям государства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2007 года № 4-П и от 15 декабря 2011 года № 28-П).
Гуманистические начала социального государства, призванного, прежде всего, защищать права и свободы человека (статья 2; статья 7, часть 1; статья 18 Конституции Российской Федерации), предопределяют обязанность федерального законодателя осуществлять правовое регулирование таким образом, чтобы обеспечить наиболее уязвимым категориям граждан благоприятные условия для реализации своих прав в сфере труда. Одной из важнейших задач в этой сфере является правовая защита женщины, в том числе в период беременности, сопряженный с существенными физическими и эмоциональными нагрузками, от неблагоприятных воздействий, способных негативно повлиять на ее физическое и психическое здоровье. Для обеспечения нормального течения беременности работающие женщины, по общему правилу, – если баланс конституционно значимых ценностей не предопределяет иного – должны быть поставлены в более льготные (по сравнению со стандартными) условия при осуществлении трудовой (служебной) деятельности. Этим обусловлена необходимость создания на основе вытекающих из Конституции Российской Федерации приоритетов системы государственной защиты женщин, осуществляющих трудовую (служебную) деятельность, в связи с беременностью и родами, наиболее полным образом гарантирующей реализацию ими прав, закрепленных в статьях 37 (часть 1), 38 и 41 Конституции Российской Федерации, и обеспечивающей охрану благополучия и стабильности финансово-экономического положения как самой женщины, так и ее будущего ребенка.
Защита беременности, в том числе путем установления гарантий для беременных женщин в сфере труда, является, как следует из Конвенции МОТ № 183 о пересмотре Конвенции (пересмотренной) 1952 года об охране материнства (заключена в городе Женеве 15 июня 2000 года), общей обязанностью правительств и общества.
3. Федеральный законодатель, осуществляющий на основе предписаний статей 7, 37 (часть 1), 38 (часть 1) и 72 (пункт «к» части 1) Конституции Российской Федерации и соответствующих международно-правовых обязательств Российской Федерации правовое регулирование общественных отношений в сфере труда, располагает достаточно широкой дискрецией в выборе конкретных мер защиты прав беременных женщин, которые не могут в полном объеме наравне с другими выполнять предписанные общими нормами обязанности по осуществлению профессиональной деятельности и которые, по смыслу статьи 38 (часть 1) Конституции Российской Федерации и части I Европейской социальной хартии (пересмотренной) (принята в городе Страсбурге 3 мая 1996 года), в равной мере нуждаются в повышенной государственной защите.
Именно поэтому в Трудовом кодексе Российской Федерации предусмотрен широкий круг гарантий, учитывающих социальное предназначение женщины и направленных на обеспечение возможности сочетать профессиональную деятельность с рождением и воспитанием детей: так, запрещается отказ женщинам в заключении трудового договора по мотивам, связанным с беременностью (часть третья статьи 64); для беременных женщин не устанавливается испытание при приеме на работу (абзац третий части четвертой статьи 70); не допускается привлечение беременных женщин к работе в ночное время (часть пятая статьи 96), к сверхурочной работе (часть пятая статьи 99), к работе в выходные и нерабочие праздничные дни, направление в служебные командировки (часть первая статьи 259); беременным женщинам предоставляются отпуска по беременности и родам (статья 255).
Кроме того, Трудовой кодекс Российской Федерации запрещает увольнение беременных женщин по инициативе работодателя, за исключением случаев ликвидации организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем. Содержащая данный запрет часть первая его статьи 261 относится к числу специальных норм, закрепляющих для беременных женщин повышенные гарантии по сравнению с другими нормами Трудового кодекса Российской Федерации, регламентирующими вопросы расторжения трудового договора, – как общими, так и предусматривающими особенности регулирования труда женщин и лиц с семейными обязанностями, и является по своей сути трудовой льготой, обеспечивающей стабильность положения беременных женщин как работников и их защиту от резкого снижения уровня материального благосостояния, обусловленного тем обстоятельством, что поиск новой работы для них в период беременности затруднителен. Названная норма, предоставляющая женщинам, которые стремятся сочетать трудовую деятельность с выполнением материнских функций, действительно равные с другими гражданами возможности для реализации прав и свобод в сфере труда, направлена на обеспечение поддержки материнства и детства в соответствии со статьями 7 (часть 2) и 38 (часть 1) Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 ноября 2004 года № 343-О).
Аналогичная защита предоставляется в Российской Федерации беременным женщинам, например, при прохождении муниципальной службы (часть 1 статьи 2, часть 2 статьи 3 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»), службы в органах прокуратуры (пункт 2 статьи 40 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Применительно к беременным женщинам – военнослужащим возможные основания увольнения по инициативе командования также существенно сокращены (пункт 25 статьи 34 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года № 1237 «Вопросы прохождения военной службы»).
Такое правовое регулирование согласуется с положениями Европейской социальной хартии (пересмотренной) (принята в городе Страсбурге 3 мая 1996 года), согласно пункту 2 статьи 8 «Право работающих женщин на охрану материнства» которой считается незаконным для работодателя уведомлять женщину об увольнении в период со времени, когда она поставила в известность работодателя о своей беременности, и до окончания ее отпуска по беременности и родам либо уведомлять ее об увольнении в такое время, когда срок увольнения приходится на этот период, а также Хартии социального обеспечения (принята в городе Гаване 15 февраля 1982 года), согласно статье 7 «Права женщин» раздела I которой женщина имеет право на охрану здоровья и предоставление льгот в период беременности и материнства и ей необходимо гарантировать рабочее место.
4. Специфика государственной гражданской службы в Российской Федерации как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных гражданских служащих, который включает обусловленные характером такой деятельности права и обязанности государственных гражданских служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной гражданской службой, а также предоставляемые им гарантии.
4.1. Отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, регулируются Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которым предусмотрены основания и порядок увольнения с государственной гражданской службы, в том числе по инициативе представителя нанимателя, а также гарантии, предоставляемые государственным гражданским служащим в случае расторжения с ними служебного контракта. Статья 33 данного Федерального закона среди общих оснований прекращения служебного контракта, освобождения государственного гражданского служащего от замещаемой должности и увольнения с государственной гражданской службы в пункте 4 части 1 называет расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, а статья 37 предоставляет представителю нанимателя право уволить государственного гражданского служащего за виновные действия, в том числе за такое однократное грубое нарушение государственным гражданским служащим должностных обязанностей, как прогул (подпункт «а» пункта 3 части 1).
Законодательное закрепление указанного основания увольнения государственного гражданского служащего обусловлено тем, что, заключая служебный контракт, он берет на себя обязательства исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, соблюдать служебный распорядок государственного органа, соблюдать ограничения, выполнять обязательства, а также требования к служебному поведению (часть 1 статьи 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Эти обязательства в равной мере принимают на себя все поступающие на государственную гражданскую службу лица, а их виновное неисполнение служит основанием для применения в отношении государственных гражданских служащих мер дисциплинарной ответственности – вплоть до увольнения.
Вместе с тем в части 3 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для государственных гражданских служащих установлена гарантия в виде запрета увольнения по инициативе представителя нанимателя в период их пребывания в отпуске, в том числе в отпуске по беременности и родам. Из этого – в контексте статьи 38 (часть 1) Конституции Российской Федерации – следует, что само по себе введение повышенной защиты для беременных женщин, проходящих государственную гражданскую службу, рассматривается федеральным законодателем как совместимое с особенностями прохождения государственной гражданской службы. В то же время, по буквальному смыслу части 3 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусмотренная ею гарантия предоставляется тем беременным женщинам из числа государственных гражданских служащих, которые находятся в отпуске по беременности и родам, т. е. распространяется только на данный период беременности.
4.2. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляющий в рамках своих дискреционных полномочий соответствующее правовое регулирование, при определении круга лиц, которым предоставляется то или иное право, должен соблюдать конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и исходить из того, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации различия в условиях реализации отдельными категориями граждан того или иного права допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях) (постановления от 24 мая 2001 года № 8-П, от 3 июня 2004 года № 11-П, от 15 июня 2006 года № 6-П, от 22 марта 2007 года № 4-П, от 5 апреля 2007 года № 5-П, от 16 июля 2007 года № 12-П, от 22 октября 2009 года № 15-П, от 3 февраля 2010 года № 3-П и др.).
По смыслу приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, дифференциация гарантий в рамках осуществления государственной защиты семьи, материнства и детства должна быть основана на объективных критериях. Критерии же (признаки), лежащие в основе установления специальных норм, должны, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 3 июня 2004 года № 11-П, определяться исходя из преследуемой при этом цели дифференциации в правовом регулировании, т. е. сами критерии и правовые последствия дифференциации – быть сущностно взаимообусловлены.
Положения пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» во взаимосвязи с частью 3 статьи 37 названного Федерального закона, рассматриваемые и применяемые в нормативном единстве, по их смыслу в системе действующего правового регулирования допускают увольнение с государственной гражданской службы (расторжение служебного контракта) по инициативе представителя нанимателя беременных женщин, проходящих государственную гражданскую службу, которые не находятся в отпуске по беременности и родам, в случаях, не связанных с ликвидацией соответствующего государственного органа, в том числе при совершении дисциплинарного проступка.
Указанные нормативные положения, ограничивая предоставление беременным женщинам, проходящим государственную гражданскую службу, гарантии от увольнения исключительно периодом нахождения в отпуске по беременности и родам, допускают тем самым не обеспечивающую баланс конституционно значимых ценностей и основанную на таком формальном критерии, как сфера осуществляемой профессиональной деятельности (прохождение государственной гражданской службы), дифференциацию правового положения беременных женщин, в равной мере нуждающихся в повышенной защите со стороны государства, что не может расцениваться как согласующееся с провозглашенными Конституцией Российской Федерации принципами справедливости и юридического равенства, а также с задачами охраны семьи, материнства и детства правовое регулирование.
4.3. Таким образом, пункт 4 части 1 статьи 33 и подпункт «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» во взаимосвязи с частью 3 статьи 37 названного Федерального закона, по существу, составляют единое нормативное положение, которое – по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, – допуская увольнение с государственной гражданской службы (расторжение служебного контракта) по инициативе представителя нанимателя проходящих государственную гражданскую службу беременных женщин, не находящихся в отпуске по беременности и родам, в случаях, не связанных с ликвидацией соответствующего государственного органа, в том числе при совершении дисциплинарного проступка, вводит различия в объеме гарантий для беременных женщин, предоставляемых в системе действующего правового регулирования, на основании одного только признака – сферы осуществляемой ими профессиональной деятельности, а следовательно, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 38 (часть 1) и 55 (часть 3) во взаимосвязи со статьями 7 (часть 2) и 17.
Это, однако, не означает, что при совершении дисциплинарного проступка беременные женщины, проходящие государственную гражданскую службу, – исходя из правового статуса государственных гражданских служащих и учитывая требования, предъявляемые к ним в связи с осуществлением задач по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, – полностью освобождаются от дисциплинарной ответственности. В подобных случаях к государственному гражданскому служащему может быть применено дисциплинарное взыскание – при условии установления самого факта совершения дисциплинарного проступка – с учетом его тяжести, степени вины государственного гражданского служащего, обстоятельств, при которых он совершен, и предшествующих результатов исполнения государственным гражданским служащим своих должностных обязанностей (часть 3 статьи 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Соответственно, в случае однократного грубого нарушения беременной женщиной, проходящей государственную гражданскую службу, обязанностей государственного гражданского служащего представитель нанимателя может привлечь ее к дисциплинарной ответственности, применив иные, помимо увольнения с государственной гражданской службы, дисциплинарные взыскания, соблюдая при этом принципы привлечения к юридической ответственности – соразмерности (и вытекающие из него требования справедливости, адекватности и пропорциональности используемых правовых средств за виновное деяние), а также дифференциации наказания в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.
При этом не исключается правомочие федерального законодателя – в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем постановлении, – в целях совершенствования правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих внести изменения в действующее законодательство, направленные на обеспечение на основе конституционных принципов равенства и справедливости баланса интересов государства и государственных гражданских служащих, в том числе нуждающихся в силу предписаний статьи 38 Конституции Российской Федерации в повышенной защите.
Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать содержащееся в пункте 4 части 1 статьи 33 и подпункте «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» во взаимосвязи с частью 3 статьи 37 данного Федерального закона нормативное положение не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 38 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой данное нормативное положение по его смыслу в системе действующего правового регулирования допускает увольнение с государственной гражданской службы по инициативе представителя нанимателя беременных женщин, проходящих государственную гражданскую службу, которые не находятся в отпуске по беременности и родам, в случаях, не связанных с ликвидацией соответствующего государственного органа, в том числе при совершении дисциплинарного проступка.
2. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении гражданки Пугиевой Лилии Алексеевны на основании законоположений, признанных настоящим постановлением противоречащими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
3. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Дело о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (13 ноября 2012 года)
Глубокоуважаемый Высокий Суд!
Прежде чем перейти к существу запроса, я бы хотел обратить внимание уважаемого Суда на порядок оформления запросов, направляемых в Конституционный Суд в порядке абстрактного нормоконтроля от одной пятой части депутатов Государственной Думы. Я полагаю, что просто, поскольку поступило три подобных запроса, у нас была возможность сравнить и некоторые выводы для себя сделать. Я никоим образом не ставлю под сомнение допустимость и приемлемость запросов, но вот несколько предварительных замечаний.
На мой взгляд, Регламентом и Конституционного Суда, и Государственной Думы, наверное, должен быть предусмотрен порядок удостоверения подписей депутатов. Вряд ли Секретариату Конституционного Суда следует сверять полномочия подписей депутатов Государственной Думы, и соответствующий документ должен сопровождать девяносто подписей депутатов – о том, что соответствующие депутаты являются таковыми и подписи их удостоверены. Это первый аспект.
И второй аспект – это вопрос представительства группы депутатов. Поскольку девяносто депутатов не являются какой-либо организационной структурой Государственной Думы, то вопрос о том, кто представляет, наверное, тоже должен решаться на собрании данных депутатов, что должно следовать из прилагаемых документов. Так вот, в одном запросе такой документ прилагается, а в других нет.
Поэтому я полагал бы, если Суд сочтет необходимым, в будущем в Регламент включить подобное положение с тем, чтобы избежать соответствующих вопросов при обсуждении подобного рода проблем.
Дело даже не в сомнениях относительно подлинности подписей в запросе. Но, например, процедура обращения данного запроса: из ста тринадцати подписей, которые стоят в запросе, четыре депутата поставили подпись дважды. Поэтому, например, когда уважаемый судья-докладчик говорил о ста девяти депутатах, то он уже учел, видимо, эти четыре подписи, которые стояли дважды. Я именно в связи с этим и обратил внимание. Я говорю не о подлинности подписей, а о том, что должна быть определенная процедура подтверждения запросов.
Итак, группа депутатов Государственной Думы оспаривает конституционность отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и корреспондирующих им положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ).
Если обратиться к истории принятия закона № 40-ФЗ, то проект этого Федерального закона был внесен в Государственную Думу Президентом Российской Федерации в целях реализации Послания Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 года в части перехода к выборам высшего должностного лица субъекта Российской Федерации гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в целях расширения демократических возможностей участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства.
Положения вышеназванных законов, с которыми обратившиеся в Суд депутаты выражают несогласие, предусматривают:
выдвижение кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
в числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, а в городах федерального значения – от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, внутригородских муниципальных образований;
Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения.
По мнению заявителей, как это следует из запроса, законодателем определены три неизвестных ранее российскому праву избирательных ценза, которые противоречат принципам всеобщего и равного избирательного права и обосновываются интересами лишь одной политической партии «Единая Россия», имеющей в целом по стране более 65 процентов своих представителей в качестве депутатов представительных органов и глав муниципальных образований.
Полагаем, что позиция заявителей, изложенная в запросе, не имеет под собой достаточных правовых оснований, позволяющих признать оспариваемые положения не соответствующими Конституции Российской Федерации.
Запрос же, скорее, вызван расхождением политических позиций ряда депутатов. Он подписан только лишь группой из 109 депутатов – представителей от Коммунистической партии и партия «Справедливая Россия». Ни большинством депутатов Государственной Думы, принявшим оспариваемый закон, ни Советом Федерации, состоящим из представителей субъектов Российской Федерации и одобрившим этот закон, под сомнение он не поставлен. Полагаю, что группа депутатов, не согласная с принятыми изменениями в законы, касающиеся избрания глав субъектов, используют трибуну Конституционного Суда Российской Федерации для публичного выражения своего несогласия с большинством, а также, как было заявлено представителем сегодня в заседании, в качестве некоей превентивной меры обеспечения интересов своей партии на региональных выборах.
А ведь свое несогласие с принятием Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ депутаты, не согласные с его содержанием, могли выразить путем голосования «против». Однако против Закона голосовало только 83 депутата или 18,4 %, тогда как 130 депутатов не пожелали высказать свое отношение к Закону и не голосовали вовсе.
Что касается существа оспариваемых депутатами норм, то, как я уже заметил, нет оснований говорить об их противоречии Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.
1. С учетом вытекающего из Конституции Российской Федерации требования о балансе конституционно защищаемых ценностей и общенациональных интересов Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм. Вопросы, касающиеся формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации неоднократно уже являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Им было отмечено, что порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституция Российской Федерации непосредственно не регламентирует. Поэтому федеральный законодатель, исходя из смысла и содержания статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2), 72 (пункт «н» части 1), 77 и 78 (часть 2) Конституции Российской Федерации, вправе избирать эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти. И устанавливая общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, может предусмотреть нормативно-правовую основу порядка формирования этих органов, в частности порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, Конституция Российской Федерации – допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации, и в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации (постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г.).
Если опять же обратиться к истории, то мы можем отметить, что формирование органов государственной власти, в частности наделение полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, в разные периоды развития нашего государства происходило различными способами. И депутатам Государственной Думы, и Конституционному Суду Российской Федерации они хорошо известны, поскольку каждый раз находились несогласные, недовольные установленным законом порядком наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации (избрание, назначение или смешанные формы), и Конституционному Суду Российской Федерации приходилось давать оценку их соответствия Конституции Российской Федерации постановления КС РФ от 18 января 1996 г. № 2-П, от 30 апреля 1996 г. № 11-П, от 21 декабря 2012 г. № 13-П).
В частности постановлением от 21 декабря 2005 года № 13-П Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащим Конституции Российской Федерации положения Федерального закона от 6 декабря 1999 года № 184-ФЗ, в соответствии с которыми гражданин Российской Федерации наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, и которым было исключено из числа правомочий гражданина право избирать и быть избранным на эту должность посредством прямых выборов.
Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ вновь введены прямые выборы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Предусмотренные в Законе требования к выдвижению кандидатов на выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации нельзя отнести к избирательным цензам, как это утверждают заявители.
Доктрина определяет избирательный ценз как устанавливаемые конституцией или избирательным законом условия для получения или осуществления избирательного права
(гражданство, возраст, грамотность, имущественный, образовательный, оседлости, половой, расовый, служебный, языковый и т. д.). В частности, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства и достигший возраста 30 лет. Вот это цензы.
В нашем случае федеральный законодатель заложил механизмы организации выборов, включающие поддержку кандидата со стороны муниципальных депутатов и выборных лиц местного самоуправления, за которых непосредственно голосовали жители муниципальных образований на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае эти лица выступают как представители избирателей, как лица сами прошедшие отбор и получившие доверие избирателей. Они знают мнение населения и поэтому вправе оказать поддержку тому или иному кандидату, претендующему на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Условие о поддержке выдвижения кандидата определенным количеством депутатов и глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации не является условием возникновения пассивного избирательного права и, следовательно, избирательным цензом. Такая процедура позволяет произвести отсев безответственных кандидатов или, как это образно сказано в заключении профессора В. И. Фадеева «кандидатов-фантазеров», «кандидатов-нарциссов», «кандидатов-экстремистов» и т. п.
Если исходить из реальности, то лицо, претендующее на должность высшего должностного лица субъекта должно обладать соответствующими опытом, знаниями и организаторскими способностями, что позволит ему консолидировать деятельность всех органов власти на территории субъекта Российской Федерации, в том числе и органов местного самоуправления, независимо от партийной принадлежности входящих в них лиц, для решения экономических, социальных и других вопросов. Для того, как сказал Президент Российской Федерации В. В. Путин, чтобы «служить людям»
. Поэтому поддержка перечисленными в Федеральном законе лицами необходима высшему должностному лицу для надлежащего исполнения своих полномочий.
Кроме того, в результате предусмотренной Законом процедуры, партии, выдвинувшие своего кандидата, освобождаются от обязанности собирать многочисленные подписи избирателей в его поддержку. Как это было раньше и больше всего не нравилось партиям. В результате недобора установленной численности подписей избирателей, многие не могли быть зарегистрированными в качестве кандидатов на выборах различного уровня.
С учетом конкретных социально-политических и правовых условий, характеризующих современный этап реформирования законодательных основ политической жизни страны, полагаю, что предложенный Законом механизм поддержки кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, является эффективным и соразмерным конституционным целям, провозглашенным в статьях 1 (часть 1), 3, 32 (части 1 и 2), 11 (части 2), 77 (части 1) Конституции Российской Федерации. Такой механизм вписывается в общую тенденцию политической модернизации страны, включающей поэтапную демократизацию политической системы.
2. Заявители, не соглашаясь с порядком, установленным оспариваемым им Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ, усматривают в нем нарушение конституционных принципов всеобщности и равенства избирательного права, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
В связи с этим следует заметить, что общественные отношения, формирующиеся в процессе функционирования в Российской Федерации избирательной системы, избирательного права и процесса, весьма разнообразны. В условиях сложного по форме устройства федеративного многонационального государства, они варьируются под воздействием дополнительных факторов социального и правового характера.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях также отмечал, что законодатель обладает достаточно широкой дискреций при регламентировании условий реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, поскольку Конституцией Российской Федерации не определяется непосредственно порядок его осуществления.
В данном случае Закон предусматривает возврат к выборам глав субъектов Российской Федерации, устанавливая лишь участие органов местного самоуправления в поддержке кандидатов, выдвинутых на эту должность партиями или в порядке самовыдвижении.
В запросе также утверждается, что включение указанных лиц в процесс по выборам высшего должностного лица субъекта Российской Федерации противоречит их статусу и полномочиям, ограниченным решением вопросов местного значения и осуществлением переданных государственных полномочий. С таким подходом нельзя согласиться. Участие органов местного самоуправления в формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации во-первых, укрепляет их статус, повышает значимость местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти. Во-вторых, обеспечивает общественную поддержку наиболее подготовленным и ответственным кандидатам. Поэтому нельзя рассматривать такое участие органов местного самоуправления как наделение их государственными полномочиями, как это утверждают заявители. Поддержка кандидата депутатами представительных органов и главами муниципальных образований является их правом, а не полномочием. Нереализация этого права, в отличие от неисполнения полномочий, не влечет за собой каких-либо правовых последствий для депутата или главы муниципального образования.
Кроме того, надо иметь ввиду, что в соответствии с частью 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе – депутатов органов местного самоуправления.
Как отмечается в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2012 года № 252-О-О в отношении главы муниципального образования, законодательство не дает оснований считать, что любые действия лица, замещающего указанную должность, когда бы они не совершались, следует квалифицировать как относящиеся к деятельности органа местного самоуправления. То же самое можно сказать и о депутатах. Например, депутат вправе по собственному желанию уйти в отставку, осуществлять свои полномочия на постоянной либо на непостоянной основе (если ему предоставлен такой выбор), уйти в отпуск. Реализация этих прав не связана ни с решением представительным органом муниципального образования вопросов местного значения, ни с осуществлением им отдельных государственных полномочий, которыми наделяется представительный орган в целом, а не каждый его депутат в отдельности.
В связи с этим участие органов местного самоуправления в выдвижении кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ не противоречат и конституционной норме статьи 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
3. Помимо сказанного ранее, такое участие можно обосновать необходимостью достижения результата успешного развития региона, которое во многом зависит от эффективности деятельности его органов исполнительной власти.
Выявляя конституционно-правовую природу института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П подчеркнул, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации и одновременно звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации. В связи с этим указанное лицо ответственно за обеспечение высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
В этих целях Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет его правом вносить в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования, обратиться в представительный орган муниципального образования с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку, издать акт о его отрешении от должности в случае принятия ими актов, противоречащих законодательству, нарушения прав и свобод граждан. Кроме того, для содействия достижению наилучших значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, что во многом определяет эффективность деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено выделение грантов муниципальным образованиям из средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Следует также добавить, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации ответственно и за эффективность деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, оценка которой осуществляется на основании соответствующих показателей. Данный вывод базируется, в том числе, на положениях статьи 26.3.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающей, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, осуществляющее полномочия на всех уровнях публичной власти, является, по существу, ее ключевым звеном.
Исходя из этого, для кандидатов на указанную должность оправданы, предусмотренные Федеральным законом специальные избирательные действия в форме их поддержки депутатами представительных органов и избранными на выборах главами муниципальных образований, а также возможность проведения Президентом Российской Федерации консультаций с кандидатами и политическими партиями. В целях исключения локального характера поддержки (что нивелировало бы ее значимость) законодатель установил требования о наличии среди лиц, поддержавших кандидата, от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов не менее чем в трех четвертях указанных видов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Схожие требования предусмотрены и в отношении кандидатов на должность высшего должностного лица города федерального значения.
Здесь же, принимая во внимание, что в соответствии с абзацем восьмым пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» число лиц, необходимое для поддержки кандидата, определяется законом субъекта Российской Федерации в установленных федеральным законодательством пределах от 5 до 10 процентов, следует заметить, что большинство – 56 субъектов Российской Федерации установили усредненный 7-процентный и 8-процентный уровень и даже 5- и 6-процентные требования, соответственно.
Требование о поддержке кандидата не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов вопреки утверждению заявителей не дает оснований для его неоднозначного понимания. Речь идет не о трех четвертях каждого из названных видов муниципальных образований, в этом случае указывалось бы «в трех четвертях муниципальных районов и трех четвертях городских округов», а об их общем количестве. Кроме того, требование о поддержке не менее чем в трех четвертях в каждом из видов муниципальных образований неосуществимо, поскольку в отдельных субъектах Российской Федерации не имеется городских округов.
Действующее избирательное законодательство уже давно знает в качестве своего института сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов в депутаты.
В Определении от 7 февраля 2012 года № 233-О-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что не выходит за рамки дискреционных полномочий Федерального Собрания, право предусмотреть в интересах избирателей специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей (постановления от 17 ноября 1998 года № 26-П и от 11 июня 2002 года № 10-П, Определения от 25 марта 1999 года № 32-О, от 6 июля 2010 года № 1087-О-О, от 24 февраля 2011 года № 202-О и др.). Соответственно, требование закона, возлагающее на кандидата обязанность сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения, при условии, что необходимое количество таких подписей является разумным и не приводит к чрезмерному обременению кандидата, не препятствует реализации пассивного избирательного права граждан и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы.
