скачать книгу бесплатно
Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и ее перспективы до 2000 года.
Доклад на научно-практической конференции в Государственной Думе (Большой зал, 26 октября 1995 г.)
Митюков М. А., Первый заместитель Председателя Государственной Думы. Уважаемые коллеги! Подводя итоги законодательной деятельности за два почти уже прошедших года – 1994-й и 1995-й, – при всем критическом отношении можно сказать, что эти годы были поистине определяющими, новыми ступенями в развитии российского парламентаризма. Принятие Конституции Российской Федерации открыло широкую дорогу для законодательного закрепления принципиально новых для отечественного права положений.
Утверждение принципа разделения властей в качестве базового, фундаментального является залогом демократического развития России, которое нельзя уже повернуть назад простым росчерком пера или поднятием рук при голосовании. Для изменения курса необходимо общественное согласие. Я полагаю, что этот принцип избавит нашу страну от пресловутой войны законов, нанесшей значительный урон не только процессу формирования российского законодательства, но и всему процессу проведения реформ в стране.
Сегодня со всей остротой встает вопрос о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства. Некоторые положительные сдвиги уже наметились. Во-первых, значительно возрос удельный вес принимаемых парламентом федеральных законов при одновременном сокращении значения подзаконных актов. Во-вторых, наметилось увеличение числа сводных кодификационных законодательных актов, что весьма важно для эффективного применения законов и их последующей систематизации.
Чтобы проанализировать состояние и перспективы развития российского законодательства, необходимо рассмотреть факторы, воздействующие на процесс принятия новых законов. Почему здесь еще много неблагополучного? Почему много противоречий? Какие же это факторы?
Первый фактор. На появление новых законов влияет объективный ход общественных процессов – политических, экономических, социальных. Закон здесь появляется как реакция на стабильную или временную ситуацию в той или иной из названных сфер, включая и международные отношения. При этом есть потребности вполне устойчивые, такие как формирование институтов российской государственности, нового федерализма, местного самоуправления, реформы собственности, и есть потребности, носящие острый, временный характер, нередко с посягательствами на отступление от норм Конституции. Например, проблема ограниченного понимания частной собственности на землю (вопреки Конституции Российской Федерации) в проекте Земельного кодекса, принятом в первом чтении.
Второй фактор вытекает из структуры и особенностей деятельности самой Государственной Думы. Именно политическая, фракционная основа ее работы порождает разнообразный спектр позиций, предложений и подходов к решению одних и тех же проблем. Я имею в виду механизм внесения законодательных инициатив депутатами фракций и комитетов и отдельными депутатами разной политической ориентации. Опыт Государственной Думы показывает, что мы находили согласие в ряде вопросов, часто шли на компромисс, но нередко возникало и противоборство, приводившее, как правило, к непринятию решения. По этой причине, в частности, Государственная Дума ушла от решения такого исключительно важного вопроса, как послечековая приватизация.
Наконец, третий фактор. Это внутренняя логика самого законодательства, учитывающая дифференциацию отраслей, их связь между собой, вопросы систематизации действующего законодательства. За последние годы наше законодательство существенно обновилось. Некоторые его отрасли создаются заново, другие – модифицируются. В силу правопреемственности сохраняют еще свое действие акты Союза ССР, РСФСР, акты, принятые Верховным Советом Российской Федерации.
Вместе с тем нельзя не отметить наличие большого числа противоречий, несогласованности внутри системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов. Все это снижает его эффективность и авторитет. Дальнейшее развитие системы законодательства в стране нуждается в определении четких целей, соответствующих им задач и конкретных форм реализации. Как уже здесь отмечалось Председателем Государственной Думы, изданный в июле этого года указ Президента Российской Федерации положил начало работе, которая состоит в определении концепции правового развития общества. Это глобальная стратегическая задача, которая условно может быть разделена на несколько направлений, или блоков.
Первый из них – нормативный блок, означающий необходимость развития законодательства, соответствующего перспективе создания правового демократического государства с рыночной экономикой и сильной социальной политикой. Здесь прежде всего необходимо завершить второй этап конституционной реформы, заключающийся с юридико-технической точки зрения в принятии всего комплекса конституционных федеральных законов и федеральных законов, обозначенных в тексте Конституции. Логическим завершением этой работы должно стать создание свода законов Российского государства, Российской Федерации.
Второе направление, которое, пожалуй, является динамикой правовой реформы, – это реализация законов и иных нормативных актов. И следующая проблема, с решением которой мы, к сожалению, застряли, – это завершение создания института новой государственности и его эффективное функционирование.
И наконец, всем ясно, что осуществление правовой реформы невозможно без формирования широкой общественной поддержки, без юридического воспитания и образования, формирования устойчивого правового поведения граждан. Эти направления многоплановы.
Вместе с тем законодательная деятельность, о проблемах которой я хочу сказать сегодня, находится на пересечении всех указанных блоков правовой реформы и во многом стоит у истоков решения существующих проблем. По существу, правовая реформа в стране началась после принятия Конституции Российской Федерации, но осуществлялась она стихийно, под влиянием разнонаправленных политических факторов, в условиях политического лоббирования парламентской деятельности и зависела от уровня накала политической и экономической борьбы. Отчасти проведение послеконституционной реформы было связано и с уровнем профессиональной работы с законопроектами в парламенте.
Сегодня уже можно подвести некоторые итоги того, какими путями развивалась законотворческая деятельность. Как уже здесь говорилось, принято 328 законов за три сессии Государственной Думы, 240 из них подписано Президентом Российской Федерации. Сама структура принятых законов позволяет сказать, что самым главным направлением в законотворческой деятельности Государственной Думы было регулирование отношений в сфере экономики и экономических реформ. 43 закона… Каждый шестой из принятых законов относится к этой сфере. А на втором плане стояли вопросы социальной защиты населения, было принято 25 законов.
К сожалению, меньше всего в законодательной деятельности уделялось внимание таким острейшим политическим проблемам, как регулирование отношений в правоохранительной сфере и борьба с преступностью.
Вместе с тем нельзя не отметить, что из 13 названных в Конституции Российской Федерации федеральных конституционных законов вступили в силу только три: о Конституционном Суде, об арбитражных Судах, о референдуме.
Считаю, что нынешнему созыву Государственной Думы удалось осуществить и новые подходы к законодательному процессу. Прежде всего одним из важных моментов законотворчества стало то, что нам удалось в него ввести элемент плановости. В большей мере реализованы подготовленные с большим трудом три программы законодательной деятельности Государственной Думы на первые две сессии и на 1995 г. в целом. Можно сказать, что программа, рассчитанная на 1995 г., большей частью по основным моментам уже выполняется. Однако немало законопроектов останется в наследство Государственной Думе следующего созыва. Нам удалось при планировании работы выработать определенные приоритеты, и они, как правило, соблюдаются.
Среди содержательных итогов законодательной деятельности Государственной Думы за истекший период хотелось бы отметить некоторые. Прежде всего Государственная Дума выполнила свои учредительные функции. Были созданы правовые условия для функционирования палат Федерального Собрания: приняты федеральный закон о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы и регламенты палат. Без этих актов вообще была бы невозможна работа Государственной Думы. Принят блок избирательных законов – законы о выборах депутатов Государственной Думы и выборах Президента Российской Федерации. Думаю, что работа над законом о формировании Совета Федерации будет завершена на основе четкого соблюдения Конституции Российской Федерации, а не на юридических и правовых фантазиях, о которых мы много слышим.
Введены в действие федеральные конституционные законы о Конституционном Суде Российской Федерации, об арбитражных судах в Российской Федерации, имеющие фундаментальное значение. Они не только закладывают основы новой судебной системы, они институализируют независимую судебную власть. Усовершенствован также ряд законодательных актов об общих и военных судах. Ведь без этого невозможна реализация принципа разделения властей, невозможна действенная защита прав и свобод граждан. Немаловажное значение имеет федеральный конституционный закон о референдуме Российской Федерации, который должен обеспечить гарантии народовластия. Он ставит заслон на пути возможных попыток использования народного голосования в узкополитических или популистских целях. Не могу, однако, не повторить, что эти конституционные законы составляют лишь незначительную часть того, что должно было бы составить, так сказать, второй этаж Конституции.
Проведена значительная работа по подготовке и принятию важных законов в экономической сфере, в том числе и крупных кодификационных актов. Принята часть первая Гражданского кодекса, принят Водный кодекс, а это тоже было нелегким делом.
Утвержден в марте 1995 г. бюджет на текущий год и впервые за последнее время созданы условия для своевременного принятия (уже в конце текущего года) бюджета на будущий год. Дело с принятием федерального бюджета идет трудно, но не безнадежно. Если бы мы его приняли, то это был бы беспрецедентный случай: впервые такой акт за последние 10 лет принимался своевременно.
Однако в сфере государственного строительства сохраняется ряд серьезных проблем. Не получило полноценной законодательной базы регулирование государственного устройства, прежде всего речь идет о новых федеративных отношениях. Не решен вопрос об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, о чем здесь Владимир Филиппович [Шумейко] уже говорил. Не решена проблема правового регулирования местного самоуправления, не удалось принять федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации. А это все создает определенные сложности. Например, проблема разграничения компетенций президента и правительства. Конституционные нормы в этом вопросе требуют большой конкретизации. Остро осознается потребность и в законе о федеральных органах исполнительной власти, министерствах, ведомствах, которые являются следующим после федерального правительства звеном исполнительной власти в стране.
Для проведения налоговой реформы остро необходим налоговый кодекс, поскольку точечные изменения, вносимые в действующее налоговое законодательство, уже не соответствуют требованиям сегодняшнего дня. Более того, они создают большую неразбериху и многочисленные лазейки для злоупотреблений. Видимо, в ближайшее время такой проект будет представлен в Государственную Думу, но нужно сказать, что новый Налоговый кодекс реален для ситуации 1997 г.
Хотя в направлении модернизации законодательной базы социальной сферы был сделан значительный шаг, нельзя не заметить, однако, что быстрее совершенствовались акты о социальной защите граждан, медленнее – об образовании и культуре. Несмотря на большое число принятых законов, заметно ощущается нехватка базовых актов, таких, как новый Трудовой кодекс, закон о науке и научно-технической деятельности, новый Жилищный кодекс. Необходима систематизация многочисленных разрозненных норм о социальной защите различных категорий граждан.
Значительное развитие получило международное направление. Продолжалась работа по укреплению договорно-правовой базы внешней политики. Только в ходе весенней сессии было подготовлено более 40 документов. Среди них можно отметить важный базовый закон о международных договорах и соглашениях. Приоритетной и наиболее сложной в этой сфере осталась проблема урегулирования отношений между странами – членами Содружества Независимых Государств. Однако работа по реализации модельного законодательства Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ продолжает вестись неудовлетворительно. Следует в большей мере учитывать сближение общепризнанных принципов и норм международного права и национального законодательства. Здесь нужно научно обоснованное сопоставление, позволяющее избежать механического копирования положений.
Теперь о технологии самого законодательного процесса. Нам удалось внести в законопроектную деятельность элементы согласования позиций всех ветвей власти. Отработка механизмов согласования оказалась непростым делом. В этом процессе сыграли свою роль и объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, и Координационный совет Федерального Собрания, субъектов Российской Федерации. Круг рассмотренных ими вопросов был достаточно широк. Среди них альтернативные законопроекты о прокуратуре, о местном самоуправлении, о свободных экономических зонах, об адвокатуре, о науке и научно-технической политике, о нормативно-правовых актах. Несколько раз за эти полгода объединенная комиссия обращалась к вопросам формирования и корректировки программы законопроектных работ Государственной Думы. В рекомендациях данной комиссии определены приоритеты законопроектной деятельности и намечены ее первоочередные задачи. Высказаны пожелания в адрес различных субъектов законодательной инициативы.
По инициативе объединенной комиссии подготовлены законопроекты о порядке реализации законодательной инициативы, о порядке внесения, одобрения и принятия поправок в главы 3 и 8 Конституции Российской Федерации. Все эти задачи решались объединенной комиссией с учетом поступивших в ее адрес поручений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности обобщила и рассмотрела также поступившие поправки к Конституции Российской Федерации и вынесла свои рекомендации. Надо сказать, что, хотя поступило много предложений с поправками к Конституции, к сожалению, в них не реализован полностью потенциал, заложенный в самой Конституции.
Теперь, подводя первые итоги, можно сказать, что решения комиссии сыграли позитивную роль в процессе предварительного согласования позиций различных участников законодательного процесса. Это позволило, например, выработать единый текст и принять в первом чтении проект закона о науке и научно-технической политике. Подтверждением полезности работы комиссии служит и решение Совета Государственной Думы, который постановил в обязательном порядке рассматривать на заседаниях комиссии все новые предложения о дополнении программы законопроектных работ до того, как они будут приняты к рассмотрению самим Советом Государственной Думы и направлены в соответствующие комитеты.
На мой взгляд, очень полезно участие в работе комиссии представителей правительства, министерств, ведомств и науки. Вместе с тем не раз отмечалось, что длительные сроки разработки законопроектов, намеченных самим правительством к внесению в Государственную Думу в текущем году, задерживают их своевременное рассмотрение и принятие. Зачастую это приводит к появлению альтернативных законопроектов и еще больше затрудняет процесс принятия решения.
Вряд ли можно признать нормальным, и об этом уже говорилось, когда на долю правительства приходится менее одной шестой от общего числа законопроектов, внесенных в Думу. И хотя этим законопроектам обеспечивалось приоритетное рассмотрение, законы, принятые по инициативе правительства, составляют менее четверти от общего числа принятых. Мы сейчас оцениваем эту цифру критически, но я помню недавнюю практику Верховного Совета Российской Федерации. Там доля правительственного участия была значительно меньшей. Сейчас какой-то сдвиг в этом направлении все-таки имеется.
Вызывает беспокойство, что субъекты Федерации также еще не осознали тот факт, что они являются субъектами законодательной инициативы, хотя практически каждый девятый проект вносится субъектами Федерации. Здесь, пожалуй, наблюдается другое: Государственная Дума, к сожалению, не всегда внимательно относится к мнению с мест, нередко игнорирует это мнение, законопроекты часто долго волокитятся в комитетах и поздно выносятся на рассмотрение Совета Государственной Думы. Нужно честно признать этот недостаток и критически отнестись к нему. Зато депутатский корпус на первый взгляд отличается высокой законотворческой активностью. С одной стороны, это вызывает удовлетворение, с другой – заставляет задуматься. Возможно ли обеспечить концептуальную целостность, системность и планомерность законодательной деятельности при наличии многофракционной системы, многообразии политических позиций, когда Государственная Дума как внутренне сложный и противоречивый организм выступает в качестве абсолютно доминирующего источника законодательных инициатив? Думаю, что в перспективе именно законодательные инициативы президента, правительства, федеральных судов и субъектов Федерации должны стать каркасом системной законодательной работы.
Есть и другая беда – мелкотемье и бессистемность законопроектной работы. Мне кажется, что в последние 10 лет появилось активное стремление заполнить некий вакуум, образовавшийся в законодательстве в предшествующие десятилетия. Нередко здесь пытаются удовлетворить свои, так сказать, ведомственные, научные и другие амбиции.
Тут есть две опасности. Первая опасность состоит в том, что законы возникают там, где есть легальный простор для правового регулирования с помощью подзаконных актов, ибо никакой самый хороший закон не в состоянии заменить собой оперативное и распорядительное вмешательство органов исполнительной власти, выраженное в нормативных актах. И здесь не нужно бездумно ссылаться на зарубежную законодательную практику, ведь российская система законодательства строится по собственным сложившимся правилам, отличным от других правовых систем.
Другая опасность состоит в том, что на местах вообще мало кто реагирует на принятие федеральных законов. И выход здесь не в том, чтобы увеличить число законопроектов на все случаи жизни, а в том, чтобы во исполнение федерального закона действовала не только исполнительная, но и законодательная власть субъектов Российской Федерации при принятии своих актов. Что можно предложить для выхода из этой ситуации?
Прежде всего нужно провести спокойный деловой анализ сформировавшихся отраслей законодательства. Сейчас они развивались очень сумбурно, стихийно. На прошлой неделе на заседании коллегии Министерства юстиции, обсуждавшей, кстати, проблемы взаимоотношений с Федеральным Собранием, я услышал горькие слова специалистов министерства о том, насколько противоречивы и невозможны к применению некоторые из принятых в последнее время законов. Просто между актами иногда теряется связь или же вносимые изменения не вписываются в существующие кодексы.
К сожалению, в последнее время отрасли законодательства развивались неравномерно. Одни из них менялись более последовательно и наполнились новым содержанием, другие деформировались, третьи стоят на месте и не развиваются. Причем происходит произвольное «вбрасывание» законопроектов в повестку дня парламента. Именно поэтому мне представляется чрезвычайно важным провести анализ и оценку того, как развивались отрасли законодательства, причем дать качественную оценку. Это во многом впоследствии облегчит формирование свода законов России.
Берясь за решение этой задачи, следует определиться, с чего начинать. Думается, начинать нужно с концепции законодательного развития отраслей права. Напомню, что у нас уже есть опыт принятия концепции развития судебной реформы. Можно по-разному относиться к этой концепции. Но, несмотря на изменение конституционной ситуации, она сыграла большую роль в конкретном законотворческом процессе. Должна быть сохранена системность российского законодательства с ее логикой построения, системой понятий и методов правового регулирования. Обеспечение единства отраслевого строения законодательства нужно начинать с разработки концептуальных положений. И, между прочим, такие полезные разработки уже сделаны учеными Института законодательства и сравнительного правоведения. Только что вышедший сборник, который вы получили сегодня вместе с материалами конференции, содержит как общую характеристику развития российского законодательства, так и проекты концепции развития более 15 его отраслей – конституционного, гражданского, земельного, аграрного, уголовного, административного, экологического законодательства и так далее.
Нужно также провести оценку того, какие есть пробелы в законодательстве, какие есть противоречия внутри отраслей и между отраслями, а также (и это самое главное) каковы перспективные потребности развития законодательства. Эта сложная задача стоит прежде всего перед правовой наукой, но и законодатели должны представлять себе стратегические задачи законотворчества, а не строить свою деятельность исходя из сиюминутных идей.
Эти соображения имеют существенное значение для планирования будущей законодательной работы. Представляется все более актуальной идея принятия общегосударственной программы законопроектной работы вплоть до 2000 г. в форме федерального закона. Самое главное, чтобы в этой программе было обозначено участие разных субъектов права законодательной инициативы, причем под реальные задачи, которые предстоит решать в экономической, социальной сферах, в процессе формирования государственных институтов. Эта программа не должна быть просто перечнем законопроектов с указанием сроков принятия. Такая программа должна быть жестко увязана с целевыми комплексными программами в конкретных сферах общественной жизни, скажем, с программами по экологии, по развитию Севера, по охране материнства и детства или по развитию науки. Каждая из этих целевых программ должна включать блок законодательного и нового нормативного обеспечения.
Принятие программы законопроектных работ на срок созыва парламента, на мой взгляд, сложная, но не безнадежная задача. Принятие такого закона позволит упорядочить процесс законотворчества, выделить отдельные этапы и сроки реализации. Четкие плановые начала законотворчества позволят решить еще одну наиважнейшую практическую задачу. Речь идет об информационном обеспечении законодательного процесса.
К сожалению, в повседневной деятельности Государственной Думы эта функция выполняется весьма слабо. Я бы даже отметил, что здесь есть что заимствовать из организации работы Верховных Советов бывшего Союза ССР и Российской Федерации, где этой сфере уделялось большее внимание.
Необходимо выработать стратегию информационной поддержки каждого законопроекта на всех стадиях законодательного процесса, с определения концепции закона до его принятия, при этом иметь в виду представление информационных обзоров по зарубежному законодательству, необходимых статистических материалов, научных разработок в конкретной сфере, результатов социологических исследований, чтобы законопроект не появлялся как голый текст, ничем не мотивированный, кроме пояснительной записки автора.
Недавно я посетил два крупных университета – Петербургский и Томский. Они обладают, как вам известно, мощным юридическим потенциалом. И что же? Там ничего не известно о законопроектной работе парламента, о возникших проблемах. Непростительно не использовать такие возможности многих научных центров России.
Работа с научной информацией должна быть организована на постоянной, продуманной основе. Тут большое поле деятельности для Аппарата Государственной Думы, для комитета по организации работы палаты и для всех депутатов. Видимо, нужны и правовые регуляторы в виде соответствующих дополнений в регламенты, а также внутри-организационные нормативные акты палат, такие, например, как правила работы с информацией в законодательном процессе.
Рядом с информационным обеспечением стоит вопрос об экспертизе законопроектов. Сегодня экспертиза зачастую подменяется простым заключением, но кто и на какой основе готовит это заключение, какова обязательность представления заключения и каково, наконец, его воздействие на законодателя – вопрос сложный. Его сегодня будут освещать подробно в выступлениях участники конференции.
Мне хотелось бы высказать одно предложение, которое уже прошло апробацию на заседаниях объединенной комиссии, на заседании Совета Государственной Думы, на заседании Общественной палаты при Президенте Российской Федерации, – это идея создания Государственного совета как независимого авторитетного органа, осуществляющего экспертизу законопроектов, вносимых в Государственную Думу. Поясню свою мысль. Такой орган (наподобие Государственного совета во Франции, где имеется конституционная основа его создания, или в Словакии, где Конституция не упоминает о нем) мог бы состоять из профессионалов – юристов высокой квалификации – и осуществлять свою деятельность независимо от властей на постоянной основе.
Дело в том, что сама тенденция подводит к этому. Создаются разные объединенные комиссии, координационные советы, и суть их всех примерно к этому сводится. Можно исходить из того, что по этому вопросу выработается единое мнение у президента, правительства, Государственной Думы и, надеюсь, у Совета Федерации. В этом случае каждый из упомянутых инициаторов может предложить свои кандидатуры в состав Государственного совета (или этот орган может быть назван по-другому). Думаю, он не должен быть многочисленным (скажем, по три специалиста от каждой из названных четырех сторон). Этот состав не будет требовать никакого утверждения – достаточно отдельных решений палат, президента и правительства. В этом случае палаты парламента в своих регламентах должны будут взять обязательство прибегать к помощи этого органа и установить обязательные случаи представления заключений, а также степень обязательности их учета.
Подчеркиваю, главное – это профессиональное мнение: соответствие проекта системе законодательства, юридические требования к форме акта, нормативная насыщенность и методы правового регулирования, которые используются. Подчеркну еще раз: парламенту нужна юридическая независимая экспертиза высокого класса.
И наконец, последняя по счету, но не по важности задача. Правовая реформа – это прежде всего путь к формированию правового государства, в котором определяющую роль играют институты гражданского общества. Следовательно, без опоры на самые широкие общественные силы, партии, профсоюзы, общественные объединения граждан невозможно осуществлять законотворчество. И очень жаль, что ушли из нашей жизни широкие общественные обсуждения законопроектов, в которых как в зеркале отражается мнение различных слоев населения и социальных групп. Здесь необходимо активно использовать средства массовой информации, так как придание гласности процессу законотворчества послужит воспитанию политической и правовой культуры населения, укреплению авторитета государственной власти в целом и парламента в частности. А без этого невозможно успешное осуществление правовой реформы.
Сегодня мы подводим итог двухлетней работы. Накоплен определенный опыт законотворчества в условиях многопартийности. Можно сказать, что Государственная Дума состоялась. Разрабатывая концепцию правовой реформы, важно, в том числе и законодателю, не ограничиваться только вопросом технологии законодательства – важно, чтобы хорошие законы смогли надлежаще регулировать общественные отношения и прочно вошли в сознание общества. И поэтому глубокое знание действующего законодательства тоже является одной из главных составных частей нашей правовой реформы. На этом позвольте закончить и пожелать участникам сегодняшней конференции успехов в претворении в жизнь правовой реформы в условиях демократической России.
Спасибо за внимание.
Отклик и краткое изложение:
Бачурина Н. Хороших законов много не бывает // Российская газета. М., 1995. 11 нояб. С. 3.
Митюков М. А. Тупики и магистрали российского законотворчества // Юридический вестник. М., 1995. Ноябрь. № 35. С. 2–3.
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О рассмотрении вопроса о назначении на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации.
Ответы на вопросы в качестве кандидата в судьи (24 октября 1994 г.)
Филатов С. А., руководитель Администрации Президента Российской Федерации:
[…]
Митюков Михаил Алексеевич, 1942 года рождения. Родился в селе Усть-Уда Усть-Удинского района Иркутской области. Депутат Государственной Думы, Первый заместитель Председателя Государственной Думы. Окончил Иркутский государственный университет, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, государственный советник юстиции 1-го класса. Стаж юридической работы 25 лет, в том числе 19 лет в качестве судьи. Рекомендуется Минюстом России и Советом по кадровой политике. Специализация – конституционализм, государственное административное право. Основное направление научной деятельности – проблемы конституционного права, национально-государственного строительства и судоустройства. Активно участвовал в разработке судебной реформы, Конституции Российской Федерации, Договора об общественном согласии. Политические склонности выражались всегда в правовых действиях и документах. Личность сильная, всегда имеет обоснования своей позиции, последователен, работоспособен и инициативен. Михаил Алексеевич Митюков по всем данным может быть полезен в Конституционном Суде, способен внести деловую и бескомпромиссную струю в его работу и оздоровить обстановку.
Председательствующий. Вопросы есть к Митюкову Михаилу Алексеевичу? Депутат Любимов, пожалуйста.
Любимов В. Н., Рязанская область.
Михаил Алексеевич, два очень коротких вопроса. Первый вопрос – ваша оценка Указа № 1400? И второй вопрос – каким образом будет подведена юридическая база, если этот состав Совета Федерации, который тоже избран, будет распущен каким-то указом?
Я задаю вопрос вам, как юристу, как претенденту на должность судьи Конституционного Суда.
Председательствующий [Шумейко В. Ф.]. Михаил Алексеевич, пожалуйста, подождите. Исса Магометович Костоев даст справку.
Костоев И. М., председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам.
Уважаемые депутаты! Я очень хотел бы, чтобы мы не отступали от требований закона о Конституционном Суде. Если мы в этом зале принимали решение о том, что по Указу № 1400 необходимо обратиться в Конституционный Суд, где, если Михаил Алексеевич будет избран, ему нужно будет высказывать свою позицию в совещательной комнате Конституционного Суда, то этот вопрос и вопросы аналогичного характера, которые могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда, мы не должны задавать.
Из зала. Не стоит ограничивать. Зачем? Право депутата – задать любой вопрос.
Председательствующий. Любой – да. Но дело в том, что этот вопрос обсуждали на заседании головного комитета. Это действительно предмет разбирательства Конституционного Суда в целом, а не каждого отдельного судьи. Но тем не менее, Михаил Алексеевич, пожалуйста, ваш ответ.
Митюков М. А., Первый заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Отвечаю на второй вопрос. Что касается роспуска Совета Федерации, то вы знаете, что Конституцией это не предусмотрено. Естественно, такого указа не может быть.
Что касается оценки Указа № 1400, я вам отвечу, хотя это послужит основанием, если я буду избран в Конституционный Суд, для самоотвода и неучастия в принятии решения Конституционным Судом. О том, что Указ № 1400 противоречит Конституции, заявлял сам президент в известном обращении. О том, что действия, связанные с Указом № 1400, в большей мере не юридические, а политические, вам тоже известно. Исходя из этих позиций и позиций новой Конституции, естественно, будет даваться оценка этому указу, если он станет предметом рассмотрения Конституционного Суда.
Председательствующий. Депутат Штейн, пожалуйста.
Штейн П. С., Амурская область.
Уважаемый Михаил Алексеевич! Вы опытный парламентарий. Насколько я помню, вы принимали участие в формировании первого состава Конституционного Суда, будучи членом Верховного Совета?
Митюков М. А. Да, верно.
Штейн П. С. Вчера на заседании комитета неоднократно звучала такая фраза, что прошлый состав Конституционного Суда был политизирован. Поясните, пожалуйста, какой смысл в это вкладывается, в чем выражается политизация Конституционного Суда. Мне это важно знать для оценки последующих кандидатов.
Митюков М. А. Я был тогда председателем Комитета Верховного Совета Российской Федерации по законодательству. Когда мы занимались подбором кандидатов на пост судьи Конституционного Суда, то прежде всего учитывали их профессионализм. Но вы знаете, что на Съезде народных депутатов и в Верховном Совете были сильны политические течения, которые пытались представить соответствующих профессионалов. Поэтому получилось так, что в список для голосования были включены лица хотя и по профессиональному признаку, но рекомендуемые, допустим, Коммунистической партией или другой фракцией. И они были избраны. Но это не означает, что они напрямую были связаны с той или иной партией или политической группой. Прежде всего, это были доктора наук, известные ученые.
Штейн П. С. Вы не ответили на мой конкретный вопрос: в чем выражалась политизация Конституционного Суда?
Председательствующий. Он сказал.
Штейн П. С. Вчера было высказано обвинение (вы свидетель) в том, что Конституционный Суд прошлого созыва был политизирован. В чем это выражалось, в каких действиях Конституционного Суда?
Митюков М. А. Я думаю, такая оценка в прессе в большей мере дана в связи с теми или иными позициями, занимаемыми Конституционным Судом. Дело в том, что эти позиции не всегда удовлетворяли те или иные политические силы, которые участвуют в общественной жизни. Но это еще не дает оснований для такого резкого обвинения, что тот или иной судья политизирован и придерживается тех или иных политических взглядов.
Штейн П. С. То есть обвинения необъективные?
Митюков М. А. Обвинения во многом, конечно, «созданы» прессой.
Председательствующий. Депутат Лодкин, пожалуйста.
Лодкин Ю. Е., Брянская область.
Михаил Алексеевич, для правоведа, юриста самое страшное, если он занимает позицию «чего изволите?» (я назвал бы ее так), выполняет волю кого-то со стороны или сверху.
Мы все знаем о вашей активной работе в Верховном Совете прошлого созыва, скажем так, вы добровольно сложили с себя депутатские полномочия. заведомо зная об антиконституционности Указа № 1400. И если случится опять (прецедент есть), что кому-то потребуется распустить Конституционный Суд, если выдадут специальную компенсацию, то вы даете гарантию, что не покинете скамьи судьи Конституци онного Суда?
[…]
Митюков М. А. Что касается того, покину ли я место судьи, то сначала надо быть туда избранным. Это во-первых. А во-вторых, я думаю, что как один из тех людей, участвовавших в создании Конституции, согласно которой и вы, и мы собрались, буду именно этой Конституции служить.
Председательствующий. Уважаемые коллеги! Давайте не превращать вопросы в допросы. Надо задавать вопросы четко, лаконично и спокойно.
Депутат Мухаметшин, пожалуйста.
Мухаметшин Ф. Х., Республика Татарстан.
Уважаемый Михаил Алексеевич! Ответьте, пожалуйста, на вопрос, который меня волнует, прежде чем я буду голосовать за избрание вас судьей Конституционного Суда. Каково ваше отношение теперь, по истечении определенного времени, к решению бывшего Конституционного Суда о референдуме в Татарстане как самой высшей форме демократии, который проведен в марте 1992 г.? Какова ваша оценка этого решения?
Митюков М. А. Здесь все точки над i расставил тот договор, который был заключен между Российской Федерацией и Татарстаном. Мы с вами участвовали в этом в числе лиц, разрабатывавших договор.
Председательствующий. Депутат Сергеенков, пожалуйста.
Сергеенков В. Н., Кировская область.
Михаил Алексеевич, вы – член партии «Выбор России». Вчера на заседании комитета вы меня не убедили, что очень свободно и легко сегодня измените свои идейные соображения и принципы (вы ведь и в КПСС были – так ведь?), что это очень легко делается.
В партию «Выбор России» входят представители национальной буржуазии и крупной бюрократии. И вот парламент принимает закон не в интересах этой крупной буржуазии, а в интересах народа. Вы будете его поддерживать?
